Копія Справа № 1170/2а-2272/11
Категорія статобліку 6.2.1
КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
25 серпня 2011 року м. Кіровоград
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого -судді Флоренка О.Ю.
при секретарі -Галушко О.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за адміністративним позовом Прокурора м. Кіровограда до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог не предмет спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю багатопрофільне підприємство «Берес»та Кіровоградська міська рада про визнання незаконними та скасування містобудувних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 24.09.2009 р. №4289,-
Прокурор м. Кіровограда звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог не предмет спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю багатопрофільне підприємство «Берес»та Кіровоградська міська рада, в якому просить визнати незаконним та скасувати ненормативний правовий акт, виданий відповідачем у формі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 24.09.2009 року №4289 (далі -оскаржувані містобудівні умови).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при проведенні перевірки з питань законності видачі відповідачем оскаржуваних містобудівних умов багатопрофільному підприємству «Берес»у формі товариства з обмеженою відповідальністю на будівництво комплексу для зберігання та обслуговування автомобілів по вул. Слави (в районі магазину «Ювілейний»), було встановлено, що оскаржувані містобудівні умови, як форма прийнятого виконавчим органом міської ради та обов'язкового до виконання рішення, передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта, а тому є ненормативним актом.
Позивач зазначив, що оскаржувані містобудівні умови з огляду на відсутність розроблених та затверджених у встановленому порядку місцевих правил забудови м. Кіровограда, видані відповідачем з порушенням порядку, встановленого ч. 3 ст. 23, ч.ч. 6, 11 ст. 24 Закону України від 20.04.2000 р. №1699-III «Про планування і забудову територій»(далі -Закон №1699-III) та пунктів 13, 16 «Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування», затвердженого постановою КМУ від 20.05.2009 р. №489 (далі -Порядок), а саме: за відсутності погодженого містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта, яке пройшло експертизу, враховує результати громадського обговорення в порядку, визначеному Законом та затверджене рішенням органу місцевого самоврядування.
Крім того, недодержано процедуру громадського обговорення містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта, визначеного оскаржуваними містобудівними умовами, що вказує на їх невідповідність вимогам ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою закріплено, що органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед громадянами.
За наслідками проведеної перевірки та виявлених порушень закону прокурором м. Кіровограда на оскаржувані містобудівні умови і обмеження було винесено протест від 26.03.10 № 1334-вих. з вимогою про скасування вказаного ненормативного правового акта, відхилення якого стало підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.
У судовому засіданні представник прокуратури Петров Т.І. підтримав позовні вимоги повністю пославшись на обставини, викладені в позовній заяві та просив суд задовольнити позов у повному обсязі.
Представник третьої особи -Кіровоградської міської ради Татарко Д.А., просив суд відмовити в задоволенні адміністративного позову.
Третя особа -Товариство з обмеженою відповідальністю «Багатопрофільне підприємство «Берес»»у судове засідання не з'явився. Про дату, час і місце проведення судового засідання повідомлений належним чином, підтвердженням чому є зворотні поштові повідомлення про вручення судових повісток (а.с. 122,136).
Представник відповідача в судові засідання не з'явився. Про дати, час і місце проведення судових засідань повідомлявся належним чином, підтвердженням чому є судові повістки із підписом представника відповідача (а.с. 113, 119, 133).
Враховуючи те, що відповідач є суб'єктом владних повноважень, нез'явлення якого у судове засідання, за умови належного повідомлення про його проведення, не є перешкодою для подальшого розгляду справи, на підставі норм ст. 128 КАС України, суд вважає за можливе продовжити розгляд справи в даному судовому засіданні за відсутності представника відповідача.
Від представника відповідача надійшли письмові заперечення (а.с. 123-128), в яких він зазначив, що при видачі оскаржуваних містобудівних умов відповідач, як орган місцевого самоврядування, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Заслухавши представника позивача та представника третьої особи, дослідивши у судовому засіданні подані суду докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, що слід відмовити у задоволенні адміністративного позову з наступних підстав.
Відповідно до ст. 1 Закону України „Про прокуратуру", на органи прокуратури покладено здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами. їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами.
На підставі п. 1 ч. 1 ст. 19 Закону України „Про прокуратуру", предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. Згідно ч. 2 вказаної статті, перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Згідно із ст. 21 Закону України „Про прокуратуру", протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
У відповідності із ч. 4 ст. 21 Закону України „Про прокуратуру", у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про вдхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.
Судом встановлено, що в 2006 р. було складено акт про передачу та прийом земельної ділянки ( в натурі), з якого вбачається, що передачу та прийом земельної ділянки здійснено на підставі рішення сесії Кіровоградської міської ради від 26.09.2006 року №112 про передачу в оренду земельної ділянки ТОВ «БП «Берес»»в розмірі 1862,54 кв.м., на десять років для будівництва комплексу для зберігання та обслуговування автомобілів, яка розташована за адресою м. Кіровоград вул. Слави (а.с. 5).
