73027, м. Херсон, вул. Робоча, 66, тел. 48-51-90
25 жовтня 2012 р. Справа № 2-а-668/12/2170
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Бездрабка О.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, головного контролера-ревізора Каховської об'єднаної Державної фінансової інспекції в Херсонській області Мунді Андрія Вікторовича про скасування вимог та визнання дій неправомірними та за позовом Державної фінансової інспекції в Херсонській області до Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області про зобов'язання вчинити дії,
встановив:
Горностаївський районний центр зайнятості Херсонської області (далі - Центр) звернувся з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - ДФІ), головного контролера-ревізора Каховської об'єднаної Державної фінансової інспекції в Херсонській області Мунді Андрія Вікторовича, в якому просить визнати неправомірними дії головного контролера-ревізора Каховської об'єднаної Державної фінансової інспекції в Херсонській області Мунді Андрія Вікторовича щодо встановлення порушень та складання висновків, які викладені в акті ревізії на сторінках 3-5, визнати нечинним акт ревізії в частині висновків щодо страхування майна та скасувати пункт 2 вимоги про усунення порушень від 24.01.2012 р. № 40-15/170.
Державна фінансова інспекція в Херсонській області (далі - ДФІ) звернулась з адміністративним позовом до Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області (далі - Центр), в якому просить зобов'язати Центр виконати п.2 вимоги від 24.01.2012 р. № 40-15/170.
Ухвалою від 07.05.2012 р. справи об'єднані в одне провадження для спільного розгляду.
Свої позовні вимоги Горностаївський районний центр зайнятості Херсонської області обґрунтовує тим, що оскаржувану вимогу ДФІ прийнято на підставі акта ревізії від 10.01.2012 р. № 40-30/4 фінансово-господарської діяльності в Горностаївському районному центрі зайнятості за період з 01.01.2009 р. по 01.10.2011 р. Відповідно до зазначеного акта, підставою для вимоги ДФІ щодо зменшення Центром асигнувань за будь-яким КЕКВ у кошторисі на 2012 рік стало завищення у кошторисах на 2009-2011 рр. видатків на страхування майна внаслідок завищення фактичної вартості майна, яке підлягало страхуванню, чим не забезпечено принцип ефективності використання коштів.
Центр вважає протиправними висновки головного контролера-ревізора щодо порушення принципу ефективності та раціональності використання коштів, посилаючись на відсутність у останнього повноважень щодо надання оцінки ефективності використання коштів при проведенні ревізії. На думку Центру, перевірку та аналіз фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна та складання щодо цього питання висновків головний контролер-ревізор має право тільки при проведенні фінансового контролю у формі фінансового аудиту.
Крім того, вимога ДФІ щодо зменшення бюджетних асигнувань є безпідставною, оскільки у ході ревізії не встановлено порушення Центром вимог Бюджетного кодексу України, зокрема, ст.116 цього Кодексу.
Такими, що не ґрунтуються на вимогах Закону України "Про страхування", Центр вважає висновки головного контролера-ревізора щодо завищення Центром розміру асигнувань, які профінансовані та використані ним у 2009-2011 рр. на загальну суму 26267,58 грн., посилаючись на наступне.
23.01.2009 р., 03.02.2010 р. та 10.02.2011 р. Центром укладені договори добровільного страхування майна № 3653 МЕ02, № 53-10 МЕ02, № 169-11 МЕ02/14, при укладенні яких сторони договору на добровільних засадах визначили умови договору щодо розрахунку розміру страхового відшкодування при настанні страхового випадку, зазначивши, що при розрахунку страхової виплати необхідно виходити із первісної вартості майна, що не заборонено Законом України "Про страхування".
При оцінці майна та визначення розміру суми страхового відшкодування Центром було взято за основу відновлювальну вартість застрахованого майна в межах страхової суми, вказаної у договорах, яка визначається як сума, що необхідна для відновлення втраченого чи пошкодженого майна в результаті настання страхового випадку до первісного стану, а тому Центр, укладаючи договори добровільного страхування, діяв у спосіб, визначений законодавством, яке регулює дані правовідносини.
