01 листопада 2011 року 2а-2000/11/1070
Київський окружний адміністративний суд в складі:
головуючого - судді Щавінського В.Р.
при секретарі судового засідання - Талалакіну С.М.
за участю прокурора, розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві адміністративну справу
за позовом Прокурора Макарівського району Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держкомзему в Київській області
до Макарівської районної державної адміністрації Київської області, Товариства з обмеженою відповідальністю „Євробудальянс”
про визнання незаконним та скасування розпорядження Макарівської районної державної адміністрації від 12.12.2007 р. №5223 „Про передачу у власність ТОВ „Євробудальянс” земельних ділянок, цільове використання яких змінюється в межах Макарівської селищної ради” та визнання недійсними держаних актів на право приватної власності на земельні ділянки, -
Прокурор Макарівського району Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держкомзему в Київській області звернувся до суду з позовом до Макарівської районної державної адміністрації Київської області, Товариства з обмеженою відповідальністю „Євробудальянс” з вимогами:
- визнати незаконним та скасувати розпорядження Макарівської районної державної адміністрації від 12.12.2007 р. №5223 „Про передачу у власність ТОВ „Євробудальянс” земельних ділянок, цільове використання яких змінюється в межах Макарівської селищної ради”;
- визнати недійсним державний акт серії ЯЖ №021746 на право власності на земельну ділянку площею 27,3676 га. для садівництва в адміністративних межах Макарівської селищної ради, кадастровий номер земельної ділянки 3222755100:00:016:0037, виданий 18.01.2008 р. ТОВ „Євробудальянс” та зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №020833360002, та скасувати його державну реєстрацію;
- визнати недійсним державний акт серії ЯЖ №021747 на право власності на земельну ділянку площею 33,5273 га. для садівництва в адміністративних межах Макарівської селищної ради, кадастровий номер земельної ділянки 3222755100:00:016:0038, виданий 18.01.2008 р. ТОВ „Євробудальянс” та зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів направо власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №020833360001, та скасувати його державну реєстрацію.
В обґрунтування своїх вимог вказує, що проведеною прокуратурою Макарівського району Київської області перевіркою додержання вимог земельного законодавства при прийнятті розпорядження та рішень місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування встановлено, що розпорядженням виконуючого обов'язки голови Макарівської районної державної адміністрації Київської області Горбиком В.М. 12.12.2007 р. за №5223 затверджено технічну документацію землеустрою щодо зміни функціонального використання земельної ділянки площею 60,8951 га в межах Макарівської селищної ради з ведення особистого селянського господарства на землі для ведення садівництва ТОВ „Євробудальянс”.
Прокурор вважає, що вказане розпорядження суперечить вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.
У судових засіданнях прокурор підтвердив обставини, викладені у позовній заяві, позовні вимоги підтримав, просив їх задовольнити.
Відповідач - Макарівська РДА Київської області проти позову заперечував свої заперечення мотивує тим, що згідно ст. 19 Земельного кодексу України встановлений вичерпаний перелік категорій земель України за основним цільовим призначенням. Земельним законодавством чітко визначено, для чого землі тієї чи іншої категорії можуть використовуватись (види користування).
Вказує, що ст. 78 Земельного кодексу України визначено, що право на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.
Одним із обмежень щодо використання земельної ділянки Земельний кодекс України визначає використання земельної ділянки в межах категорії цільового призначення.
Якщо власник бажає використовувати земельну ділянку поза межами, які визначені для відповідної категорії цільового призначення, Земельний кодекс України передбачає право власника на зміну категорії земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Постановою Кабінету Міністрів України № 502 від 11.04.2002 року «Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» визначено механізм зміни цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності громадянина або юридичної особи.
Пояснює, що розпорядженням голови адміністрації від 08.09.2007 р. №3839 надано дозвіл на зміну цільового використання, розпорядженням голови адміністрації від 12.12.2007 р. №5223 передано у власність земельні ділянки, цільове використання яких змінюється. При цьому цільове призначення земельної ділянки не змінюється, а змінюється вид використання земельної ділянки в межах однієї категорії, а тому вважає, що Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 р. №502 не застосовується.
Отже, зміна використання земельної ділянки в межах категорії не є підставою для зміни цільового призначення земельної ділянки, в даному випадку зміна з ведення ОСГ на землі для ведення садівництва).
У судовому засіданні представник відповідача заперечував проти позову та просив відмовити в його задоволенні.
