вул. Севастопольська, 43, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95013
Іменем України
31 липня 2012 р. Справа №2а-4068/12/0170/16
Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі головуючого судді Александрова О.Ю.,
за участю секретаря Павленко Н.О., представників сторін:
від прокуратури -Березовиченко Ю.Ю., посвідчення № 10180;
від відповідача - Бавотдінов Е.Ш., довіреність №19 від 11.01.12р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Прокурора Кіровського району АР Крим
до Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради Кіровського району АР Крим
про визнання протиправним та скасування рішень
Суть спору: Прокурор Кіровського району АР Крим (далі - прокурор, позивач) звернувся до адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради Кіровського району АР Крим (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішень №171 від 17.12.08р. "Про резервування службової квартири" від 02.03.11р. та №20 "Про розгляд протесту прокурора", мотивуючи вимоги тим, що зазначені рішення суперечать закону.
Ухвалою Кіровського районного суду від 02.04.2012 року справу передано на розгляд за предметною підсудністю до Окружного адміністративного суду АР Крим. Згідно автоматичного розподілу справ Окружного адміністративного суду АР Крим справу передано на розгляд судді Александрову О.Ю. з привласненням номеру №2а-4068/12/0170/16.
Ухвалою Окружного адміністративного суду АР Крим від 24.04.2012 року прийнято до провадження адміністративну справу 2а-4068/12/0170/16 за позовом Прокурора Кіровського району АР Крим до Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради Кіровського району АР Крим про визнання протиправним і скасування рішень.
Ухвалою суду від 29.05.12 р. зупинено провадження у справі до надання стороною доказів необхідних для вирішення справи по суті.
Ухвалою від 31.07.12р. поновлено провадження по справі та призначено справу до розгляду.
У судовому засіданні 31.07.2012 року представник прокуратури на позовних вимогах наполягав, з підстав, викладених у позовній заяві, та просив суд задовольнити позов у повному обсязі.
Представник відповідача проти позову заперечував з підстав, наведених у письмовому запереченні.
Заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, дослідивши подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд -
Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Справою адміністративної юрисдикції (адміністративною справою) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п.1 ч.1 ст.3 КАС України).
Відповідно до п.5 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Пунктом 7 частини 1 статті 3 КАС України визначено поняття суб'єктів владних повноважень, до яких належать орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно зі ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст. 5 Закону України "Про прокуратуру").
На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.
На підставі наведеного суд вважає, що органи прокуратури, у тому числі прокуратура та прокурор Кіровського району АР Крим, реалізуючи свої завдання та функції, у правовідносинах з фізичними та юридичними особами виступають у якості суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч.4 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним.
Таким чином даний спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Судом встановлено, що Виконавчим комітетом Яркополенської сільської ради прийнято рішення від 17.12.2008 року №171 "Про резервування службової квартири".
В рішенні зазначено, що, розглянувши заяву ОСОБА_4 та наданий пакет документів Виконком Яркополенської сільської ради вирішив зарезервувати квартиру за адресою: АДРЕСА_1, що складається з 3-х кімнат площею у 37,4 кв.м. для службового користування секретарем Яркополенської сільської ради - ОСОБА_4 та надати у службове користування.
Також вирішено видати спеціальний ордер, котрий є єдиною підставою для вселення в надану службову квартиру.
При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням закону, прокуратурою встановлено, що рішення від 17.12.08р. №171 суперечить закону, а саме, вимогам ст.118,122 ЖК України.
Враховуючи це, прокуратурою Кіровського району на рішення Виконкому винесено протест від 09.12.10 р. вих. №3354 на рішення №171 від 17.12.08р. "Про резервування службової квартири" Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради з вимогою про його скасування. Підставою для винесення протесту зазначено перевищення Виконавчим комітетом Яркополенської сільської ради наданих повноважень, суперечливість вимогам закону.
Відповідач, розглянувши протест прокурора від 09.12.10р. №3354 на рішення від 17.12.08р. №171, прийняв рішення №20 від 02.03.11р. "Про протест прокурора".
Відповідно до цього рішення у задоволенні протесту прокурора відмовлено та повідомлено Прокуратуру Кіровського районну АР Крим.
Не погодившись з відмовою у задоволенні протесту, 09.03.2011р. прокурор звернувся до Кіровського районного суду АР Крим з цім позовом.
При вирішенні спору судом встановлено наступне.
Статті 35 та 36-1 Закону України «Про прокуратуру» визначають обов'язок прокурора здійснювати повноваження покладені на прокуратуру ст. 121 Конституції України, вживати передбачені законом заходи до усунення порушень закону, від кого б вони не походили.
Статтею 21 (ч.1,2) Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У протесту прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Відповідно до ч.3 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
Відповідно до ч.4 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяті днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Згідно ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів місцевого самоврядування за мотивів їх невідповідності Конституції України визнаються незаконними у судовому порядку.
Підставами для визнання акту державного чи іншого органу незаконним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, а також прийнятого з порушенням процедури його прийняття.