ДФІ свої вимоги мотивує тим, що відповідно до п.2.35 Плану роботи Державної фінансової інспекції України на ІV квартал 2011 року, на підставі направлення проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Горностаївського районного центру зайнятості за період з 01.01.2009 р. по 01.10.2011 р. Ревізією встановлено, що в порушення ст.9 Закону України "Про страхування" та з недодержанням виконання п'ятого принципу ефективності, викладеного в Методиці формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Горностаївським районним центром зайнятості завищено розмір асигнувань, які профінансовані та використані у 2009-2011 роках на загальну суму 26,27 тис. грн. До розрахунків на страхування майна включено його первісну вартість, тобто, вартість без урахування нарахованого зносу по матеріальним цінностям, які обліковуються на рахунку № 104 "Машини та обладнання", № 106 "Інструменти, прилади та інвентар" та № 113 "Малоцінні необоротні активи" станом на 01.01.2011 р. На адресу Горностаївського районного центру зайнятості Каховською об'єднаною ДФІ в Херсонській області направлено лист від 24.01.2012 р. № 40-15/170 з вимогами усунути вищезазначені порушення, який Центром не виконано. Тому просить зобов'язати Горностаївський районний центр зайнятості виконати п.2 вимоги від 24.01.2012 р. № 40-15/170.
Від представників Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області та Державної фінансової інспекції в Херсонській області надійшли заяви про розгляд справи в письмовому провадженні.
Головний контролер-ревізор Каховської об'єднаної Державної фінансової інспекції в Херсонській області Мундя Андрій Вікторович в судове засідання не з'явився, про причини неявки суд не повідомив, хоча був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи.
Відповідно до ч.6 ст.128 КАС України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Дослідивши наявні у справі докази, судом встановлено наступне.
Відповідно до пунктів 1 та 3 статті 18 Закону України "Про зайнятість населення" для реалізації державної політики зайнятості населення, створюється державна служба зайнятості, діяльність якої здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики України, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Державна служба зайнятості складається з, зокрема, Державного центру зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України, обласних центрів зайнятості, міських, районних, міськрайонних, міських і районних у містах центрів зайнятості. Діяльність державної служби зайнятості фінансується за рахунок коштів державного фонду сприяння зайнятості населення, передбачених на ці цілі.
Зі змісту Положення про Горностаївський районний центр зайнятості та довідки з ЄДРПОУ № 15, Горностаївський районний центр зайнятості є органом державної служби зайнятості, зареєстрованою як юридична особа 25.06.1986 р., на яку покладаються функції робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття у Горностаївському районі.
Тобто, Горностаївський районний центр зайнятості є державною установою, яка виконує покладені на неї державою функції.
Відповідно до абз.1 ст.2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.1993 р. № 2939-XII (далі - Закон № 2939-ХІІ) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Отже, на Державну контрольно-ревізійну службу, яку на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 20.07.2011 р. № 765 перетворено у Державну фінансову інспекцію, покладено функції щодо здійснення фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням коштів і майна, зокрема, в державних фондах, а також розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч.5 ст.2 Закону № 2939-ХІІ).
Аналізуючи вищенаведені законодавчі норми суд вважає, що головний контролер-ревізор Каховської об'єднаної ДФІ у Херсонській області Мундя А.В., з урахуванням встановлених обставин справи, має повноваження щодо проведення перевірки фінансово-господарської діяльності Центра у формі ревізії та надання пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Таким чином, посилання Центру на відсутність у головного контролера-ревізора Каховської об'єднаної ДФІ у Херсонській області Мунді А.В права надавати оцінку законності та ефективності використання коштів Центром при проведенні фінансового контролю у формі ревізії є безпідставними.
Щодо вимоги Центру про скасування пункту 2 вимоги ДФІ від 24.01.2012 р. № 40-15/170 про усунення порушень слід зазначити наступне.
В період з 21.10.2011 р. по 30.12.2011 р. головним контролером-ревізором Каховської об'єднаної ДФІ у Херсонській області Мундею А.В проведено ревізію фінансово-господарської діяльності в Горностаївському районному центрі зайнятості за період з 01.01.2009 р. по 01.10.2011 р. з питань законності використання Центром коштів державного фонду.
За результатами ревізії сформовано вимогу від 24.01.2012 р. № 40-15/170 про усунення порушень, виявлених ревізією, яку пред'явлено керівнику Центру.
Пунктом 2 оскаржуваної вимоги про усунення порушень, директора Центру зобов'язано шляхом зменшення асигнувань за будь-яким КЕКВ у кошторисі на 2012 рік усунути порушення на суму 26267,58 грн.
У ході ревізії встановлено, що при плануванні видатків та затвердженні їх у кошторисах Центром використовується Методика формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, затвердженої наказом Державного центру зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України від 04.10.2007 р. № 75.