Відповідач - ТОВ „Євробудальянс” в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи був повідомлений належним чином, про причини неявки суд не повідомив, відзиву на позов не надав, будь-яких заяв чи клопотань про відкладення розгляду справи не заявляв.
Заслухавши пояснення прокурора, представника відповідача, дослідивши матеріали справи, суд вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню з таких підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, ТОВ „Євробудальянс” було подано заяву до Макарівської РДА Київської області про зміну цільового використання земельних ділянок площею 60,8949 га, які належать підприємству на праві приватної власності згідно державних актів на праві власності на землю серії ЯД №677583, 677582, для ведення особистого селянського господарства, в землі для ведення садівництва.
Розглянувши заяву ТОВ „Євробудальянс” Макарівська РДА Київської області винесла розпорядження від 08.09.2007 р. №3839 „Про надання дозволу на розробку технічної документації щодо зміни цільового використання земельної ділянки ТОВ „Євробудальянс” для ведення садівництва в межах Макарівської селищної ради”.
Цим розпорядженням надано дозвіл на проведення робіт по розробці технічної документації щодо зміни цільового використання земельних ділянок площею 60,8949 га, які належать ТОВ „Євробудальянс” на праві власності, для ведення особистого селянського господарства в землі для ведення садівництва в межах Макарівської селищної ради.
Судом встановлено, що управління земельних ресурсів у Макарівському районі Київської області звернулось із листом до Макарівської РДА Київської області щодо зміни цільового використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства в землі для ведення індивідуального садівництва ТОВ „Євробудальянс” в межах Макарівської селищної ради Макарівського району Київської області.
За результатами розгляду листа Макарівською РДА Київської області прийнято розпорядження від 12.12.2007 р. №5223 „Про передачу у власність ТОВ „Євробудальянс” земельних ділянок, цільове використання яких змінюється в межах Макарівської селищної ради”.
Цим розпорядженням затверджено технічну документацію землеустрою щодо зміни цільового використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства на землі для ведення індивідуального садівництва ТОВ „Євробудальянс” в межах Макарівської селищної ради Макарівського району Київської області;
- змінено цільове використання земельних ділянок загальною площею - 60,8951 га ТОВ „Євробудальянс”, які належать йому на праві власності, із земель для ведення особистого селянського господарства в землі для ведення індивідуального садівництва;
- ТОВ „Євробудальянс”, яке одержало земельні ділянки у власність, повинне використовувавти їх за цільовим призначенням, судового дотримуючись Земельного кодексу України;
- надано дозвіл на виготовлення державних актів на право власності на землю ТОВ „Євробудальянс” ;
- технічну документацію землеустрою щодо зміни цільового використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства в землі для ведення індивідуального садівництва ТОВ „Євробудальянс” в межах Макарівської селищної ради Макарівського району Київської області передано на зберігання в управління земельних ресурсів у Макарівському районі;
- управлінню земельних ресурсів у Макарівському районі забезпечено в установленому порядку належне зберігання технічної документації землеустрою щодо зміни цільового використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства в землі для ведення індивідуального садівництва ТОВ „Євробудальянс”в межах Макарівської селищної ради Макарівського району Київської області.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з таких положень законодавчих актів.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 3 ст. 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частинами 1,3 ст. 20 Земельного кодексу України встановлено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 р. №502, встановлено, що зміна цільового призначення земельної ділянки проводиться за поданням заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту.
Згідно з п.8 Порядку, районна держадміністрація розглядає подані проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту, якщо така зміна пов'язана з наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового і водного господарства, будівництва об'єктів, призначених для обслуговування членів територіальних громад району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо).
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст. 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Прокурор мотивує протиправність дій відповідача щодо зміни функціонального призначення тим, що згідно з ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України (постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 р. №502).
Пунктом 3 цього Порядку передбачено, що сільська, селищна, міська рада або районна адміністрація розглядає заяву (клопотання) і в разі згоди на зміну цільового призначення земельної ділянки дає дозвіл на підготовку проекту її відведення.
Відповідно до абз.12 ст. 1 Закону України “Про землеустрій” цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку. Згідно з статтею 50 Закону України “Про землеустрій” проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок.
Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 502, передбачено прийняття районною державною адміністрацією, за результатами розгляду заяви, відповідного рішення. Таке рішення відповідачем прийнято.
