м. Київ
06 квітня 2012 року 2а-5231/11/1070
Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Терлецької О.О., при секретарі судового засідання: Корінному С.О.,
за участю представників сторін:
від позивача -ОСОБА_1,
від відповідача -Леонтьєва Г.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Бориспільської міжрайонної прокуратури
про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії,
До Київського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Бориспільської міжрайонної прокуратури Київської області про визнання бездіяльності відповідача незаконною та спонукання до вчинення певних дій.
18 листопада 2011 року позивач подав до суду уточнений адміністративний позов, яким змінив раніше заявлені та збільшив позовні вимоги. 10 січня 2012 року, відповідно до відмітки канцелярії суду, позивач подав до суду заяву, якою відмовився від частини позовних вимог та виклав решту позовних вимог в новій редакції.
З врахуванням заяви позивача від 10 січня 2012 року, зміст позову на момент розгляду справи по суті складають наступні позовні вимоги:
- визнати протиправною бездіяльність Бориспільської міжрайонної прокуратури Київської області в питанні захисту прав позивача на отримання свідоцтв про поховання померлих родичів позивача і документу, який би свідчив про реєстрацію намогильних споруд у Книзі реєстрації намогильних споруд відповідно до Закону України "Про поховання та похоронну справу";
- зобов'язати відповідача: внести подання до КП "Гнідинкомунсервіс"та Гнідинської сільської ради про усунення порушень законодавства в частині вчинення дій щодо отримання позивачем свідоцтв про поховання та реєстраційного документу щодо намогильних споруд; притягти до кримінальної відповідальності голову с. Гнідин ОСОБА_3 та директора КП "Гнідинкомунсервіс"ОСОБА_4 у зв'язку з невиконанням ними рішення Бориспільського міжрайонного суду від 6 серпня 2009 року;
- винести окрему ухвалу суду про притягнення до кримінальної відповідальності голову с. Гнідин ОСОБА_3 та директора КП "Гнідинкомунсервіс"ОСОБА_4.у зв'язку з невиконанням ними рішення Бориспільського міжрайонного суду від 6 серпня 2009 року;
- стягнути з відповідача на користь позивача 10 000 гривень в якості відшкодування моральної шкоди, завданої протиправною бездіяльністю відповідача.
В судове засідання з'явились позивач та представник відповідача.
Позивач позовні вимоги в редакції, викладеній в заяві від 10 січня 2012 року підтримав, пояснив, що вважає порушеними своє право на захист, який мав бути забезпечений відповідачем. Позивач зазначив в судовому засіданні, що неодноразово звертався до відповідача з заявами про захист порушених прав та про спонукання відповідача до вчинення дій, направлених на усунення порушень прав позивача, а саме: прав на отримання свідоцтв про поховання померлих родичів позивача і документу, який би свідчив про реєстрацію намогильних споруд у Книзі реєстрації намогильних споруд відповідно до Закону України "Про поховання та похоронну справу". Позивач пояснив, що вважає дії відповідача, проведені в порядку перевірки обставин його заяв недостатніми та такими, що вчинені з порушенням норм Закону України "Про прокуратуру".
Відповідач подав до суду письмові заперечення, проти позову заперечив повністю. Пояснив, що перевірка заяв позивача була проведена відповідачем в достатній мірі і відповідно до вимог Закону України "Про прокуратуру", а, окрім того, пояснив, що позов не підлягає задоволенню, оскільки вчинення певних дій прокуратурою в порядку загального нагляду -є правом, а не обов'язком прокуратури.
Дослідивши обставини справи та заслухавши пояснення сторін суд встановив наступне.
6 серпня 2009 року Бориспільський міськрайонний суд Київської області виніс постанову у справі №2а-289/2009, якою визнав протиправною бездіяльність виконавчого комітету Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області щодо реєстрації місць поховання та перепоховань померлих громадян, ведення обліку свідоцтв про поховання та реєстрації намогильних споруд; зобов'язав Гнідинську сільраду та виконком Гнідинської сільради забезпечити: цілодобову охорону зареєстрованих колумбарних ніш, намогильних споруд та склепів, реєстрацію місць поховань та перепоховань померлих громадян відповідно до встановленого законом порядку відповідно до додатку №1 Наказу Держжитлокомунгоспу України №193 від 19.11.2003, видавати свідоцтво про поховання відповідно до додатку №2 Наказу Держжитлокомунгоспу України №193 від 19.11.2003, забезпечити реєстрацію намогильних споруд в Книзі обліку намогильних споруд відповідно до додатку №3 Наказу Держжитлокомунгоспу України №193 від 19.11.2003.