Ревізією обґрунтованості та планування видатків, затверджених у кошторисах за КЕКВ 1134 на 2009-2011 рр., зокрема на страхування майна, яке рахується на балансі Центру встановлено, що внаслідок завищення дійсної вартості майна, яке підлягало страхуванню, у кошторисах на 2009-2011 рр. завищено розмір асигнувань, які профінансовані та використані Центром у 2009-2011 рр. на загальну суму 26267,58 грн., у тому числі 2009 р. - 12183,28 грн., 2010 р. - 9340,10 грн., 2011 р. - 4744,20 грн., чим не забезпечено виконання принципу ефективності, викладеного у пункті 5 Методики формування бюджету Фонду.
Так, до розрахунків на страхування майна Центром включено первісну вартість майна, тобто вартість без урахування зносу по матеріальним цінностям, які обліковуються на рахунках № 104 "Машини та обладнання", № 106 "Інструменти, прилади та інвентар" станом на 01.01.2009 р., 01.01.2010 р. та 01.01.2011 р.
Згідно договорів, укладених Горностаївським районним центром зайнятості з ТОВ "ФІНЕКС" від 23.01.2009 р. № 3653 МЕ02, від 03.02.20010 р. № 53-10. МЕ02, від 10.02.2011 р. № 169-11. МЕ02/14 оціночна вартість майна в 2009 році визначена в сумі 1560702 (з них приміщення - 1194278 грн., обладнання - 366424 грн.), в 2010 році в сумі 1586288 грн. (з них приміщення - 1194278 грн., обладнання - 392010 грн.); у 2011 році в сумі 1921668 грн. (з них приміщення - 1194278 грн., обладнання - 727390 грн.).
У наведених вище договорах вказано первісну вартість майна, без урахування нарахованого зносу, що, на думку головного контролера-ревізора, суперечить вимогам ст.9 Закону України "Про страхування".
Ревізією також виявлено відсутність будь-яких документів щодо оцінки, дооцінки чи переоцінки майна з уже нарахованим зносом, у той час, як договори страхування містять посилання на оціночну вартість майна та відсутність переліку або реєстру застрахованого майна.
Водночас, головним контролером-ревізором у ході ревізії здійснено аналіз всіх умов договорів страхування від 23.01.2009 р., 03.02.20010 р., 10.02.2011 р. та встановлено, що страхове відшкодування за первісною вартістю застрахованого майна у даних договорах не передбачено. Договорами передбачено, що розмір збитків, заподіяних пошкодженням страхового майна визначається згідно висновку незалежного оцінювача.
Відносини у сфері страхування врегульовано Законом України "Про страхування" від 07.03.1996 р. № 85/96-ВР (далі - Закон № 85/96-ВР).
Відповідно до ч.1 ст.6 Закону № 85/96-ВР добровільне страхування - це страхування, яке здійснюється на основі договору між страхувальником і страховиком.
Загальні умови і порядок здійснення добровільного страхування визначаються правилами страхування, що встановлюються страховиком самостійно відповідно до вимог цього Закону. Конкретні умови страхування визначаються при укладенні договору страхування відповідно до законодавства.
Статтею 9 Закону № 85/96-ВР визначено страхову суму, як грошову суму, в межах якої страховик відповідно до умов страхування зобов'язаний провести виплату при настанні страхового випадку, а страхову виплату, як грошову суму, яка виплачується страховиком відповідно до умов договору страхування при настанні страхового випадку.
При страхуванні майна страхова сума встановлюється в межах вартості майна за цінами і тарифами, що діють на момент укладання договору, якщо інше не передбачено договором страхування (ч.15 ст.9).
Страхове відшкодування - страхова виплата, яка здійснюється страховиком у межах страхової суми за договорами майнового страхування і страхування відповідальності при настанні страхового випадку (ч.16 ст.9).
Страхове відшкодування не може перевищувати розміру прямого збитку, якого зазнав страхувальник. Непрямі збитки вважаються застрахованими, якщо це передбачено договором страхування. У разі коли страхова сума становить певну частку вартості застрахованого предмета договору страхування, страхове відшкодування виплачується у такій же частці від визначених по страховій події збитків, якщо інше не передбачено умовами страхування (ч.17 ст.9).
Отже, Законом № 85/96-ВР передбачено, що страхова сума встановлюється в межах вартості майна за цінами і тарифами, що діють на момент укладання договору або договором страхування.
