17 вересня 2012 року о/об 17 год. 14 хв. Справа № 0870/5530/12
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Горобцової Я.В., за участю секретаря судового засідання Тєтєрєвої К.О., розглянувши у місті Запоріжжі у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Комунального підприємства «Водоканал»
до Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області, Державного інспектора відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області Сьомченко Алли Олександрівни
про визнання протиправними дії та визнання недійсними приписів №7 від 16.05.2012, №8 від 16.05.2012 та № 9 від 16.05.2012, -
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Комунального підприємства «Водоканал» (далі - позивач або КП «Водоканал») до Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області, Державного інспектора відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області Сьомченко Алли Олександрівни, в якому позивач просив визнати протиправними дії державного інспектора відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області Сьомченко А.О. щодо проведення трьох перевірок дотримання вимог земельного законодавства на об'єктах КП «Водоканал», що знаходяться у Новомиколаївському районі Запорізької області та складання Актів перевірок від 16.05.2012; визнати приписи Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області №7 від 16.05.2012, №8 від 16.05.2012, №9 від 16.05.2012 недійсними.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 25.05.2012 на адресу Комунального підприємства «Водоканал» від Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області надійшли акти перевірок з питань дотримання земельного законодавства та приписи №7 від 16.05.2012, №8 від 16.05.2012 та № 9 від 16.05.2012, в яких зафіксовано, що земельні ділянки, площа яких становить 0,3190га, 0,14га, 0,108га використовується позивачем без документів, що посвідчують право користування земельними ділянками на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, чим порушено ст. 125, 126 Земельного кодексу України. Позивач вважає дії по проведенню перевірки, складанню актів перевірки та приписи незаконними, такими що прийняті з порушенням Конституції і Законів України, оскільки фактично перевірки проведено не було. Крім того, позивач вказує на те, що у державного інспектора були відсутні підстави для проведення перевірки, порушені вимоги щодо складання актів перевірки, направлення приписів про усунення порушень.
Заперечуючи проти позовних вимог Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області зазначила, що на підставі вимоги прокуратури Новомиколаївського району Запорізької області від 13.04.2012 № 92-608 вих.-12 про проведення перевірки Комунального підприємства «Водоканал», 16 травня 2012 року Державним інспектором відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області Сьомченко Аллою Олександрівною, за участю помічника прокурора Новомиколаївського району Запорізької області Богослова А.В., проведено позапланову перевірку з питання дотримання позивачем вимог земельного законодавства. За результатами перевірки встановлено, що позивачем використовуються земельні ділянки площею 0,3190га, 0,14га, 0,108га без правовстановлюючих документів, що є порушенням ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України. Крім того, відповідач вважає, що перевірка була проведена правомірно та обґрунтовано складено акти перевірок та приписи щодо усунення законодавства. На підставі викладеного відповідач просить відмовити у задоволенні позову.
Державний інспектор відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області Сьомченко Алла Олександрівна правом подати заперечення проти позову не скористалася.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 02 липня 2012 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду.
В судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив суд задовольнити позов.
Відповідачі у судове засідання не прибули. Про день, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області в запереченнях проти позову просить розглянути справу без участі повноважного представника.
На підставі частини третьої статті 160 КАС України в судовому засіданні 17 вересня 2012 року проголошено вступну та резолютивну частини постанови.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представника позивача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -
Відповідно до статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закону України «Про державної контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 р. № 963-IV (далі Закон України № 963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Згідно статті другої Закону України № 963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства; запобігання порушень законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
У відповідності із ст. 9 Закону України № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель і її територіальні органи шляхом проведення, зокрема, перевірок.
Згідно пункту першого Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №459/2011, Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Пунктом другим Постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2011 року №1300 «Про утворення територіальних органів Державної інспекції сільського господарства» установлено, що територіальні органи, утворені згідно з пунктом 1 цієї постанови, є правонаступниками Державної хлібної інспекції Автономної Республіки Крим, обласних державних хлібних інспекцій, установ Української державної насіннєвої інспекції, що реорганізуються шляхом приєднання до територіальних органів, утворених згідно з пунктом 1 цієї постанови, та територіальних органів Державного комітету із земельних ресурсів, у частині виконання такими територіальними органами повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Приписами п. 6 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Запорізькій області, затвердженого наказом Державної інспекції сільського господарства України №108 від 28.02.2012, передбачено, що Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право, серед іншого, складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку підприємства, установи та організації усіх форм власності, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, для проведення перевірок з питань, що належать до її компетенції.