Зважаючи на невиконання зазначеного рішення Гнідинською сільською радою Бориспільського району Київської області, виконкомом цією сільради та Комунальним підприємством "Гнідинкомунсервіс", позивач звернувся до відповідача з листом від 14 березня 2011 року.
У відповідь на заяву позивача відповідач надав письмову відповідь від 15 квітня 2011 року №2733, з якої слідує, що відповідачем не встановлено підстав для вжиття засобів прокурорського реагування.
15 липня 2011 року позивач повторно звернувся до відповідача з листом з вимогою зобов'язати КП "Гнідинкомунсервіс"та Гнідинську сільську раду виконати рішення Бориспільського міськрайонного суду від 6 серпня 2009 року та вжити відповідно до статті 382 Кримінального кодексу України відповідних заходів до голови села Гнідин ОСОБА_3 та директора КП "Гнідинкомунсервіс"ОСОБА_4 у зв'язку з невиконанням ними рішення суду.
3 серпня 2011 року відповідач надав відповідь позивачу на звернення від 15 липня 2011 року №5021, в якій зазначив, що підстав для вжиття заходів прокурорського реагування не вбачається, а позивачу за захистом порушених прав було рекомендовано звернутись до суду з відповідним позовом.
26 жовтня 2011 року відповідач повторно надав відповідь позивачу на звернення від 15 липня 2011 року №6788, в якій відповідач описує встановлені ним в ході перевірки звернення обставини та приходить до висновку, що підстав для вжиття заходів прокурорського реагування не вбачається, а позивачу рекомендує звернутись до суду із відповідним позовом.
При встановленні обставин, що мають значення для вирішення справи по суті, суд не бере до уваги відносини та документи на їх підтвердження, які складались між позивачем та Гнідинською сільською радою Бориспільського району Київської області, виконкомом цієї сільради, Комунальним підприємством "Гнідинкомунсервіс", та виконавчою службою, оскільки позов поданий виключно у зв'язку з діями Бориспільської прокуратури, і дослідження правовідносин позивача з третіми особами (а не відповідачем по справі) є виходом за межі позову та порушенням статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, які складають предмет позову, а саме -правовідносини, які склались між позивачем та відповідачем з приводу вжиття останнім засобів прокурорського реагування в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 12 Закону України "Про прокуратуру" від 5.11.1991 №1789-XII,
Прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про прокуратуру", предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. При цьому прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Зі змісту зазначеної норми слідує, що прокуратура лише тоді може вчиняти дії по захисту прав громадян, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав. Тому, суд приходить до висновку про те, що відповідач правомірно рекомендував позивачу звернутись до суду з відповідним позовом, оскільки чинним законодавством передбачено судовий порядок захисту порушених прав позивача і позивач цим порядком на момент звернення до відповідача (15 липня 2011 року) не скористався.
Окрім того, статтею 121 Конституції України передбачено вичерпний перелік функцій прокуратури, а саме до функцій прокуратури належить:
- підтримання державного обвинувачення в суді;
- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 20 Закону України "Про прокуратуру" передбачено вичерпний перелік прав прокуратури при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів та при виявленні порушень закону під час такого нагляду:
- опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;
- вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень;
- порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;
- давати приписи про усунення очевидних порушень закону;
- вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;
- звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.
Як слідує з матеріалів справи, позивач звертався до відповідача з заявами про спонукання (зобов'язання) третіх осіб до виконання належних їм дискреційних повноважень та приписів рішення суду, та притягнення посадових осіб до кримінальної відповідальності, однак, з вищезазначених норм Конституції України та Закону України "Про прокуратуру" слідує, що:
- спонукання (зобов'язання) третіх осіб (зокрема і органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств) до виконання законодавства не є обов'язковою функцією відповідача;
- вжиття заходів (одного чи кількох) прокурорського реагування у випадку встановлення порушень закону під час прокурорського нагляду є правом, а не обов'язком відповідача;
- надання законодавством права на вчинення заходів прокурорського реагування кореспондує відповідно і право на не вчинення заходів прокурорського реагування.
