"04" жовтня 2012 р. м. Київ К/9991/67637/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Калашнікової О.В.
Леонтович К.Г.
Сіроша М.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим на постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 21 березня 2011 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2011 року у справі за позовом Кримської республіканської установи "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" до Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим про визнання неправомірними дій, визнання протизаконною та скасування вимоги ,-
Кримська республіканська установа "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" звернулась в суд з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим про визнання дій Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим неправомірними в частині визначення висновків в акті №04-24/154 від 17 грудня 2010 року ревізії фінансово-господарської діяльності в Кримській республіканській установі "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" як порушення бюджетно-фінансової дисципліни та про визнання протизаконною та скасування вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим № 01-04-14-14/337 від 17 січня 2011 року "Про направлення вимог з усунення виявлених порушень". В подальшому позивач подав заяву про залишення без розгляду позовних вимог щодо визнання протизаконними та скасування пункту 5 та пункту 6 вимог відповідача в частині проведення претензійно-позовної роботи з ТОВ "Київбудсервіс" та з ТОВ "Земспецпроект", а також пункту 7 вимоги відповідача.
Позов обґрунтовано тим, що складений на підставі акту ревізії Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим № 04-24/154 від 17 грудня 2010 року лист-вимога № 01-04-14-14/337 від 17 січня 2011 року "Про направлення вимог з усунення виявлених порушень" є протизаконним та недійсним, відповідач діяв з порушенням положень законів України, висновки відповідача суперечать чинним нормативно-правовим актам та не відповідають дійсності, незаконними діями відповідача порушені охоронювані права, свободи та інтереси позивача в сфері публічно-правових відносин.
Ухвалою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 21 березня 2011 року позовна заява Кримської республіканської установи "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" в частині скасування п.5 вимог Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим № 01-04-14-14/337 від 17 січня 2011 року "Про направлення вимог з усунення виявлених порушень" в частині проведення претензійно-позовної роботи з ТОВ «Київбудсервіс», п. 6 вимог -в частині проведення претензійно-позовної роботи з ТОВ «Земспецпроект», а також п. 7 вимог залишено без розгляду у зв'язку з відкликанням позовної заяви в цій частині.
Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 21 березня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2011 року, позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3, 4 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим № 01-01-14-14/337 від 17 січня 2011 року, прийнятої стосовно Кримської республіканської установи "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник"; визнано протиправними та скасовано пункти 5, 6 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим № 01-01-14-14/337 від 17 січня 2011 року в частині зобов'язання Кримської республіканської установи "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" здійснити стягнення з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України; в іншій частині позову відмовлено.
Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями Контрольно-ревізійне управління в Автономній Республіці Крим звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до плану роботи Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим на ІІІ квартал 2010 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 17 вересня 2010 року №1112,1111 головними контролерами-ревізорами відділу інспектування в соціальній сфері та культурі Павловою Т.В., Подлесною О.Л., на підставі направлення від 05 жовтня 2010 року № 1185 провідним контролером ревізором відділу інспектування в соціальній сфері та культурі Самсоновим С.М. за участю головного державного інспектора відділу Державної земельної інспекції Управління Держкомзема в м. Ялта на підставі направлення від 17 листопада 2010 року № 1361 Ульяновим С.В. проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності в Кримській республіканській установі "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" за період з 01 січня 2007 року по 30 червня 2010 року, в результаті якої складений акт №04-24/154 від 17 грудня 2010 року.