Процедуру планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами визначено Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003 р. № 312 (далі - Порядок № 312).
Пунктом 3.1 Порядку №312 встановлено, що планові перевірки проводяться у відповідності до квартальних планів робіт, затверджених керівником Держземінспекції або її територіальних органів.
Відповідно до пп. 3.2 п. 3 Порядку №312 позаплановою перевіркою є перевірка, яка не передбачена планом роботи відповідного інспекційного органу Держкомзему.
Позапланові перевірки проводяться з підстав, передбачених пунктом 3 Порядку, в тому числі: у разі отримання доручення від Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та Держземінспекції; за наявності інформації щодо самовільного зайняття земельної ділянки та використання її без правовстановлюючих документів, тощо.
Судом встановлено, що прокуратурою Запорізької області на ім'я Начальника Державної інспекції сільського господарства у Запорізькій області скеровано лист №05/3-332 вих.12 від 18.04.2012 про надіслання вимоги прокурора Новомиколаївського району щодо проведення перевірки КП «Водоканал» Запорізької міської ради.
За змістом вимоги про проведення перевірок №92-608 вих.12 від 13.04.2012 Прокурор Новомиколаївського району просив, зокрема, провести перевірку з питань додержання вимог земельного законодавства в діяльності наступних суб'єктів господарювання щодо користування земельними ділянками на території Новомиколаївського району - КП «Водоканал» Запорізької міської ради, яке розташоване в м.Запоріжжя по вул. Артема, 61. Про початок перевірок заздалегідь повідомляти помічника прокурора Новомиколаївського району Богослова Андрія Валерійовича за участю якого проводити зазначені перевірки.
З метою виконання вказаної вимоги державний інспектор Сьомченко А.О. з помічником прокурора Новомиколаївського району Богословом А.В. прибули на об'єкт перевірки - КП «Водоканал» Запорізької міської ради, пред'явили витяг з наказу від 27.03.2012 №126-к «Про призначення Сьомченко А.О.» та вимогу Прокуратури Новомиколаївського району Запорізької області про проведення перевірок від 13.04.2012 №92-608 вих-12. Разом з тим, судом встановлено, що державного інспектора до проведення перевірки допущено не було у зв'язку з ненаданням службового посвідчення та направлення на перевірку.
За змістом норм Розділу 3 Порядку №312 Держземінспекція та її територіальний орган не пізніше десяти днів до початку проведення перевірки надсилають письмово (з повідомленням) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки. У разі проведення позапланової перевірки, коли неможливо своєчасно повідомити юридичну чи фізичну особу про її проведення (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення.
В матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували виконання відповідачами вимог щодо завчасного повідомлення позивача про проведення перевірки або ж обґрунтування неможливості своєчасного повідомлення останнього про проведення позапланової перевірки.
Крім того, за змістом п. 4.2 Порядку №312 державний інспектор при проведенні перевірки, зокрема, установлює правомірність використання земельних ділянок іншими землекористувачами, яким вони не надані у власність чи користування, перевіряє наявність документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою, перевіряє дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення, уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості. Разом з тим, в запереченнях проти позовної заяви відповідач зазначає, що порушення земельного законодавства були виявлені під час візуального огляду земельної ділянки із зовнішньої сторони паркану, оскільки державного інспектора було не допущено на земельну ділянку.
Суд відзначає, що в силу положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 11 Закону України № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель зобов'язані додержуватися Конституції України, законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, інших нормативно-правових актів.
При цьому порядок проведення перевірок, встановлений Розділом 4 Порядку №312, визначає конкретні дії, які має вчинити державний інспектор при проведенні перевірки, що не включає проведення перевірки шляхом візуального огляду земельної ділянки.
Крім того, при візуальному огляді земельної ділянки та в разі ненадання документів власником або землекористувачем земельної ділянки неможливо перевірити дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення, встановити відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості тощо.
Також слід відзначити, що відповідач перед та під час проведення перевірки не звертався до Комунального підприємства «Водоканал», як до землекористувача, з письмовим клопотанням про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель з метою більш повного і об'єктивного проведення перевірки, що суперечить вимогам п. 2.3 Наказу Державного комітету України по земельних ресурсах від 19.05.2005 року № 132 «Про затвердження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель». Доказів, які б свідчили протилежне матеріали справи не містять.
