12 березня 2012 року 2а-517/12/1070
Суддя Київського окружного адміністративного суду Волков А.С.,
при секретарі судового засідання Злобіній Е.Г.,
за участю:
прокурора - Івашина О.Є,
представник Київської обласної державної адміністрації - не з'явився,
представник Головного управління Держкомзему у Київській області - не з'явився,
треті особи - не з'явились,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Головного управління Держкомзему у Київській області
до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області
про скасування дозволів на розробку проектів землеустрою та розпорядження,
До Київського окружного адміністративного суду звернувся прокурор Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації, Головного управління Держкомзему у Київській області до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області про скасування дозволів на розробку проектів землеустрою від 25.06.2008 № 7-21/1711, від 25.06.2008 № 7-21/1715, від 25.06.2008 № 7-21/1716, від 25.06.2008 № 7-21/1717, від 25.06.2008 № 7-21/1718, від 25.06.2008 № 7-21/1719, від 25.06.2008 № 7-21/1720, від 25.06.2008 № 7-21/1721, а також про скасування розпорядження Вишгородської районної державної адміністрації від 15.0.2008 № 599 про передачу земельних ділянок у власність 8 громадянам України для ведення особистого селянського господарства на території Новосільківської сільської ради Вишгородського району Київської області.
Прокурор в обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідач неправомірно і безпідставно видав розпорядження, оскільки дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідач видав третім особам не у формі розпорядження, а виклав у формі листів, що, на думку прокурора, є порушенням частини 2 статті19 Конституції України, статей 6, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Позивач - Київська обласна державна адміністрація проти позову, поданого в її інтересах прокурором, заперечувала.
Ухвалою від 02.02.2012 судом відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи призначено на 12.03.2012.
Про дату, час та місце судового розгляду сторони були повідомлені належним чином.
У призначений день і час до суду з'явився прокурор.
Київська обласна державна адміністрація надіслала до суду клопотання про розгляд справи за відсутності її представника.
Головне управління Держкомзему у Київській області явку свого представника до суду не забезпечило, про причини неприбуття представника суд не повідомило.
Відповідач також явку свого представника у судове засідання не забезпечив, про причини неприбуття представника суд не повідомив.
Треті особи до суду не з'явились, про причини неприбуття суд не повідомили.
Відповідно до частини четвертої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття розгляд справи не відкладається і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
За таких обставин суд ухвалив здійснювати розгляд справи за відсутності представників позивачів - Київської обласної державної адміністрації, Головного управління Держкомзему у Київській області, відповідача, а також третіх осіб.
У судовому засіданні прокурор позовні вимоги підтримав, просив суд позов задовольнити.
Відповідач відзиву на позовну заяву, заперечень проти позову, будь-яких пояснень, заяв чи клопотань до суду не надіслав, тому справа розглядалась судом за наявними в ній матеріалами і доказами.
Заслухавши прокурора, дослідивши представлені документи та інші зібрані по справі матеріали справи, суд дійшов висновку, що позов задоволенню не підлягає з таких підстав.
У червні 2008 року на підставі заяв громадян ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 (вісім осіб) Вишгородською районною державною адміністрацією Київської області надано дозволи на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність площею по 1,00 га кожному для ведення особистого селянського господарства на території Новосільківської сільської ради Вишгородського району Кивської області.
Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою Вишгородська районна державна адміністрація Київської області повідомила кожного з вказаних громадян листами (від 25.06.2008 № 7-21/1711, від 25.06.2008 № 7-21/1715, від 25.06.2008 № 7-21/1716, від 25.06.2008 № 7-21/1717, від 25.06.2008 № 7-21/1718, від 25.06.2008 № 7-21/1719, від 25.06.2008 № 7-21/1720, від 25.06.2008 № 7-21/1721).
У подальшому землевпорядною організацією - Товариством з обмеженою відповідальністю "Будексім 2007" (ліцензія АВ № 332124) розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та складання документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки 8 громадян для ведення особистого селянського господарства на території Новосілківської сільської ради (за межами населеного пункту).
Проект землеустрою погоджено Районним управлінням земельних ресурсів у Вишгородському районі Київської області (лист від 31.07.2008 № 1454), Вишгородським районнім відділом містобудування, архітектури та житлового господарства (лист від 01.08.2008 № 4055), Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Київській області (висновок від 07.08.2008 № 06-13/4899), Державною санітарно-епідеміологічною службою (висновок від 04.08.2008 № 05.03.02.-07/49057), Управлінням культури і туризму Київської обласної державної адміністрації (лист від 28.07.2008 № 11/6329-2/02).
Розпорядженням Вишгородської районної державної адміністрації Київської області від 15.08.2008 № 599 затверджено проект землеустрою щодо відведення восьми громадянам (ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8) у власність для ведення особистого селянського господарства на території Новосільківської сільської ради Вишгородського району Київської області земельних ділянок загальною площею 8,0 га площею по 1,000 га кожному, а також передано земельні ділянки безоплатно у власність вказаних громадян.
На підставі вказаного розпорядження Вишгородською районною державною адміністрацією Київської області вказаним громадянам видано державні акти на право власності на відповідні земельні ділянки, копії яких земель приєднано судом до матеріалів справи.