26.07.2007 року між Кіровоградською міською радою та ТОВ «БП «Берес»»укладено договір оренди землі №625, згідно з яким ТОВ «БП «Берес»»приймає в строкове платне користування земельну ділянку для розміщення комплексу для зберігання та обслуговування автомобілів, яка знаходиться за адресою, вул. Слави в м. Кіровограді (а.с. 6-8).
23.09.2009 року ТОВ «БП «Берес»» звернулось до відповідача з клопотанням про видання містобудівних умов і обмежень на земельну ділянку для зберігання та обслуговування автомобілів по вул. Слави (а.с. 9).
24.09.2009 року відповідач надав ТОВ «БП «Берес»» містобудівні умови і обмеження вих. №4289 на будівництво комплексу для зберігання та обслуговування автомобілів на відведеній земельній ділянці площею 1862,54 кв.м по вул. Слави (в райні магазину «Ювілейний») (а.с. 10-11).
Позивач, здійснюючи нагляд за додержанням та застосуванням законів у діяльності Кіровоградської міської ради та її виконавчих органів, дійшов висновку, що оскаржувані містобудівні умови, як форма прийнятого виконавчих органом міської ради та обов'язкового до виконання рішення, передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта, а тому є ненормативним актом. На думку позивача при їх виданні відповідачем порушено порядок, передбачений ч. 3 ст. 23, ч. 6, 11 ст. 24 Закону України "Про планування і забудову територій", п.13, 16 «Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.09 №489, оскільки вказані містобудівні умови, з огляду на відсутність місцевих правил забудови, видані за відсутності погодженого містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта, яке пройшло експертизу, враховує результати громадського обговорення в порядку визначеному Законом України "Про планування та забудову територій" та затверджене рішенням органу місцевого самоврядування.
У зв'язку з чим, на підставі ст. 21 Закону України «Про прокуратуру»позивачем було винесено протест від 26.03.2010 року №1334-вих. на оскаржувані містобудівні умови з вимогою про скасування цього ненормативного правового акту (а.с.12-13).
З листа відповідача від 02.04.2010 року вих. №1209/22-05-26 «Про надання інформації» вбачається, що розглянувши вказаний протест позивача, перший заступник міського голови м. Кіровограда повідомив його про те, що підготовлений проект рішення буде розглянуто на черговому засіданні Кіровоградської міської ради (а.с. 14), підтвердженням чому є висновок від 31.03.2010 року вих. №1244 (а.с. 31-37).
Відповідно до ч.ч. 2, 3, 4 ст. 23 Закону №1699-III, розміщення об'єктів містобудування на території населених пунктів та за їх межами здійснюється відповідними органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки згідно із затвердженою містобудівною документацією, регіональними або місцевими правилами забудови. У разі відсутності місцевих правил забудови або при намірах забудови за межами населених пунктів містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, у тому числі передбачених для продажу на земельних торгах, встановлюються рішенням відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування на підставі містобудівного обґрунтування, яке підлягає громадському обговоренню. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки при проектуванні і здійсненні будівництва об'єкта містобудування.
В судовому засіданні встановлено та не заперечується сторонами, що Правила забудови м. Кіровограда, на час виникнення спірних відносин та вирішення справи, відсутні, у зв'язку з недостатністю коштів у місцевому бюджеті для виконання заходів пов'язаних з розробкою вказаних Правил.
На підставі ч.1, 2, 3 ст. Закону №1699-III, право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням та відповідно до містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, встановлених згідно з вимогами цього Закону. Замовник, що має намір забудови належної йому на праві власності або користуванні земельної ділянки, або уповноважена ним особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) щодо намірів забудови земельної ділянки, в якій зазначаються призначення будівлі, споруди та орієнтовні характеристики забудови. До заяви (клопотання) можуть бути додані передпроектні роботи. Орган місцевого самоврядування визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки місцевим правилам забудови населеного пункту, містобудівній документації.
Відповідно до ч. 4 ст. 24 Закону №1699-III, у разі якщо зазначені в заяві (клопотанні) наміри належать до переважного чи допустимих видів забудови відповідної території, орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня реєстрації заяви (клопотання) надає заявнику містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, встановлені місцевими правилами забудови населеного пункту.
Згідно з ч. ч. 6 ст. 24 Закону №1699-III, у разі відсутності місцевих правил забудови або при намірах забудови земельної ділянки за межами населеного пункту відповідний орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня реєстрації заяви (клопотання) надає заявнику згоду на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта.
У відповідності до 10, 11 ст. 24 Закону №1699-III, містобудівне обґрунтування погоджується з відповідними органами містобудування та архітектури, земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, природоохоронним та санітарно-епідеміологічним органом. Свої висновки зазначені органи надають протягом місяця з дня подання на їх розгляд містобудівного обґрунтування незалежно один від одного. Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, викладені в містобудівному обґрунтуванні, після його погодження та врахування результатів громадського обговорення в порядку, встановленому цим Законом, затверджуються рішенням відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування одночасно із затвердженням містобудівного обґрунтування.
Відповідно до ч.16 ст. 24 Закону №1699-III, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, отримані відповідно до частини четвертої цієї статті або затверджені рішенням відповідної місцевої ради, є підставою для отримання інших вихідних даних для проектування об'єкту (об'єктів) забудови земельної ділянки та здійснення цього проектування.
«Порядок надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування»затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.09 №489, (який діяв на момент спірних правовідносин) визначив склад та зміст вихідних даних для проектування об'єктів містобудування і механізм їх надання.
Згідно абз. в, г, п. 2 Порядку, містобудівне обґрунтування - вид містобудівної документації, в якому відповідно до державних будівельних та інших норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації визначаються містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки (об'єкта будівництва), обов'язкові для врахування при відведенні земельної ділянки та/або проектуванні цього об'єкта. містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс містобудівних і архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів містобудування, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Аналізуючи зміст термінів містобудівне обґрунтування та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, в тому значенні, в якому вони застосовані в Законі №1699-III та в Порядку, суд приходить до висновку, що містобудівні умови і обмеження є складовою частиною містобудівного обґрунтування, яка містить текстові і графічні матеріали щодо забудови земельної ділянки.
Враховуючи положення ст. 23 Закону №1699-III та п. 16 Порядку, необхідність проходження експертизи та громадських обговорень, а також необхідність подальшого затвердження рішенням органу місцевого самоврядування передбачена саме для містобудівного обґрунтування, а не для містобудівних умов і обмежень.
Визначення: «Правовий акт індивідуальної дії», застосоване в ст. 17 КАС України, слід розуміти як прийнятий суб'єктом владних повноважень у межах компетенції та за встановленою процедурою офіційний письмовий документ у формі рішення, що має персональний характер (стосується прав та інтересів конкретної особи), який вичерпується одноразовим застосуванням.
Прокурору надано право принесення протесту, у зв'язку з невідповідністю правових актів вимогам законодавства, однак містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки не є формою прийнятого виконавчим органом міської ради рішення, не передбачають конкретні приписи, а тому не відносяться до ненормативних правових актів, а також вони не є правовим актом індивідуальної дії, у зв'язку з чим, на думку суду, не підлягають опротестуванню прокурором.
Отже, суд приходить до висновку, що містобудівні умови і обмеження, як документ не може розглядатись в якості правового акта індивідуальної дії, можливість оскарження якого передбачена нормами Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки вони (містобудівні умови і обмеження) є складовою і невід'ємною частиною містобудівного обґрунтування, яке після експертизи та громадського обговорення підлягає затвердженню органом місцевого самоврядування. А тому, лише відповідне рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується містобудівне обґрунтування може бути оскаржено в судовому порядку.
Крім того, суд зазначає, що відповідно до ст. 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Згідно п. 1.5. та 1.7. «Положення про управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради» (а.с. 46-48), управління є виконавчим органом Кіровоградської міської ради, що утворюється міською радою за поданням міського голови. Управління є підконтрольним та підзвітним у своїй діяльності міській раді, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади -підконтрольним відповідним органам виконавчої влади, міському голові, першому заступнику міського голови та директору департаменту містобудування та капітального будівництва.
На думку суду, протест прокурора подано до неналежного органу, а саме до Кіровоградської міської ради. Натомість, дії відповідача по виданню містобудівних умов і обмежень, що здійснені на виконання делегованих повноважень, підлягають розгляду Виконавчим комітетом Кіровоградської міської ради.
Стаття 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає перелік актів органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, зокрема це: рішення ради; рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради; розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради.
Згідно з ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачають видання створеними відповідною радою підрозділами, в даному випадку відповідачем, актів, які можуть бути предметом оскарження в судовому порядку.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
На підставі цього суд вважає, що протест прокурора м. Кіровограда від 26.03.2010 року №1334-вих., заявлений до Кіровоградської міської ради на містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, видані Управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради 24.09.2009 р. за №4289 ТОВ «БП «Берес»» на будівництво комплексу для зберігання та обслуговування автомобілів по вул. Слави (в райні магазину «Ювілейний»), винесений не на підставах, що передбачені Конституцією та законами України, необґрунтовано, а тому відповідач правомірно його відхилив.
Відповідно до ч.2 ст.94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони -суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. Відповідачем під час розгляду даної адміністративної справи свідки не залучалися, судові експертизи не проводилися, а тому ним не понесені судові витрати, які підлягають відшкодуванню.
На підставі викладеного та керуючись п. 3 ч. 3 ст. 2, ст.ст. 94, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова суду може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі, протягом десяти днів з дня отримання копії постанови суду, апеляційної скарги через Кіровоградський окружний адміністративний суд, з одночасним надсиланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.
На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні 25.08.2011 р. проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено на 30.08.2011 р., про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 2 ст. 167 КАС України.
Суддя (підпис) О.Ю. Флоренко
Згідно з оригіналом:
Суддя О.Ю. Флоренко