Відповідно до п. 5.1 Порядку №312 при проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
За приписами п. 5.4 Порядку №312 в акті державний інспектор зазначає: дату та місце складання акта, посаду та прізвище інспектора (інспекторів), який (які) проводив (проводили) перевірку, посади та прізвища осіб, які були залучені до перевірки, посаду та прізвище представника юридичної особи чи прізвище фізичної особи, які були присутні при перевірці, місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються, місце розташування земельної ділянки, її площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується, категорію земель та склад угідь, цільове призначення та фактичний стан використання (освоєння) земельної ділянки, наявність документів, які посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою, обставини порушення земельного законодавства, суть порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені.
За результатами перевірки Державним інспектором відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області Сьомченко Аллою Олександрівною складено Акти перевірок від 16.05.2012 (у кількості трьох одиниць) в яких зазначено, що КП «Водоканал» Запорізької міської ради використовує земельні ділянки, площа яких становить 0,3190га, 0,14га, 0,108га, що розташовані на території Новомиколаївської селищної ради Новомиколаївського району Запорізької області, без правовстановлюючих документів, чим порушує ст. 125, 126 Земельного кодексу України.
Крім того, в актах перевірки зазначено, що останні проведені у присутності юрисконсульта КП «Водоканал» Запорізької міської ради ОСОБА_3 та начальника цеха №4 КП «Водоканал» Запорізької міської ради ОСОБА_4 Разом з тим, згідно довідки КП «Водоканал» №7838 від 17.09.2012 року станом на 16 травня 2012 року в штатному розкладі підприємства особи з такими прізвищами та ініціалами, як ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не значаться.
З огляду на вищевикладене, суд вважає протиправними дії відповідачів щодо порядку організації та проведення перевірки, у зв'язку з чим висновки викладені в акті, складеному на підставі такої перевірки, не можуть вважатися такими, що відповідають чинному законодавству. Крім того, не можуть вважатися законними дії державного інспектора Сьомченко А.О. по складанню трьох актів перевірок, в той час, як жодної перевірки здійснено не було.
Судом встановлено, що на підставі Актів перевірок від 16 травня 2012 року Державним інспектором Сьомченко А.О. винесено приписи №7 від 16.05.2012, №8 від 16.05.2012 та № 9 від 16.05.2012, якими зобов'язано позивача вжити дієві заходи з метою усунення виявленого правопорушення.
Статтею 10 Закону України № 963-IV передбачено, що держаний інспектор має право давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Пунктом 6.2 Порядку №312 передбачено, що з метою усунення наслідків виявленого порушення державний інспектор видає особі, яка скоїла правопорушення, припис про їх усунення. Термін усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не більше 30-денного строку.
Оскільки держаний інспектор Сьомченко А.О. посадовими особами позивача до перевірки допущена не була, а порушення встановлені на підставі візуального огляду земельної ділянки, вказані обставини виключають можливість визнання правомірними дій відповідача щодо внесення приписів №7 від 16.05.2012, №8 від 16.05.2012 та № 9 від 16.05.2012 про усунення порушень земельного законодавства на підставі актів обстеження земельної ділянки без проведення відповідної перевірки.
Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
«На підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, але одночасно вони є і вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.
В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України виявлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності слугує підставою для задоволення адміністративного позову за умови, що встановлено порушення прав, свобод та інтересів позивача.
Відповідно до ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
У відповідності ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд звертає увагу на те, що дії відповідачів щодо проведення перевірок, складанню актів перевірок та винесенню приписів аналізуються судом на предмет їх правомірності та відповідності вимогам чинного законодавства України станом на момент вчинення цих дій та обсягу доказів та інших фактичних обставин, які існували на цей момент.
Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, так як інспектором фактично перевірка не проводилась, а земельні ділянки які знаходяться у користуванні позивача - не обстежувались, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві вимоги позивача є обґрунтованими, та, відповідно, такими, що підлягають до задоволення.
Керуючись ст. ст. 69-71, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов Комунального підприємства «Водоканал» задовольнити.
Визнати протиправними дії державного інспектора відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізької області Сьомченко А.О. щодо проведення трьох перевірок дотримання вимог земельного законодавства на об'єктах КП «Водоканал», що знаходяться у Новомиколаївському районі Запорізької області та складання Актів перевірок від 16.05.2012 року.
Скасувати приписи державного інспектора відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства управління контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Запорізької області Сьомченко А.О. №7 від 16.05.2012 року, №8 від 16.05.2012 року, №9 від 16.05.2012 року.
Постанова набирає законної сили відповідно до частини першої статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України.
Суддя Я.В. Горобцова