Згідно з п. 2 Українського класифікатора цільового використання землі (УКЦВЗ), затвердженого Листом Держкомзему від 24.04.1998 №14-1-7/1205, землі сільськогосподарського призначення класифікуються: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, сінокосіння і випасання худоби; для ведення дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду; для ведення сільського господарства; для ведення підсобного сільського господарства; для ведення селянського (фермерського) господарства; для традиційних народних промислів і підприємницької діяльності; для іншого сільськогосподарського призначення.
Отже, як вбачається з Українського класифікатора цільового використання землі, до земель сільськогосподарського призначення належать землі як для ведення особистого селянського господарства, так і для ведення індивідуального садівництва.
Відповідно до ч.3 ст.33 ЗК України та ст.1 Закону України “Про особисте селянське господарство” землі особистого селянського господарства використовуються для задоволення особистих потреб його членів шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції. Згідно з ч.3 ст.35 ЗК України земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо. Відповідно до статті 78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону, а саме ч.2 ст.319 ЦК України. Відповідно до ч.4 ст.373 ЦК України власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Виходячи з вищезазначеного, вбачається, що ведення особистих селянських господарств та ведення садівництва є способами функціонального використання земель сільськогосподарського призначення в межах однієї категорії. Відповідно, при зміні використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва не відбувається зміна її основного цільового призначення, а отже, положення статей 20, 21 ЗК України та Постанови №502 від 11.04.2002 р. до даних відносин не можуть бути застосовані.
За таких обставин суд вважає, що прийняття відповідачем рішення про зміну функціонального використання земельних ділянок не може призвести до зміни їх цільового призначення, а тому посилання прокурора про незаконність здійснення таких дій та необхідність скасування оспорюваного розпорядження порушує права та законні інтереси ТОВ „Євробудальянс” як власника земельної ділянки, який не бажає займатися веденням особистого селянського господарства, а бажає використовувати належну йому на праві власності землю для ведення індивідуального садівництва.
Земля, які належать на праві власності ТОВ „Євробудальянс” для ведення особистого селянського господарства належать до категорії земель сільськогосподарського призначення. Слід зазначити, що і ведення особистого селянського господарства, і ведення індивідуального садівництва належать до однієї категорії земель, а саме до категорії земель сільськогосподарського призначення.
За таких обставин суд не погоджується з доводами прокурора та позивача про порушення вимог ст.20 ЗК України при винесенні оскаржуваного розпорядження.
Пунктом 1.13 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої Наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах 04.05.1999 р. №43 у редакції, чинній на час винесення оскаржуваного розпорядження, передбачено, що переоформлення правоустановчих документів на земельні ділянки проводиться після відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх довгостроковими межовими знаками встановленого зразка за затвердженою відповідною технічною документацією.
Таким чином, технічна документація із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва є технічною документацією із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, яка передбачена п. і) ч.2 ст.25 Закону України “Про землеустрій”.
Суд не погоджується з посиланням прокурора на ч.5 ст.20 ЗК Україні, яким передбачено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу. Дійсно, вказаною нормою фактично встановлено заборону на зміну використання земельних ділянок, наданих для ведення особистого селянського господарства на інші види використання. При цьому суд бере до уваги, що ч. 5 ст. 20 ЗК України було доповнено згідно з Законом України №1702-VІ від 05.11.2009 р., тобто пізніше, ніж відповідачем було винесено оскаржуване розпорядження від 12.12.2007 р. №5223.
Враховуючи Конституційний принцип відсутності зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів (ст. 58 Конституції України), положення ч.5 ст.20 ЗК України до спірних правовідносин не можуть бути застосовані.
Крім того, суд зазначає, що розпорядження Макарівської РДА Київської області про передачу у власність ТОВ „Євробудальянс” земельних ділянок, цільове використання яких змінюється в межах Макарівської селищної ради за своєю правовою природою є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який після його виконання є таким, що вичерпав свою дію.
Судом установлено, що вказане розпорядження виконано у повному обсязі, а тому воно, як адміністративний акт, що вичерпав свою дію, не може бути скасовано чи змінено.
Аналогічна правова позиція наведена в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”(справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в якому суд Конституційний Суд України постановив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є “гарантією стабільності суспільних відносин”між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Відповідно до статей 11, 71 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд вважає, що оскаржуване розпорядження прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 9,11,69-71,94,97,158-163 КАС України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішення за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністартивного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі проголошення лише вступної та резолютивної частини постанови або прийняття постанови у письмовому провадженні -протягом десяти днів з дня отримання її копії.
Суддя Щавінський В. Р.
Постанова у повному обсязі виготовлена 07 листопада 2011 року.