"19" липня 2012 р. м. Київ К/9991/32040/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого: судді-доповідача Бим М.Є.
суддів: Чалого С.Я., Чумаченко Т.А.
при секретарі: Тімановській О.М.
за участю представника:
Прокуратури України - прокурора Відділу Зарудяної Н.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Першого заступника прокурора міста Севастополя на постанову Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 12 листопада 2010 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2011 року у справі №2а-2917/10/2770 за позовом Прокурора м. Севастополя до Севастопольської міської ради, третя особа - закрите акціонерне товариство «Ресторан «Севастополь», про скасування рішення, -
30.09.2010 Прокурор міста Севастополя звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив скасувати рішення 18-ї сесії 5-ого скликання Севастопольської міської ради від 14.04.2010 №10064 «Про надання ЗАТ «Ресторан «Севастополь»згоди на розробку проекту землеустрою з відводу земельної ділянки орієнтованою площею 0,0469га, розташованою за адресою: наб. Корнилова, 3 для обслуговування існуючих будівель з майбутньою їх реконструкцією у виробничі та торгівельні будівлі».
Свої вимоги Прокурор обґрунтовував тим, що вказане рішення суперечить вимогам чинного законодавства України, а саме вимогам Земельного кодексу України та Закону України «Про планування і забудову територій».
Судом до участі в справі в якості третьої особи залучено ЗАТ «Ресторан «Севастополь»
Постановою Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 12 листопада 2010 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2011 року, в задоволенні позову відмовлено.
В касаційній скарзі Перший заступник прокурора міста Севастополя просить скасувати зазначені судові рішення як такі, що ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального та матеріального права, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, мотивував своє рішення тим, що оскаржуване рішення прийнято на підставі клопотання товариства, матеріалів узгодження місця розташування земельної ділянки, інформації (висновку) Севастопольського міського управління головного управління земельних ресурсів, інформації (комплексного містобудівного висновку) управління містобудування та архітектури, договору купівлі-продажу від 30.12.1993, Державного акту на право постійного користування земельною ділянкою, тобто з урахуванням вимог Земельного кодексу.
Однак, такі висновки судів попередніх інстанцій є передчасними з огляду на нижченаведене.
Як вбачається з матеріалів справи, 09.02.2010 ЗАТ «Ресторан «Севастополь»звернулось до Севастопольської міської ради з клопотанням про внесення змін в межі та площі існуючого землекористування у зв'язку із затвердженим проектом реконструкції Приморського бульвару.
14 квітня 2010 року Севастопольською міською радою прийнято рішення №10064 «Про дачу згоди ЗАТ «Ресторан «Севастополь»на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки орієнтованою площею 0,04669га, що розташована за адресою набережна Корнилова, 3 для обслуговування існуючих будівель з наступною їх реконструкцією у виробничі та торгівельні будівлі».
Цим рішенням Товариству була дана згода на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки та зобов'язано третю особу забезпечити розробку такого проекту по відводу земельної ділянки, у складі якого передбачити встановлення обмежень по використанню земельної ділянки згідно зі статтею 111 Земельного кодексу України та реконструкцію Сінопських сходів з благоустроєм скверу, що прилягає.
16 липня 2010 року прокуратурою міста Севастополя був внесений протест № 07-847 вих., яким Прокурор м. Севастополя вимагав скасувати вказане вище рішення як таке, що суперечить чинному законодавству України, а саме ст.ст. 39, 50-52 Земельного кодексу України, ст.ст. 23, 23-1 Закону України «Про планування і забудову територій».
Рішенням 19-ї сесії 5-ого скликання Севастопольської міської ради від 15.09.2010 №10900 протест прокурора відхилено.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з вимогами ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 16 Закону України "Про землеустрій" до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у сфері землеустрою на їх території належать, зокрема, організація здійснення землеустрою; організація і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності при проведенні землеустрою; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Відповідно до ч.1 ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно ч.7 ст.118 цього Кодексу Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою можливо лише за відповідності місця розташування об'єкта вимогам законів, наявністю генерального плану населеного пункту та містобудівної документації.
Згідно ч.ч. 2.3 ст.231 Закону України "Про планування і забудову територій" (який був чинним на момент прийняття оскаржуваного рішення) прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішення про передачу (надання) земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності для розміщення об'єкта містобудування може бути здійснено одночасно із затвердженням містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта містобудування. Підставою для розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта містобудування у випадках, передбачених частиною третьою статті 23 цього Закону, є дозвіл (доручення, у разі підготовки земельної ділянки до аукціону) відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, що може бути наданий одночасно із дозволом на розроблення проекту відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності.
Статтею 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (який є чинним на даний час) встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Згідно ст.39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Окрім того, Земельним кодексом України не передбачено можливості надання земельної ділянки в користування для здійснення подальшої реконструкції об'єкта нерухомості, оскільки земельні ділянки надаються для обслуговування об'єктів нерухомості.
Так, статтею 2 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" встановлено, що нерухоме майно -це земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення.
У заявку з цим слід зазначити, що за умовами угоди від 15.12.1997 про внесення змін і доповнень до договору купівлі-продажу комунального майна від 30.12.1993 на користь ЗАТ «Ресторан «Севастополь»відчужено, зокрема, навіси літ «а»і «б»за адресою: наб. Корнілова, 3 м. Севастополь, тобто об'єкти, які не є нерухомим майном.
Не взято судами до уваги і приписи ст.. 124 ЗК України, якою встановлено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів.
Також судами не були перевірені доводи Прокурора щодо знаходження частини земельної ділянки в зоні зелених насаджень міста.
Так, згідно ч.ч.3,4 ст.52 ЗК України на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Статтею 63 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" встановлено, що на території рекреаційних зон забороняються господарська та інша діяльність, що негативно впливає на навколишнє природне середовище або може перешкодити використанню їх за цільовим призначенням, зміни природного ландшафту та проведення інших дій, що суперечать використанню цих зон за прямим призначенням. Режим використання цих територій визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами відповідно до законодавства України та Автономної Республіки Крим.
Таким чином, судами не з'ясовано обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Частинами 2,3 статті 159 КАС України встановлено, що законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Судами першої та апеляційної інстанції при розгляді справи не з'ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що не дає можливості суду касаційної інстанції визначитися в правильності правової оцінки обставин у справі.
Згідно ч.1 ст.220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Згідно ч.2 ст.227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись ст.ст. 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Першого заступника прокурора міста Севастополя - задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 12 листопада 2010 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2011 року - скасувати, а справу №2а-2917/10/2770 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.
Судді: