ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01601, м.Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
м. Київ
07 лютого 2012 року 16 год. 20 хв. № 2а-18185/11/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Блажівської Н. Є., суддів Клименчук Н.М. та Маруліної Л.О., при секретарі судового засідання Шередько А.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
За позовом ОСОБА_1
до
треті особи
про Міністерства юстиції України
Державна реєстраційна служба України,
Головне управління юстиції в Одеській області
визнання протиправним та скасування наказу
У судовому засіданні 7 лютого 2012 року відповідно до пункту 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину Постанови.
ОСОБА_1 (надалі -також «Позивач») звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України (надалі -також «Відповідач»), треті особи -Державна реєстраційна служба України (надалі -також «Третя особа 1»), Головне управління юстиції в Одеській області (надалі -також «Третя особа 2»), про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України № 3281/5 від 8 листопада 2011 року «Про ліквідацію та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області».
Позовні вимоги мотивовані тим, що Наказ Міністерства юстиції України № 3281/5 від 8 листопада 2011 року «Про ліквідацію та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області»(надалі -також «оскаржуваний наказ»), є протиправним, оскільки його положення суперечать вимогам чинного законодавства про реєстрацію юридичних осіб, а, відтак, підлягає скасуванню.
В обґрунтування протиправності оскаржуваного рішення Позивач посилалася на те, що в спірних правовідносинах фактично було проведено реорганізацію, а не ліквідацію відділів реєстрації, про що, на думку Позивача, свідчить наявність правонаступництва та створення відділів на базі раніше існуючих, збереження обсягу їх функцій, завдань, юридичної адреси та кількісного штату.
Позивач також посилалася на те, що оскаржуваний наказ було прийнято Відповідачем без жодного обґрунтування доцільності скорочення кількості відділів державної реєстрації актів цивільного стану у місті Одеса (оскільки місто Одеса займає третє місце в Україні за кількістю мешканців) з дев'яти до п'яти, не було створено робочу групу з вивчення таких питань, як кількість реєстрацій актів цивільного стану, у тому числі реєстрацій шлюбів, кількість залів урочистої реєстрації, співвідношення цих цифр, стан приміщень відділів, які повинні вмістити в собі архіви ліквідованих відділів, а також збільшену штатну чисельність.
Внаслідок прийняття оскаржуваного наказу, як вказала Позивач, Відповідачем було порушено трудові права Позивача, як працівника відділу державної реєстрації актів цивільного стану, а також законні інтереси з вибору місця проведення реєстрації шлюбу, як мешканки міста Одеси.
Представник Відповідача -Міністерства юстиції України, -в судовому засіданні проти позовних вимог заперечила, посилаючись на їх необґрунтованість та безпідставність, та просив відмовити в їх задоволенні з підстав, викладених в письмових запереченнях на позов.
Додатково представник Відповідача зазначила про те, що при прийнятті оскаржуваного наказу Міністерство юстиції України, до повноважень якого належить ліквідація та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану, діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначений чинним законодавством України, а підстави для його скасування відсутні.
Представник Відповідача також звернула увагу на те, що метою прийняття оскаржуваного наказу було приведення структури органів державної реєстрації актів цивільного стану міста Одеси у відповідність до статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану»та адміністративно-територіального поділу міста Одеси.
Представник Третьої особи 1 -Державної реєстраційної служби України, -в судовому засіданні проти позовних вимог заперечила та просила відмовити в їх задоволенні, посилаючись на викладені в письмових запереченнях на позов підстави.
В обґрунтування заперечень на позов представник Третьої особи 1, зокрема, посилалася на те, що засновником відділів РАЦС, яких стосується оскаржуваний наказ, є Міністерство юстиції України, а тому саме цьому відомству належить виключна компетенція на обрання шляху припинення даних юридичних осіб.
При цьому, як зауважила представник Третьої особи 1, жодним актом чинного законодавства не передбачено можливості фактичної зміни обраного засновником способу припинення юридичної особи за рішенням суду. Крім того, представник Третьої особи 1 зауважила на тому, що чинним законодавством не передбачено також і створення робочих комісій для вирішення питання про ліквідацію чи створення відділів РАЦС, як і не поставлено факт обрання засновником шляху припинення юридичної особи в залежність від таких питань, як, наприклад, стан приміщень, у яких розміщувалась вказана юридична особа тощо.
Представник Третьої особи 2 -Головне управління юстиції в Одеській області, -в судовому засіданні проти позовних вимог заперечила та просила відмовити в їх задоволенні в повному обсязі.
В обґрунтування заперечень на позов представником Третьої особи 2 було зазначено про те, що відділ державної реєстрації актів цивільного стану створюється та ліквідується як юридична особа публічного права розпорядчим актом органу державної влади, яким є Міністерство юстиції України.
До того ж, представник Третьої особи 2 посилалася на доцільність створення чотирьох відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції у відповідних районах міста Одеси та відділу державної реєстрації актів цивільного стану у м. Одесі Одеського міського управління юстиції.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали та заслухавши пояснення Позивача, представника Відповідача та представників третіх осіб, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Правові та організаційні засади державної реєстрації актів цивільного стану визначено Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану».
Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану»органами державної реєстрації актів цивільного стану є:
1) центральний орган виконавчої влади у сфері державної реєстрації актів цивільного стану;
2) відділи державної реєстрації актів цивільного стану Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції (далі - відділи державної реєстрації актів цивільного стану);
3) виконавчі органи сільських, селищних і міських (крім міст обласного значення) рад.
Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 395/2011, Мін'юст України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань державної реєстрації актів цивільного стану.
Компетенцію центрального органу виконавчої влади у сфері державної реєстрації актів цивільного стану визначено статтею 5 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану».
Так, центральний орган виконавчої влади у сфері державної реєстрації актів цивільного стану:
1) утворює, реорганізує та ліквідує відділи державної реєстрації актів цивільного стану;
2) координує та контролює діяльність відділів державної реєстрації актів цивільного стану;
3) забезпечує створення, ведення та функціонування Державного реєстру актів цивільного стану громадян;
4) надає практичну і методичну допомогу консульським установам та дипломатичним представництвам України за кордоном щодо державної реєстрації актів цивільного стану;
5) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими актами законодавства у сфері державної реєстрації актів цивільного стану.
Згідно з частиною 3 статті 8 України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану»відділ державної реєстрації актів цивільного стану є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
Наказом Міністерства юстиції України від 8 листопада 2011 року № 3281/5 «Про ліквідацію та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області»:
1. Ліквідовано Відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
2. Утворено на базі цього відділу Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у місті Одесі Одеського міського управління юстиції.
3. Ліквідовано Київський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
4. Утворено на базі цього відділу Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Київському районі Одеського міського управління юстиції.
5. Ліквідовано Перший Малиновський та Другий Малиновський відділи державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
6. Утворено на базі цих двох відділів Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Малиновському районі Одеського міського управління юстиції.
7. Ліквідовано Перший Приморський, Другий Приморський та Третій приморський відділи державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
8. Утворено на базі цих трьох відділів Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Приморському районі Одеського міського управління юстиції.
9. Ліквідовано Перший Суворовський та Другий Суворовський відділи державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
10. Утворено на базі цих двох відділів Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Суворовському районі Одеського міського управління юстиції.
11. Встановлено, що новоутворені відділи державної реєстрації актів цивільного стану являються правонаступниками ліквідованих відділів державної реєстрації актів цивільного стану.
12. Утворено комісію з ліквідації вищевказаних відділів державної реєстрації актів цивільного стану у складі згідно з додатком.
13. Голові комісії з ліквідації вищевказаних відділів державної реєстрації актів цивільного стану Нестеренко Н.В. доручено:
13.1. здійснити в установленому законодавством порядку заходи щодо ліквідації вказаних відділів та утворення на їх базі нових відділів державної реєстрації актів цивільного стану;
13.2. забезпечити збереження майна, матеріальних цінностей та архівних документів відділів, що ліквідуються та передати їх в установленому порядку новоутвореним відділам державної реєстрації актів цивільного стану;
13.3. вирішити інші питання, пов'язані з ліквідацією вищевказаних відділів
державної реєстрації актів цивільного стану.
14. Начальнику Головного управління юстиції в Одеській області Продіусу К.В. доручено:
14.1. забезпечити повну передачу новоствореним відділам державної реєстрації актів цивільного стану штатної чисельності ліквідованих відділів державної реєстрації актів цивільного стану;
14.2. в установленому порядку розробити та затвердити структуру та штатний розпис новоутвореним відділам державної реєстрації актів цивільного стану в межах встановленої граничної чисельності та фонду заробітної плати працівників органів державної реєстрації актів цивільного стану;
14.3. вирішити інші питання, пов'язані з функціонуванням новоутворених органів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області.
15. Внесено до Додатку № 15 наказу Міністерства юстиції від 17.07.2008 № 1221/5 «Про затвердження Переліку відділів реєстрації актів цивільного стану»такі зміни:
15.1. Виключено із Переліку відділів реєстрації актів цивільного стану районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції Одеської області такі відділи:
- Відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Київський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Перший Малиновський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Другий Малиновський відділ державної реєстрації актів цивільного стану;
- Перший Приморський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Другий Приморський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Третій приморський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Перший Суворовський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції;
- Другий Суворовський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
15.2. Включено до Переліку відділів реєстрації актів цивільного стану районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції Одеської області такі відділи:
- Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у місті Одесі Одеського міського управління юстиції;
- Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Київському районі Одеського міського управління юстиції;
- Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Малиновському районі Одеського міського управління юстиції;
- Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у приморському районі Одеського міського управління юстиції;
- Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Суворовському районі Одеського міського управління юстиції.
16. Голові Державної реєстраційної служби України (Єфіменку Л.В.), Департаменту кадрової роботи та державної служби Міністерства юстиції (Набоченко С.Г), Департаменту організаційного та ресурсного забезпечення Міністерства юстиції (Мудрому С.Г) доручено сприяти вирішенню питань пов'язаних з ліквідацією вищезазначених відділів державної реєстрації актів цивільного стану та з функціонуванням новостворених відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області.
Вказаний наказ Міністерства юстиції України ОСОБА_1 вважає протиправним та просить його скасувати.
Відтак, предметом судового розгляду в даній адміністративній справі є позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України № 3281/5 від 8 листопада 2011 року «Про ліквідацію та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області», як рішення суб'єкта владних повноважень.
Підставами заявлених позовних вимог Позивачем, зокрема, визначено відсутність необхідності та доцільності прийняття оскаржуваного рішення, а також те, що на підставі оскаржуваного рішення Відповідачем фактично було проведено реорганізацію (а щодо окремих відділів РАЦС -лише зміну назви) відповідних відділів державної реєстрації актів цивільного стану у місті Одеса.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та, враховуючи те, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
В той же час, в частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України законодавцем закріплено загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені та є усталеними у практиці європейських країн. Суб'єкти владних повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи, приймаючи рішення, вчиняючи дії, чи допускаючись бездіяльності.
Таким чином, завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
До того ж, відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закріплений статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принцип законності кореспондує положенню частини 2 статті 19 Конституції України, відповідно до вимог якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
«На підставі»означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під встановленими законом повноваженнями прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон -прямі повноваження, так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації суб'єктом владних повноважень своїх функцій (завдань) -похідні повноваження.
«У спосіб»означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Іншими словами, при виконанні поставлених перед адміністративним судочинством завдань адміністративний суд перевіряє законність та обґрунтованість реалізації органом публічної адміністрації, його посадовою чи службовою особою компетенції (наданих законом повноважень). Критеріями такої перевірки є: відповідність оскаржуваного акта приписам, що встановлені у законі; дотримання органом меж повноважень, наданих йому законом; дослідження органом передбачених у законі обставин, що є підставою прийняття акта; збереження чинності законом, на основі якого прийнято акт; відсутність спотворення змісту закону, що покладений в основу рішення; додержання правил, строків, форми та процедури прийняття акта.
Разом з тим, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено закріплений Конституцією України принцип розподілу влади. Суд не повинен підміняти адміністративний орган, не повинен вирішувати справу по суті і приймати по ній рішення замість адміністративного органу.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень -єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.
Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
За своєю правовою природою повноваження Міністерства юстиції України щодо утворення та ліквідації відділів державної реєстрації актів цивільного стану (пункт 1 частини 1 статті 5 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану») є дискреційним повноваженням даного державного органу.
Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року (надалі -також «Рекомендація R (80)2») під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду -тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів..
Враховуючи вищевикладене, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на те, що перевірка доцільності прийняття Наказу Міністерства юстиції України № 3281/5 від 8 листопада 2011 року «Про ліквідацію та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області»(за відсутності ознак явної невідповідності його змісту цілям та завданням державної політики у сфері реєстрації актів цивільного стану) виходить за межі завдань адміністративного судочинства та є формою втручання в дискреційні повноваження Міністерства юстиції України, як головного органу у системі центральних органів виконавчої влади з питань державної реєстрації актів цивільного стану.
До компетенції суду в рамках даної адміністративної справи входить перевірка легальності даного рішення суб'єкта владних повноважень, тобто, відповідності його закріпленим в Кодексі адміністративного судочинства України критеріям, дотримання відповідної процедури, порядку та форми.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Наказом Міністерства юстиції України від 17 квітня 2002 року № 30/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 22 квітня 2008 року № 643/5) затверджено Типове положення про відділ державної реєстрації актів цивільного стану районного, районного у місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного управління юстиції (надалі -також «Типове положення»).
Відповідно до пункту 1 Типового положення відділ державної реєстрації актів цивільного стану районного, районного у місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного управління юстиції (далі -відділ) є місцевим органом Міністерства юстиції України, ним створюється, реорганізується, ліквідується та йому підпорядковується, а також підпорядковується безпосередньо Головному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головним управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі. Відділ є структурним підрозділом районного, районного у місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного управління юстиції.
Положення про Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі затверджено Наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2011 року № 1707/5 (в редакції, чинній станом на час винесення оскаржуваного рішення) (надалі -також «Положення»).
Відповідно до підпункту 11.7 пункту 11 Положення начальник головного управління юстиції вносить Міністру юстиції України на затвердження структуру головного управління юстиції, погоджену з Головою ДВС та Головою Укрдержреєстру в частині структурних підрозділів головних управлінь юстиції, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС та Укрдержреєстру.
Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 401/2011 затверджено Положення про Державну реєстраційну службу України, відповідно до пункту 1 якого Укрдержреєстр є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сферах державної реєстрації актів цивільного стану.
Укрдержреєстр здійснює свої повноваження безпосередньо та через структурні підрозділи головних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, а також районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції, що забезпечують реалізацію повноважень Укрдержреєстру (пункт 7 Положення про Державну реєстраційну службу України).
Основними завданнями Укрдержреєстру є, зокрема, внесення на розгляд Міністра юстиції України пропозицій щодо формування державної політики у зазначених сферах (підпункт 2 пункту 3 Положення про Державну реєстраційну службу України).
Як вбачається зі змісту оскаржуваного наказу, підставою його прийняття стали:
•подання начальника Головного управління юстиції в Одеській області Продіуса К.В. від 7 жовтня 2011 року № 04-7471,
•лист Державної реєстраційної служби України від 25 жовтня 2011 року № 1063-0-8-11-05.
Так, як встановлено Судом, 7 жовтня 2011 року Начальник Головного управління юстиції в Одеській області звернувся до Міністра юстиції України з поданням, в якому, посилаючись на необхідність приведення структури органів державної реєстрації актів цивільного стану міста Одеси у відповідність до статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану»та адміністративно-територіального поділу міста Одеси, просив: 1) ліквідувати: Відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції, Київський відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції, Перший Малиновський та Другий Малиновський відділи державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції, Перший Приморський, Другий Приморський та Третій приморський відділи державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції, Перший Суворовський та Другий Суворовський відділи державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції; 2. створити: Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Київському районі Одеського міського управління юстиції, Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Малиновському районі Одеського міського управління юстиції, Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Приморському районі Одеського міського управління юстиції, Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Суворовському районі Одеського міського управління юстиції, Відділ державної реєстрації актів цивільного стану у місті Одесі Одеського міського управління юстиції.
Таким чином, автор даного подання замість дев'яти відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції пропонував створити п'ять відділів державної реєстрації актів цивільного стану
Вказане подання Головного управління юстиції в Одеській області щодо створення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції було передано Міністерством юстиції України до Державної реєстраційної служби від (лист від 12 жовтня 2011 року № 14/17/603).
Листом Державної реєстраційної служби від 17 жовтня 2011 року № 05-32/586 Начальнику Головного управління юстиції в Одеській області було запропоновано обґрунтувати доцільність проведення запропонованих організаційних заходів щодо ліквідації та створення відділів державної реєстрації актів цивільного стану вказаних міськрайонних управлінь юстиції; повідомити про збереження кількості штатних одиниць та приміщень, у яких розташовано відділи, що ліквідуються; поінформувати про забезпечення належних умов для прийому громадян з питань державної реєстрації актів цивільного стану, проведення індивідуальних обрядів державної реєстрації шлюбу (наявність відповідних приміщень), а також для роботи як працівників відділу, так і з посадовими особами виконавчих комітетів сільських та селищних рад; зазначити щодо наявності необхідної площі приміщення, у якому передбачається зберігання об'єднаного архівного фонду книг державної реєстрації актів цивільного стану відповідного управління юстиції.
На виконання вищевказаного доручення Головне управління юстиції в Одеській області листом № 08-7699/11542-08-12-134 від 17 жовтня 2011 року надало Державній реєстраційній службі відповідну інформацію стосовно обґрунтування доцільності ліквідування діючих відділів державної реєстрації актів цивільного стану, зокрема, Одеського міського управління юстиції, та створення об'єднаних відділів реєстрації актів цивільного стану.
Листом № 1063-0-8-11-5 від 20 жовтня 2011 року Державна реєстраційна служба запропонувала Начальнику Головного управління юстиції в Одеській області уточнити відомості щодо місця розташування відділу, що утворюється, місця розташування відділу, у якому передбачається зберігання об'єднаного архівного фонду книг державної реєстрації актів цивільного стану, проведення індивідуальних обрядів державної реєстрації шлюбу (у разі розміщення відділу, що утворюється у двох приміщеннях), кількості штатних одиниць у розрізі кожного відділу, що створюється, кількості актових записів цивільного стану, що складаються щорічно, у розрізі відділів державної реєстрації актів цивільного стану вказаного міського управління юстиції, тощо.
21 жовтня 2011 року Головне управління юстиції в Одеській області направило на адресу Державної реєстраційної служби листа № 08-7826/11768-08-12-137 з інформацію щодо поставлених питань.
Розглянувши подану інформацію, Державна реєстраційна служба України листом № 1063-0-8-11-05 від 25 жовтня 2011 року повідомила Міністерство юстиції України про доцільність проведення реорганізації відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції та доцільність здійснення наведених реорганізаційних заходів щодо створення відділів державної реєстрації актів цивільного стану, зокрема, Одеського міського управління юстиції.
Таким чином, на підставі подання начальника Головного управління юстиції в Одеській області Продіуса К.В. від 7 жовтня 2011 року № 04-7471 та листа Державної реєстраційної служби України від 25 жовтня 2011 року № 1063-0-8-11-05 Міністерством юстиції України було прийнято Наказ № 3281/5 від 8 листопада 2011 року «Про ліквідацію та утворення відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області».
Вказаним наказом було ліквідовано дев'ять відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції та утворено на базі цих відділів п'ять нових відділів державної реєстрації актів цивільного стану Одеського міського управління юстиції.
Згідно з пунктом 10 Типового положення про відділ державної реєстрації актів цивільного стану районного, районного у місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного управління юстиції відділ є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
Відділ державної реєстрації актів цивільного стану районного, районного у місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного управління юстиції (далі -відділ) є місцевим органом Міністерства юстиції України, ним створюється, реорганізується, ліквідується та йому підпорядковується (пункт 1 Типового положення).
