19 червня 2012 р. Справа № 65606/11
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коваля Р.Й.,
суддів Довгополова О.М.,
Святецького В.В.,
з участю секретаря судового засідання Баранкевич А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 липня 2011 року в адміністративній справі № 2а-1778/11/1970 за позовом ОСОБА_2 до Генеральної прокуратури України про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії,
У червні 2011 року ОСОБА_2 звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просила дії Генеральної прокуратури України у формі самоусунення від здійснення представництва її інтересів в судовому розгляді справи за її позовом проти Кабінету Міністрів України та надіслання всупереч вимогам статті 7 Закону України «Про звернення громадян» її заяви до Кабінету Міністрів України як органу, чиї дії вона оскаржувала, визнати незаконними та такими, що суперечать Закону України «Про прокуратуру», наказу Генерального прокурора України № 6гн від 29.11.2006 року «Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень».
Окрім того, позивач просить суд зобов'язати Генеральну прокуратуру України здійснити представництво її інтересів, як особи похилого віку, що в силу стану здоров'я та матеріального стану нездатна захистити в суді свої права самостійно.
Обгрунтовуючи позовні вимоги, вона посилається, на те, що є громадянкою України, 26.05.1931 р. н., тобто особою похилого віку, ветераном праці, ветераном війни, а тому не має можливості самостійно приїжджати на судові засідання до м.Києва та представляти свої інтереси у суді через похилий вік та поганий стан здоров'я, порушувала питання про здійснення Генеральною прокуратурою України представництва її інтересів у суді, а саме під час розгляду справи № 2а-6905/11/2670 за її позовом до Кабінету Міністрів України, Державного казначейства України про визнання частково недійсною постанови № 341 від 04.04.2011 року та стягнення моральної шкоди, яка перебуває у провадженні окружного адміністративного суду міста Києва.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 липня 2011 року позовні вимоги задоволено частково. Зобов'язано Генеральну прокуратуру України розглянути звернення громадянки ОСОБА_2 від 30.05.2011 року за вих.№ 2а-6905/11/2670 щодо здійснення представництва її інтересів в окружному адміністративному суді м.Києва у справі 2а-6905/11/2670 по суті.
Не погодившись із вказаною постановою, її оскаржила ОСОБА_2, яка вважає, що рішення прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права. Тому просить скасувати постанову в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання дій Генеральної прокуратури України незаконними та постановити нове судове рішення, яким в цій частині задоволити її позовні вимоги.
Апеляційну скаргу обгрунтовує тим, що судом не було застосовано ч.4 ст.7 Закону України «Про звернення громадян», якою прямо заборонено надсилати звернення громадян органу чи посадовій особі, чиї дії оскаржуються.
Звертає увагу на те, що у відповідності з п.3 ч.1 ст.20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (Закон № 2591-VІ від 07 жовтня 2010 року) до повноважень Кабінету Міністрів України не належить представництво інтересів фізичних осіб в судах.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, обговоривши доводи апеляційної скарги та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що дана апеляційна скарга не належить до задоволення з наступних підстав.
Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_2, суд першої інстанції виходив з того, що посилання позивача на порушення Генеральною прокуратурою України ч.4 ст.7 Закону України «Про звернення громадян», не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи, оскільки зі змісту самого звернення ОСОБА_2 за вих.№ 2-а-6905/11/2670 від 30.05.2011 року, видно, що позивач просить здійснити прокуратуру саме представництво її інтересів при розгляді окружним адміністративним судом м.Києва справи за її позовом до Кабінету Міністрів України, в той час як законність рішення Кабінету Міністрів України (постанови № 341 від 04.04.2011 року) є предметом самого позову, за яким відкрито провадження у справі.
Зважаючи на те, що питання представництва інтересів, порушене у зверненні ОСОБА_2 від 30.05.2011 року, не є тотожним визначеному частиною 4 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» поняттю оскарження дій Кабінету Міністрів України чи прийнятої ним постанови за № 341 від 04.04.2011 року, яке не було предметом вищезазначеного звернення, суд дійшов висновку про неможливість застосування до даних правовідносин частини 4 статті 7 Закону України «Про звернення громадян», а відтак і визнання дій Генеральної прокуратури України такими, що вчинені з порушенням вказаної позивачем норми закону.
Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів, відповідають нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і та є правильними з огляду на наступне.
Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України встановлено, що суб'єкт владних повноважень при прийнятті рішення повинен діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Згідно зі статтею 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Окрім того, статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій, чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже з урахуванням вище викладеного, судом першої інстанції проаналізовано вище вказані норми законодавства та зроблено правомірний висновок в цій частині, оскільки не можливо застосувати до даних правовідносин ч.4 ст.7 Закону України «Про звернення громадян», з огляду на те, що питання представництва інтересів не тотожне поняттю оскарження дій Кабінету Міністрів України і таке не було предметом звернення.
Що стосується частини позовних вимог, щодо зобов'язання Генеральну прокуратуру представляти інтереси позивачки в окружному адміністративному суді м.Києва у справі № 2а-6905/11/2670, колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду не може не погодитися з позицією суду першої інстанції з огляду на нижче викладене.
Судом встановлено, що ОСОБА_2 надіслано до Генеральної прокуратури України заяву щодо здійснення представництва її інтересів у справі № 2а-6905/1 1/2670, та згідно переліку додатків, до вказаної заяви долучено копію ухвали про відкриття провадження в даній адміністративній справі.
Відповідно до наданих в судовому засіданні пояснень представника прокуратури, розгляд звернення ОСОБА_2 за вих.№ 2-а-6905/11/2670 від 30.05.2011 року був неможливий внаслідок недолучення до заяви відповідних документів, які б підтверджували неспроможність ОСОБА_2 самостійно захистити свої порушені права або реалізувати процесуальні повноваження через похилий вік, фізичний чи матеріальний стан чи з інших поважних причин, у зв'язку з чим вказане звернення було направлене до Кабінету Міністрів України.
Не є обгрунтованими твердження, прокурора про те, що у позивачки відсутні документи, які б підтверджували її правовий статус, про те що вона є особою похилого віку, пенсіонером, оскільки їй 81 рік, ветераном війни, ветераном праці, оскільки Генеральна прокуратура наділена повноваженнями витребовувати, у разі необхідності, додаткові матеріали та докази для прийняття у подальшому відповідного рішення щодо можливості здійснення такого представництва.
Окрім цього, колегія суддів вважає доцільним наголосити на тому, що відповідно до положень статті 121 Конституції України на прокуратуру покладаються обов'язки підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави у суді у випадках, встановлених законом, нагляд за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами.
Підпунктом 2 статті 4 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань, зокрема, гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина.
Відповідно до положень статті 5 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються, зокрема функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
При цьому, відповідно до статгі 20 вищезазначеного закону при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян.
Згідно із частинами 1, 2 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру», представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.
Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.
Згідно із частиною 3 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру», а також пункту 3 наказу Генерального прокурора України від 19.11.2006 року № 6гн «Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень» однією із форм здійснення представницьких функцій є участь прокуратури у розгляді судами справ.
Частиною 5 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом.
Варто зазначити, що статтею 35 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили. Прокурор має рівні права з іншими учасниками судового засідання.
Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Статтею 3 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що заява (клопотання) це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Статтею 15 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Відповідно до статті 6 Закону України «Про прокуратуру» органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.
Накази Генерального прокурора України є обов'язковими до виконання всіма органами прокуратури України.
З метою забезпечення прокурорами ефективного та результативного застосування повноважень по представництву в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень Генеральним прокурором України 29.11.2006 року видано наказ № 6гн «Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень».
Так, згідно пункту 2 вищезазначеного наказу, основними завданнями представництва в суді визначено: вважати реальний захист прав і законних інтересів осіб, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб.
Згідно пункту 4 наказу, пріоритетним захист соціальних і майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку.
Пункт 13 наказу Генерального прокурора України № 6гн від 29.11.2006 року «Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень» містить вказівку, відповідно до якої з метою забезпечення прокурорами ефективного та результативного застосування повноважень по представництву в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень, керуючись статтею 15 Закону України «Про прокуратуру», органи прокуратури зобов'язані вживати заходів щодо всебічного, повного й об'єктивного розгляду звернень фізичних і юридичних осіб з питань представництва інтересів громадян і держави в судах, їх захисту при виконанні судових рішень. У разі необхідності проводити перевірки, витребовувати додаткові матеріали та докази.
Однак позивачка просила зобов'язати Генеральну прокуратуру здійснити представництво її інтересів під час розгляду справи № 2а-6905/11/2670, але оскільки Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» визначено виключну компетенцію органів прокуратури то не відноситься до повноважень суду привласнювати функції суб'єкта владних повноважень, чи приймати на себе обов'язок вирішувати питання про зобов'язання органу прокуратури вчинити дії, які відповідно до чинного законодавства належить до його виключної компетенції.
Разом з тим, суд зауважує, що відповідно до частини 2 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.
Відповідно до повноважень, передбачених статтею 162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може прийняти постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що оскільки ОСОБА_2 є особою, яка не може захистити свої конституційні права на судовий захист від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, то вийшовши за межі позовних вимог суд в даному випадку, прийшов до вірного висновку, тим самим реалізувавши захист конституційного права позивача від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.
У відповідності до ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Із урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції є законною, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.
Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, 198 п.1 ч.1, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 липня 2011 року в адміністративній справі № 2-а-1778/11/1908, - без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення ухвали в повному обсязі.
Головуючий суддя Р.Й. Коваль
Судді О.М. Довгополов
В.В. Святецький
Ухвала складена у повному обсязі 22 червня 2012 року.