Відповідно до ч. 1 ст. 118 Житлового кодексу УРСР службові жилі приміщення призначаються для заселення громадянами, які у зв'язку з характером ії трудових відносин повинні проживати за місцем роботи або поблизу від нього. Жиле приміщення включається до числа службових рішенням виконавчого комітету районної, міської, районної в місті Ради народних депутатів.
Згідно до ст. 122 Житлового кодексу УРСР на підставі рішення про надання службового жилого приміщення виконавчий комітет районної, міської, районної в місті Ради народних депутатів видає громадянину спеціальний ордер, який є єдиною підставою для вселення у надане службове жиле приміщення.
Статтею 121 ЖК УРСР передбачено, що порядок надання службових жилих приміщень установлюється законодавством Союзу РСР, цим Кодексом та іншими актами законодавства Української РСР.
Відповідно до п.п. 2,3,5 діючого "Положення про порядок надання службових жилих приміщень і користування ними в Українській РСР", затвердженого Постановою Ради Міністрів УРСР від 04.02.1988р. № 37 "Про службові жилі приміщення") службові жилі приміщення призначаються для заселення громадянами, які у зв'язку з характером їх трудових відносин повинні проживати за місцем роботи або поблизу від нього. Через це зазначені приміщення повинні знаходитися у безпосередній близькості від дільниці, яка ними обслуговується (їх робочого місця).
Жиле приміщення включається до числа службових рішенням виконавчого комітету районної, міської, районної в місті Ради народних депутатів за клопотанням адміністрації підприємства, установи, організації.
Облік службових жилих приміщень у всіх будинках, незалежно від їх належності, здійснюється у виконавчому комітеті районної, міської, районної в місті Ради народних депутатів, яка прийняла рішення про включення жилого приміщення до числа службових.
Однак, у супереч вимогам ст.ст. 118, 122 ЖК УРСР квартиру АДРЕСА_1 зарезервовано для службового використання рішенням виконавчого комітету саме сільської ради, спеціальний ордер на вселення в службове приміщення також вирішено надати рішенням виконавчого комітету сільської ради, що ані ЖК УРСР ані іншими нормативно-правовими актами не передбачено.
Крім того, статтею 119 ЖК УРСР встановлено, що перелік категорій робітників, яким може бути надано службові жилі приміщення, встановлюється законодавством Союзу РСР і Української РСР.
Постановою Ради Міністрів УРСР від 04.02.1988р. № 37 "Про службові жилі приміщення" затверджено "Перелік категорій працівників, яким може бути надано службові жилі приміщення". Зазначений перелік є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. Судом встановлено, що в переліку посада секретаря сільської ради відсутня, тобто право на надання службового житла зазначеної категорії осіб не передбачено.
Крім того таке право не надано зазначеної категорії осіб жодним іншим нормативно-правовим актом.
Суд зазначає, що у рішенні відповідача від 02.03.2011р. № 20 "Про протест прокурора" взагалі не вказано жодної підстави для висновків про відмову в задоволенні протесту прокурора на рішення від 17.12.2008р. № 171.
Відповідно до ч. 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 3 зазначеної статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
- на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
- з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
- обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
- безсторонньо (неупереджено);
- добросовісно;
- розсудливо;
- з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
- пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
- з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
- своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так зокрема, принцип прийняття рішення з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано є одночасно і орієнтиром при реалізації повноважень владного суб'єкта, який вимагає від останнього прийняття рішення для досягнення результатів, на які спрямоване повноваження суб'єкта владних повноважень.
Стаття 19 Конституції України зобов'язує органи місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Отже "на підставі" означає, що суб'єкт владних зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, встановлених законами.
"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури вчинення дії, і повинен обирати лише встановлені законом способи правомірної поведінки при реалізації своїх владних повноважень.
Таким чином, суд приходить до висновку, що Виконавчий комітет Яркополенської сільської ради перевищив свої повноваження надані йому законодавцем. Незаконно, зловживаючи своїми повноваженнями, не маючи нормативного підгрунття розпорядився службовим жилим приміщенням.
Таким чином, оцінивши наявні в матеріалах справи докази в їх сукупності, суд приходить до висновку, що оскаржуване рішення відповідача №171 від 17.12.08р. "Про резервування службової квартири" винесено не на підставі, не у спосіб та не у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України, тому визнається судом протиправним та підлягає скасуванню.
Щодо рішення відповідача №20 від 02.03.11 "Про розгляд протесту прокурора" суд встановив частиною 3 ст.21 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що протест прокурора підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
Зі змісту наведеної норми слідує, що протест має бути розглянутий з прийняттям одного із рішень про задоволення або про відмови у задоволенні протесту. Прийняття рішення про відхилення протесту не може бути окремою підставою для скасування такого рішення, оскільки це означало би фактичне обмеженням права суб'єкта на відхилення протесту прокурора. Крім того, відхилення протесту є підставою для звернення прокурора з заявою до суду про визнання акта, на який виноситься протест, незаконним у разі незгоди з ним. У зв'язку з чим суд вважає, що в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення №20 від 02.03.2011р. треба відмовити.
Що стосується строку звернення позивача з позовом до суду, суд зазначає наступне.
Відповідачем в письмових запереченнях від 16.05.11р. вих. №387 та від 29.05.12р. зазначено, що позов позивачем подано після пропущення строків його подання до суду посилаючись при цьому на ч. 2 ст. 99 та на ч. 1 ст. 100 КАС України.
В цих статтях вказано, що для звернення до суду встановлено шести місячний строк, який обчислюється з дня коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Адміністративний позов поданий після закінчення строків, залишається без розгляду.
Відповідачем зазначено, що про існування рішення Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради від 17.12.08 №171 позивач дізнався ще в 2009 році, підтвердженням чого є внесення припису від 23.12.2009р. вих № 3733 про усунення порушень вимог закону в частини надання службового житла в тому числі ОСОБА_4, тому подання позову 09.03.2011р. свідчить про пропущення строку звернення до суду.
Надаваючи оцінку вказаним доводам відповідача, суд зазначає, що відповідно до Рішення Конституційного суду України №11-рп/2011 від 12.10.11р., здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор має право опротестувати акти органів, рішення і дії посадових осіб, а також звертатися до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств та інших юридичних осіб. Одним із засобів реагування на порушення законів органом чи посадовою особою є звернення прокурора до суду, які конкретизуються в окремих видах судочинства. Отже, в Законі передбачено гарантію забезпечення реалізації протесту прокурора, незалежно від того, принесено його органу чи посадовій особі, шляхом звернення до суду у випадках, коли протест прокурора на незаконні рішення, дії чи бездіяльність було відхилено або взагалі залишено без реагування суб'єктом, якому його принесено.
Вказаний висновок узгоджується з Рішенням Конституційного суду України від 9 липня 2002 року №15-рп/2002р., у якому зазначено, що зі змісту частини 2 статті 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, випливає, що кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням і таке право не може бути обмежене законом, іншими нормативно - правовими актами.
Конституційне право на звернення до суду за захистом інтересів громадянина або держави прокурор може реалізувати як одразу після постановлення органом акта (рішення), прийняття посадовою особою рішення, вчинення нею дій або допущення бездіяльності, які прокурор оспорює, так і після використання такого засобу прокурорського реагування, як протест. Таке твердження відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 16.04.09р. № 7-рп/2009.
З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що положення ч. 4 ст.21 Закону в системному зв'язку з положенням ч. 2 ст. 124 Конституції України, п. 1, 2, 6 ч.2 ст.20, ч.1 ст.21 Закону передбачає право прокурора у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду звернутися до суду про визнання незаконними як акта відповідного органу, так і рішень, дій чи бездіяльності посадової особи.
Системний аналіз вказаних норм дозволяє дійти висновку, що право прокурора на звернення до суду після внесення протесту відповідає нормам діючого законодавства.
В той же час суд зазначає, що право прокурора на внесення протесту у разі виявлення порушень законодавства ніяким чином у часі не обмежено. Законодавством передбачена єдина підстава для внесення протесту - суперечливість закону акту, на який вноситься протест.
При цьому діючим законодавством передбачені спеціальні строки для звернення прокурора до суду у разі відхилення протесту.
Відповідно до ч. 3 ст. 99 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Як вже зазначалось, відповідно до ч.4 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяті днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.
Рішення про відмову в задоволенні протесту прокурора № 20 прийнято 02.03.2011р., а позов до суду (вих. № 475 від 03.03.2011р.) подано позивачем 09.03.2011р., про що свідчить відбуток штампу Кіровського районного суду АР Крим, тобто, у межах п'ятнадцятіденного строку.
Таким чином, суд вважає що позивачем не пропущено строку звернення до суду.
Враховуючи, що суд дійшов висновку про протиправність рішення Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради від 17.12.08 №171 "Про резервування службової квартири", та не знайшов підстав для визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради від 02.03.12р. № 20 "Про протест прокурора", позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.
Під час судового засідання, яке відбулось 31.07.2012 року були оголошені вступна та резолютивна частини постанови. Відповідно до ст. 163 КАСУ постанову складено 02.08.2012 року.
На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 158-163, 167 КАС України, суд -
1. Адміністративний позов задовольнити частково.
2.Визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Яркополенської сільської ради від 17.12.08 №171 "Про резервування службової квартири".
3. У задоволенні інших позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її проголошення. Якщо проголошено вступну та резолютивну частину постанови або справу розглянуто у порядку письмового провадження, постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її отримання у разі неподання апеляційної скарги.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до Севастопольського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим протягом 10 днів з дня проголошення. У разі проголошення вступної та резолютивної частини постанови або розгляду справи у порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Севастопольського апеляційного адміністративного суду.
Суддя Александров О.Ю.