Таким чином, факт вчинення третіми особами, зокрема Гнідинською сільською радою Бориспільського району Київської області, виконкомом цієї сільради, Комунальним підприємством "Гнідинкомунсервіс" самостійно не створює для відповідача обов'язку для вчинення відповідачем заходів прокурорського реагування. Тому, суд приходить до висновку про неможливість задоволення позову в частині зобов'язання прокуратури до вчинення певних дій та про визнання бездіяльності протиправною, оскільки позовні вимоги базуються на зобов'язанні відповідача до певних дій, що суперечить самій суті прокурорського нагляду, який передбачає розсуд прокурора, а не імперативні дії.
Окрім того, відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З вищезазначеної норми Конституції України слідує, що кожен орган державної влади зобов'язаний діяти виключно в межах передбачених чинним законодавством. Відповідно, суд при вирішенні питання щодо правомірності дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень може вирішувати питання щодо відповідності таких дій нормам чинного законодавства, однак не може самостійно вчиняти дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень (органу державної влади) належне виконання чи невиконання судом перевіряється при розгляді справи по суті.
У зв'язку з зазначеним, вирішення за відповідача питання щодо застосування того чи іншого захисту прокурорського реагування, що по суті складає зміст позовних вимог, - є перебиранням судом дискреційних повноважень прокуратури, передбачених, зокрема, статтями 19 та 20 Закону України "Про прокуратуру".
Щодо позовних вимог про стягнення моральної шкоди суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до частини 2 статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Зі змісту зазначеної норми слідує, що вимога про відшкодування моральної шкоди може бути задоволена судом лише як пов'язана з задоволеними позовними вимогами щодо скасування рішення чи визнання незаконними (неправомірними) дій (бездіяльності) відповідача -суб'єкта владних повноважень.
Оскільки, в судовому засіданні судом не встановлено порушень чинного законодавства в діях відповідача, то, відповідно, і позовна вимога про відшкодування моральної шкоди, завданої у зв'язку з такими порушеннями, - не підлягає задоволенню .
Щодо позовних вимог про винесення окремої судом ухвали, суд виходить з наступного.
Зміст позовних вимог формується на підставі вимог статті 106 та 105 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, відповідно до статті 106 Кодексу адміністративного судочинства України, у позовній заяві зазначається, зокрема, зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п'ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів, - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.
Відповідно до частини 4 та 5 статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративний позов може містити вимоги про:
- скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень;
- зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії;
- зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій;
- стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю;
- виконання зупиненої чи невчиненої дії;
- встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
- примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.
Адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом.
Чинним законодавством не передбачено можливості звертатись з окремим позовом про винесення окремої ухвали. Таким чином, позовна вимога про винесення окремої ухвали не є позовною вимогою в розумінні статті 106 та 105 Кодексу адміністративного судочинства.
Відповідно до статті 166 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Про вжиті заходи суд повідомляється не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали. У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
Зі змісту зазначено норми слідує, що окрема ухвала:
1) є процесуальним документом, та не стосується вирішення справи по суті;
2) може бути прийнята судом незалежно від вирішення справи по суті та судового розгляду справи;
3) окрема ухвала приймається за розсудом суду, а не за ініціативою (клопотанням, заявою, позовною вимогою) учасників процесу.
Зважаючи на те, що судом не було в судовому засіданні не встановлено порушення законну, суд приходить до висновку про відсутність підстав для винесення окремої ухвали.
Враховуючи наведене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 11, 14, 69, 70, 71, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
В задоволенні адміністративного позову, - відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішення за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі проголошення лише вступної та резолютивної частини постанови або прийняття постанови у письмовому провадженні -протягом десяти днів з дня отримання її копії.
Суддя Терлецька О.О.
Повний текст постанови складено - 11 квітня 2012 р.