На адресу позивача Контрольно-ревізійним управлінням в Автономній Республіці Крим направлені вимоги № 01-04-14-14/337 від 17 січня 2011 року, згідно з якими відповідач вимагав: по пункту 2: притягнути винних осіб до відповідальності та в подальшому дотримуватись вимог Постанови № 228, Постанови № 659 та Бюджетного кодексу України. Виходячи зі змісту вказаного пункту, позивачем в порушення вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України №228 від 28 лютого 2008 року, при розрахунку розміру бюджетних асигнувань за загальним фондом бюджету завищено фонд оплати праці за КЕКВ 1110 "Оплата праці бюджетних працівників" та КЕКВ 1120 "Нарахування на заробітну плату" на 2007-2010 року в результаті врахування в штатному розписі за загальним фондом 2 посади касирів та 1 посади завідуючого екскурсійно-масовим відділом, які згідно функціональним обов'язкам працюють виключно для надання платних послуг з проведення екскурсій, відповідно до Переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами культури і мистецтв, заснованими на державній та комунальній формі власності, затвердженому постановою Кабінету міністрів України №534 від 05 червня 1997 року. В результаті в порушення пунктів 19,20,23,46 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України № 228 від 28 лютого 2002 року, пунктів 2, 3 Постанови Кабінету міністрів України від №659 від 17 травня 2002 року "Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання", та статті 13 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів загального фонду бюджету здійснені видатки на заробітну плату працівникам, які фактично виконували роботу з надання платних послуг та займали штатні посади за загальним фондом бюджету на суму 73 782,73 грн.; по пункту 3: стягнути з осіб, винних у незаконному списанні ангару, шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України та в подальшому при списанні необоротних активів дотримуватись Інструкції № 142. Виходячи зі змісту вказаного пункту позивачем в порушення пункту 11 Типової інструкції про порядок списання матеріальних цінностей з балансу бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України і Міністерства економіки № 142/181 від 10 серпня 2001 року без дозволу Ради міністрів Автономної Республіки Крим списано ангар вартістю 55 115,34грн.; по пункту 4: перерахувати відшкодовану суму у розмірі 11 427,27 грн. до бюджету Автономної Республіки Крим, в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України. Виходячи зі змісту вказаного пункту позивачем в порушення пункт 46 Постанови № 228, за рахунок бюджетних коштів сплачені витрати Фонду на оплату допомоги з тимчасової працездатності в сумі 11 427,27 грн.; по пункту 5: провести претензійно-позовну роботу з товариством з обмеженою відповідальністю "Київбудсервіс" щодо відшкодування коштів у сумі 145388,40 грн., перерахувати відшкодовану суму до бюджету Автономної Республіки Крим, в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України. Виходячи зі змісту вказаного пункту позивачем в порушення пункту 3.3.10.1 Правил визначення вартості будівництва ДБН Д.1.1-1-2000 товариства з обмеженою відповідальністю "Київбудсервіс" при проведенні реставраційних робіт на покрівлі Музею в актах виконаних робіт ф. № КБ-2в вартість робіт визначено на підставі невірно застосованих кошторисних норм із завищеними трудовитратами, що призвело до завищення вартості робіт на загальну суму 145 388,40 грн.; по пункту 6: провести претензійно-позовну роботу з товариством з обмеженою відповідальністю "Земспецпроект" щодо відшкодування коштів у сумі 1 994,40 грн., перерахувати відшкодовану суму до бюджету Автономної Республіки Крим, в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України. Виходячи зі змісту вказаного пункту позивачем в порушення вимог Правил визначення вартості будівництва ДБН Д.1.1-1-2000 вжито невірну розцінку при визначені вартості виконаних робіт товариством з обмеженою відповідальністю "Земспецпроект", що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 1 994,40 грн.; по пункту 7: перерахувати відшкодовану суму в розмірі 20 124,00 грн. до бюджету Автономної Республіки Крим. Виходячи зі змісту вказаного пункту позивачем в порушення вимог показників Додатків 3,4,19, розділу 4.2 ДБН Д.1.1-1-2000 та роз'яснення до листа Держбуду України № 7/7-630 від 09 липня 2002 року "Про структуру загальновиробничих й адміністративних витрат, врахованих усередненими показниками Держбуду України" при виконанні ремонтно-будівельних робіт товариством з обмеженою відповідальністю "Отделочник" та в порушення вимог пункту 3.1.18.2 ДБН Д.1.1-1-2000 при проведенні ремонтно-будівельних робіт ЗАТ-31 "Опоряджбуд" завищено вартість виконаних робіт на загальну суму 20 121,00 грн., яку відшкодовану Музею в ході ревізії.