Як слідує зі змісту договорів страхування від 23.01.2009 р. № 3653 МЕ02, від 03.02.2010 р. № 65-10. МЕ02, зокрема, пунктів 11.3.2, 11.4.1, 11.4.1 виплата страхового відшкодування здійснюється за умови наявності висновку експертної комісії про страховий випадок, рішення суду або аудиторського висновку про розміри сум, які підлягають відшкодуванню. При загибелі майна розмір збитку визначається, виходячи із розміру його дійсної вартості на момент укладення цього Договору, при пошкодженні майна - в розмірі витрат на його відновлення.
Разом з тим, пунктом 8.1.5 договору від 10.02.2011 р. № 175-11. МЕ02 визначено, що виплата страхового відшкодування здійснюється за умови надання Страхувальником висновку дослідження незалежного оцінювача щодо вартості збитку, заподіяного пошкодженням застрахованого майна в результаті настання страхового випадку.
Таким чином, умови вказаних договорів добровільного страхування не передбачають виплату страхового відшкодування у розмірі страхової суми. Натомість, договорами передбачено, що страхове відшкодування проводитиметься, виходячи із розрахунку реально заподіяних збитків на момент настання страхового випадку, тобто, виходячи із розміру дійсної вартості майна на момент його пошкодження.
З метою підвищення якості прогнозування та формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття Державним центром зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України винесено наказ від 04.10.2007 р. № 75, яким затверджено Методику формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.
Даною Методикою передбачено принципи формування бюджету Фонду, зокрема, пунктом 5 - принцип ефективності якого визначено, що при складанні та виконанні бюджетних програм усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні оптимального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
У ході ревізії головним контролером-ревізором з'ясовано, що планування видатків на страхування майна Центр здійснював самостійно, у той час, як будь-яких документів, які б підтверджували обрахування потреби в коштах за окремими КЕКВ, у тому числі КЕКВ 1134 - кошти на страхування майна у Центра відсутні.
Беручи до уваги те, що Горностаївський районний центр зайнятості є державною установою, яка фінансується за рахунок коштів державного фонду, дотримання принципу ефективності використання коштів для якої є обов'язковим, суд погоджується із позицією ДФІ щодо завищення Центром дійсної вартості майна, яке підлягало страхуванню, внаслідок чого Центром протягом 2009-2011 рр. зайво використано коштів Фонду на суму 26267,58 грн.
За таких обставин суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, головного контролера-ревізора Каховської об'єднаної Державної фінансової інспекції в Херсонській області Мунді Андрія Вікторовича про визнання неправомірними дій та скасування пункт 2 вимоги про усунення порушень від 24.01.2012 р. № 40-15/170 та про обґрунтованість позовних вимог Державної фінансової інспекції в Херсонській області до Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області про зобов'язання виконати п.2 вимоги від 24.01.2012 р. № 40-15/170.
Що стосується позовних вимог Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області про визнання нечинним акту ревізії від 10.01.2012 р. № 40-30/4, то провадженні в цій частині підлягає закриттю з наступних підстав.
Частиною 2 статті 4 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до п.1 ч.2 ст.17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних та юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовані ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта, якому вони адресовані.
Зважаючи на зазначене, не може бути предметом оскарження в судовому порядку такий акт органу державної влади, який не породжує ніяких правових наслідків, тобто - не створює прав та обов'язків для громадян та юридичних осіб.
Акт ревізії - документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати.
З огляду на викладене, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні п.1 ч.2 ст.17 КАС України, оскільки він не породжує прав і обов'язків, а лише фіксують сам факт проведення ревізії. Рішенням в даному випадку є вимога від 24.01.2012 р. № 40-15/170, п.2 якої оскаржується Горностаївським районним центром зайнятості Херсонської області.
Керуючись ст.ст.8, 9, 12, 19, 71, 157-163, 167 КАС України, суд, -
постановив:
Відмовити в задоволенні позову Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, головного контролера-ревізора Каховської об'єднаної Державної фінансової інспекції в Херсонській області Мунді Андрія Вікторовича про визнання неправомірними дій та скасування пункт 2 вимоги про усунення порушень від 24.01.2012 р. № 40-15/170.
В частині позовних вимог Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області про визнання нечинним акту ревізії від 10.01.2012 р. № 40-30/4 провадження закрити.
Позовні вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області до Горностаївського районного центру зайнятості Херсонської області про зобов'язання вчинити дії задовольнити.
Зобов'язати Горностаївський районним центр зайнятості Херсонської області виконати п.2 вимоги від 24.01.2012 р. № 40-15/170.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Суддя Бездрабко О.І.
кат. 9.3