У листопаді 2011 року прокуратурою Вишгородського району Київської області проведено перевірку додержання вимог земельного законодавства на території Вишгородського району Київської області, за результатами якої прокурор Київської області дійшов висновку, що у 2008 році громадяни ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 незаконно отримали земельні ділянки у власність, оскільки дозвіл на розробку проекту землеустрою Вишгородська районна державна адміністрація Київської області видала не у формі розпорядження, а у формі листів.
Як пояснив прокурор суду під час судового розгляду, дана обставина є єдиною підставою для тверджень про незаконність набуття земельних ділянок у власність вказаними громадянами. На думку прокурора, Вишгородська районна державна адміністрація Київської області діяла не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, тому скасуванню підлягають як дозволи на розробку проекту землеустрою, так і розпорядження від 15.08.2008 № 599 про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок у власність.
Пояснюючи суду, в чому полягає порушення інтересів держави в особі Київської обласної державної адміністрації та Головного управління Держкомзему у Київській області, прокурор пояснив, що ці органи проявляють бездіяльність, ухиляються від реалізації владних повноважень і не бажають вчиняти жодних дій для скасування незаконних розпоряджень Вишгородської районної державної адміністрації Київської області.
Даючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 Земельного кодексу України, згідно з якою громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення садівництва, подають клопотання до відповідної районної державної адміністрації із зазначенням цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, а також додають до нього відповідні графічні матеріали.
Районна державна адміністрація розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (або про відмову у передачі земельної ділянки у власність або користування).
З'ясовуючи вимоги закону щодо форми волевиявлення райдержадміністрацій суд встановив, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами (стаття 6 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації").
Дослідивши листи Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (від 25.06.2008 № 7-21/1711, від 25.06.2008 № 7-21/1715, від 25.06.2008 № 7-21/1716, від 25.06.2008 № 7-21/1717, від 25.06.2008 № 7-21/1718, від 25.06.2008 № 7-21/1719, від 25.06.2008 № 7-21/1720, від 25.06.2008 № 7-21/1721), якими восьми громадянам надано дозволи на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки суд дійшов висновку, що видаючи дозволи, Вишгородська районна державна адміністрація діяла в межах визначених законом повноважень. Вказані документи видані та підписані уповноваженою посадовою особою райдержадміністрації, мають відповідні реквізити, містять викладення фактичних обставин та посилання на норми законодавства, волевиявлення посадової особи райдержадміністрації є чітким, зрозумілим і відповідає вимогам законодавства. Відсутність серед реквізитів слова "розпорядження" не позбавляє ці документи ознак акта місцевої державної адміністрації у розумінні статті 6 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації".
Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор має право звертатися до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств та інших юридичних осіб (пункт 6 частини другої статті 20 Закону України "Про прокуратуру". При цьому, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.99 р. у справі № 1-1/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) "інтереси держави" є оціночним поняттям, тому прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, твердження прокурора про порушення відповідачем матеріальних або інших інтересів держави у зв'язку з недотриманням форми акта місцевої державної адміністрації, що виявилось у відсутності в тексті акта слова "розпорядження", за відсутності жодних інших порушень законодавства судом до уваги не береться.
На підтвердження даної обставини свідчить також клопотання Київської обласної державної адміністрації, в інтересах якої прокурором пред'явлено позов, яка не підтримала позовні вимоги прокурора.
Суд також вважає за необхідне звернути увагу й на інший аспект даної справи.
Акти районної державної адміністрації про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також про затвердження проекту землеустрою за своєю правовою природою є індивідуальними актами застосування норм права (правозастосовчими актами індивідуальної дії), які за юридичними наслідками відносяться до правоконстатуючих актів (констатують факт надання згоди, затвердження), та є виконаними в силу самого факту їх прийняття, а тому є такими, що вичерпали свою дію одночасно з їх прийняттям.
Розпорядження райдержадміністрації в частині формування волевиявлення про передачу у власність громадян земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства також є таким, що вичерпало свою дію, оскільки як з'ясувалось під час судового розгляду, державні акти на право власності на земельні ділянки виготовлені і видані громадянам, які на законних підставах набули права власності на земельні ділянки .
Суд наголошує, що адміністративний акт, який вичерпав свою дію, не може бути скасований чи змінений, а захист прав особи може здійснюватись лише в напрямку подолання негативних наслідків, що виникли внаслідок прийняття такого адміністративного акта.
Аналогічна правова позиція розкрита в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі № 1-9/2009 у справі N 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в якому суд Конституційний Суд України постановив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
Згідно із статтею 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості. В силу статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В даній справі прокурор не тільки обрав неналежний спосіб судового захисту права, але й не доказав суду факту порушення матеріальних або інших інтересів держави, таким чином позов задоволенню не підлягає як безпідставний.
Відповідно до статті 97 Кодексу адміністративного судочинства України суд за клопотанням однієї зі сторін визначає грошовий розмір судових витрат, які повинні бути їй компенсовані. Жодних вимог відшкодування судових витрат сторони суду не заявляли, тому підстави для такого розподілу відсутні.
Керуючись статтями 11, 14, 70, 71, 72, 86, 94, 159 - 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову, - відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя Волков А.С.
Дата виготовлення і підписання повного тексту постанови - 16 березня 2012 р.