Задовольняючи позов частково, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вимоги відповідача є безпідставними, такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, відповідачем не доведено правомірність надісланих позивачу вимог. Відмовляючи в задоволенні вимоги про визнання дій Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим неправомірними в частині визначення висновків в акті №04-24/154 від 17 грудня 2010 року, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач уповноважений викладати в акті ревізії фінансово-господарської діяльності позивача певні висновки. Якщо позивач не згодний з такими висновками, то належним способом захисту порушеного права є оскарження вимоги, яка є рішенням суб'єкта владних повноважень та обов'язкова для виконання позивачем.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.
Відносно пункту 2 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим.
Відповідно до пункту 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України №228 від 28 лютого 2008 року в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних відносин, спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.
Розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.
Згідно з пунктом 20 вказаного Порядку в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.
Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.
У відповідності до пункту 23 зазначеного Порядку видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.
Виходячи з наведеного, колегія суддів вважає, що покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням платних послуг, що надаються бюджетними установами здійснюється за рахунок спеціального фонду у випадку, якщо такі витрати пов'язані виключно з наданням таких послуг. Проте дане не свідчить про необхідність здійснення виплат із спеціального фонду у випадку, наприклад, надання таких послуг штатними працівниками установи, які виконують також і інші покладені на них посадові обов'язки, в межах норм робочого часу без їх перевищення.
Як встановлено судами до функціональних обов'язків касира та завідуючого екскурсійно-масовим відділом відноситься не тільки виключно роботи з надання платних послуг.
У зв'язку з наведеним, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що джерелом оплати праці касира та завідуючого екскурсійно-масовим відділом, які перебувають в трудових відносинах з позивачем, відповідно до штатного розкладу, повинні бути доходи загального фонду, а не спеціального фонду бюджету, а тому вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим про притягнення винних осіб до відповідальності є протиправними.
Відносно пункту 3 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим.
Згідно з пунктом 11 Типової інструкції про порядок списання матеріальних цінностей з балансу бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України і Міністерства економіки № 142/181 від 10 серпня 2001 року дозвіл на списання матеріальних цінностей як таких, що непридатні для подальшого використання, морально застарілі, фізично зношені, пошкоджені внаслідок аварії чи стихійного лиха (за винятком виявлених в результаті інвентаризації як недостача) надається в такому порядку: а) з балансів установ, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету: вартістю за одиницю (комплект) в розмірі до 5000 гривень -з дозволу керівника установи; вартістю за одиницю (комплект) в розмірі від 5000 гривень до 10000 гривень -з дозволу установи вищого рівня; вартістю за одиницю (комплект) в розмірі понад 10000 гривень -з дозволу центрального органу виконавчої влади або іншого головного розпорядника бюджетних коштів. б) з балансів установ, що утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів: вартістю за одиницю (комплект) в розмірі до 2500 гривень -з дозволу керівника установи; вартістю за одиницю (комплект) в розмірі від 2500 гривень до 5000 гривень - з дозволу установи вищого рівня; вартістю за одиницю (комплект) в розмірі понад 5000 гривень -з дозволу місцевої державної адміністрації або відповідного рішення органів місцевого самоврядування в межах, визначених
законом.
Відповідно до пункту 7 Положення про порядок списання основних засобів, що перебувають на балансах підприємств, установ, організацій, що належать Автономній Республіці Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим № 1413-5/09 від 21 жовтня 2009 року списання майна (крім нерухомого) здійснюється підприємством, на балансі якого воно знаходиться, на підставі прийнятого органом управління рішення про згоду на його списання.
Згідно з Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим № 984-2/2000 від 15 березня 2000 року "Про затвердження Переліку майнових комплексів, підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, що належать Автономній Республіці Крим, які не підлягають приватизації та знаходяться у сфері управління міністерств та республіканських комітетів Автономної Республіки Крим" Алупкінський державний палацово-парковий заповідник віднесено до сфери управління Міністерства культури та мистецтв Автономної Республіки Крим.
Судами встановлено, що у відповідності до листа Міністерства культури і мистецтв Автономної Республіки Крим № 1382/9-05 від 18 листопада 2009 року Міністерство надало позивачу згоду на списання з балансу підприємства складу-ангару.
Законодавством не передбачено, що аналогічна згода повинна також бути надана і Радою міністрів Автономної Республіки Крим.