Таким чином, враховуючи вищевикладене, а також положення частини 2 статті 81 Цивільного кодексу України, Суд звертає увагу на те, що відповідний відділ державної реєстрації актів цивільного стану Одеської області є юридичною особою публічного права, тобто особою, яка створюється розпорядчим актом органу державної влади.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом (частина 3 статті 81 Цивільного кодексу України). На юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом (стаття 82 Цивільного кодексу України).
Отже, враховуючи вищевикладене, а також вимоги статей 104-105 Цивільного кодексу України, Суд зауважує на тому, що повноваженням щодо прийняття рішення про припинення юридичної особи, а також щодо обрання виду такого припинення наділено засновника (чи відповідний державний орган, до відання якого входить створення та координація юридичної особи -щодо юридичних осіб публічного права).
В спірних правовідносинах Міністерство юстиції України, приймаючи оскаржуваний наказ, та діючи в статусі засновника юридичної особи публічного права, керуючись вимогами доцільності, ефективності, необхідності тощо, самостійно обирає форму припинення такої юридичної особи (реорганізація чи ліквідація). Як вже було зазначено вище, зміст такого повноваження державного органу охоплюється його дискрецією, тобто власним розсудом, втручатися до якого адміністративний суд не може.
Крім того, Суд погоджується з твердженнями представника Третьої особи 1 про те, що чинним законодавством України не передбачено можливості зміни за рішенням суду обраного засновником способу припинення юридичної особи.
Стосовно посилання Позивача на те, що майно та приміщення, передані новоутвореним відділам, є майном ліквідованих відділів державної реєстрації актів цивільного стану, Суд звертає увагу на те, що, як підтверджується матеріалами справи, вказане майно перебуває на балансі Головного управління юстиції в Одеській області, а приміщення, в яких розміщено створені відділи державної реєстрації актів цивільного стану, перебувають у комунальній власності та орендуються Головним управлінням юстиції в Одеській області. Таким чином, розпорядником майна (та орендарем) на власний розсуд приймається рішення щодо форми розпорядження майном та стосовно особи, якій передається майно в користування.
Як встановлено Судом, в спірних правовідносинах, Міністерством юстиції України, враховуючи подання Головного управління юстиції в Одеській області, яке підтримано Державною реєстраційною службою України, було прийнято рішення про ліквідацію відділів державної реєстрації актів цивільного стану в м. Одеса, та створення на їх базі нових відділів державної реєстрації актів цивільного стану (враховуючи принцип адміністративно-територіального поділу м. Одеса). Порушень вимог чинного законодавства при прийнятті такого рішення колегією суддів не встановлено.
Таким чином, посилання Позивача на наявність у спірних правовідносинах факту реорганізації юридичної особи, а не її ліквідації, є необґрунтованими та не можуть слугувати ознакою протиправності оскаржуваного рішення Відповідача.
Процедуру утворення та ліквідації органів виконавчої влади (в тому числі територіальних), та зокрема, повноваження міністрів та порядок їх реалізації, визначено Законом України «Про центральні органи виконавчої влади».
Міністр як керівник міністерства:
- утворює, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів України територіальні органи міністерства як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи;
- утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом, здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності (пункти 9, 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»).
Таким чином, Суд звертає увагу на те, що для створення установи, що належить до сфери управління міністерства, відсутня необхідність отримати відповідне погодження Кабінету Міністрів України.
Отже, Судом встановлено відсутність в діях Відповідача порушення процедури прийняття оскаржуваного наказу (тобто порушення процедури ліквідації та утворення нових відділів державної реєстрації актів цивільного стану).
Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, Суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги Позивача є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 2, 7, 8, 9, 99, 100, 158, 159, 160, 161, 162, 163 та 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В задоволенні адміністративного позову -відмовити повністю.
Постанова може бути оскаржена в порядку та строки, визначені статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуюча суддя Н. Є. Блажівська
Судді Н.М. Клименчук
Л. О. Маруліна