У зв'язку з наведеним, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що позивачем дотримано порядок погодження списання вказаного майна, а відповідно вимога відповідача щодо стягнення з осіб, винних у незаконному списанні ангару, шкоди у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України та зобов'язання позивача у подальшому дотримуватися вимог Типової інструкції про порядок списання матеріальних цінностей з балансу бюджетних установ є безпідставною.
Відносно пункту 4 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим.
Судами встановлено, що відповідно до звіту про нараховані внески, перерахування та витрати, пов'язані з загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності за перший квартал 2007 року вбачається, що Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності на початок року станом на 01 січня 2007 року має кредиторську заборгованість перед Кримською республіканською установою «Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник»в сумі 11 427,27 грн. Згідно з розділом ІІІ стрк. № 2 нараховано внесків на заробітну плату та утримань з неї з початку року в сумі 14 159,74 грн., витрати по лікарняним листам за вказаний період склали 19 804,61 грн. (розділ ІІІ стрк. №14). За перший квартал 2007 року Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності було перераховано 11 824,15 грн.
Судами також встановлено, що заборгованість Фонду соціального страхування з тимчасової втрати перед позивачем станом на 01 квітня 2007 року складала 28 896,29 грн. Але протягом звітного року вся заборгованість, у тому числі, що утворилася станом на 01 січня 2007 року, про яку зазначено відповідачем, була повністю відшкодована Фондом 26 квітня 2007 року.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів щодо визнання протиправним та скасування пункту 4 листа-вимоги № 01-04-14-14/337 від 17 січня 2011 року, оскільки на момент проведення ревізії та складання акту заборгованості не було, вона була повністю відшкодована самим Фондом протягом 2007 року, а тому направлення вимоги на адресу позивача щодо відшкодування шкоди в розмірі 11 427,27грн. до бюджету Автономної Республіки Крим або стягнення в іншому випадку з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, здійснено відповідачем в порушення вимог діючого порядку, встановленого законом.
Відносно пунктів 5,6 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим.
18 березня 2011 року позивачем подано заяву, відповідно до якої Кримська республіканська установа "Алупкінський палацово-парковий музей-заповідник" просила залишити без розгляду позовні вимоги щодо визнання протизаконними та скасування пункту 7, а також пунктів 5 та 6 листа-вимоги відповідача в частині проведення претензійно-позовної роботи з ТОВ "Київбудсервіс" та з ТОВ "Земспецпроект".
Таким чином, судами проведено розгляд позовних вимог про скасування пунктів 5, 6 вимог в частині зобов'язання позивача здійснити стягнення з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоди у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.
Як вбачається з тексту листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим № 01-04-14-14/337 від 17 січня 2011 року "Про направлення вимог з усунення виявлених порушень" позивача пунктами 5 та 6 було зобов'язано провести претензійно-позовну роботу з товариством з обмеженою відповідальністю "Київбудсервіс" та з товариством з обмеженою відповідальністю "Земспецпроект", а в іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.
Судами встановлено, що пункти 5, 6 вимоги Контрольно-ревізійного управління фактично виконані позивачем в один із спосіб, що визначений відповідачем, а саме шляхом проведення претензійно-позовної роботи з підрядниками та подання позовів до суду до товариства з обмеженою відповідальністю "Києвбудсервіс" на суму 145 388,40 грн. та до товариства з обмеженою відповідальністю "Земспцпроект" в розмірі 1 994,40 грн.
Таким чином, позивач своїми діями підтвердив свою згоду з зазначеними в акті та листі-вимозі порушеннями, обрав один з можливих способів усунення таких порушень.
Враховуючи подання позивачем заяви про залишення частини позовних вимог без розгляду у зв'язку з відкликанням позову в цій частині, суди правомірно задовольнили дану заяву відповідно до пункту 5 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи встановлені судами обставини та зазначені вимоги законодавства, колегія суддів вважає, що оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими.
Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду не спростовують і не дають підстав вважати, що судами попередніх інстанцій при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального права.
Згідно ч.1 ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-
Касаційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 21 березня 2011 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2011 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України
Судді: