73027, м. Херсон, вул. Робоча, 66, тел. 48-51-90
"23" вересня 2011 р. Справа № 2-а-3265/11/2170
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Ковбій О.В.,
за участю: секретаря - Склонна Ю.В.,
позивача - ОСОБА_1
представника позивачів - ОСОБА_2
представника відповідача - Афанасьєва О.В.
прокурора - Слідзюка В.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_1 до Херсонської обласної державної адміністрації, треті особи - Голопристанська райдержадміністрація, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 про визнання протиправним та скасування Розпорядження Голови Херсонської облдержадміністрації від 02.03.2011р. № 103,
встановив:
ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулися до суду із адміністративним позовом до Херсонської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, ОДА), треті особи на стороні позивача - Голопристанська райдержадміністрація, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 02 березня 2011 року № 103 "Про скасування розпоряджень голови Голопристанської райдержадміністрації від 02 червня 2009 року № 331 та від 14 вересня 2009 року № 527".
Відповідно до заяви від 21.06.2011 року у розгляд справи вступив прокурор.
Підставою для скасування розпорядження від 02.06.2009 р. № 331 "Про дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства "Дюни" та від 14.09.2009 р. №527 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства "Дюни" стали протести прокурора Херсонської області від 18.02.20011 № 07/4-103 вих.11 та № 07/4-104 вих.11.
Позивач та представник позивачів в обґрунтування позовних вимог зазначили, що відповідач неправомірно і безпідставно скасував розпорядження Голопристанської РДА, оскільки протести прокурора містять помилкові і незаконні висновки щодо порушення Голопристанською РДА вимог законодавства при виданні вищезазначених розпоряджень.
У судовому засіданні позивач та представник позивачів позовні вимоги підтримали, просили суд позов задовольнити.
Представник відповідача проти позову заперечував з тих підстав, що оскаржуваним розпорядженням голови обласної державної адміністрації скасовані розпорядження голови Голопристанської районної державної адміністрації, якими позивачам та третім особам було надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства "Дюни", затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства "Дюни".
Скасування зазначених розпоряджень було наслідком розгляду протестів прокурора Херсонської області від 18.02.20011 № 07/4-103 вих.11 та № 07/4-104 вих.11 в зв'язку з порушенням вимог чинного законодавства.
Вважає, що під час видання розпорядження голови Голопристанської районної державної адміністрації від 02.06.2009 р. № 331 та від 14.09.2009 р. № 527 були порушені вимоги чинного законодавства, а саме, замість надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки та затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки, необхідно було надавати дозвіл на розробку та затверджувати проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, оскільки передані позивачам та третім особам земельні ділянки знаходяться в прибережній захисній смузі водойми.
Прокурор підтримав заперечення представника відповідача, вважає позов не обгрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.
Представники третіх осіб в судове засідання не з"явились, про дату, час та місце розгляду справи були належним чином повідомлені.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши матеріали справи, суд дійшов до висновку, що позов підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що знаходиться під особливою охороною держави. Право на землю набувається і реалізується громадянами і суб'єктами господарської діяльності (юридичними і фізичними особами) виключно відповідно до закону.
Статтею 116 Земельного кодексу, зокрема, передбачено, що громадяни набувають права власності на земельні ділянки із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до п. 1 ст. 125 Земельного кодексу право власності на земельну ділянку виникає після одержання її власником документа, що посвідчує право власності на земельну ділянку, та його державної реєстрації. Таким документом є державний акт на право власності на земельну ділянку (п. 1 ст. 126 цього Кодексу).
Рішення про передачу у приватну власність земельної ділянки та заповнення державного акта на право приватної власності на землю (визначену земельну ділянку) здійснюють органи місцевого самоврядування або органи виконавчої влади в залежності від місця знаходження земельної ділянки.
Судом встановлено, що Розпорядженнями голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 02.06.2009 р. № 331 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства "Дюни" та від 14.09.2009 р. №527 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства "Дюни" для ведення індивідуального садівництва в садівничому товаристві "Дюни" на території Великокардашинської сільської ради.
На підставі зазначених розпоряджень передано позивачам та третім особам безоплатно у власність земельні ділянки для ведення індивідуального садівництва в садівничому товаристві "Дюни" на території Великокардашинської сільської ради та видано Державні акти на право власності на земельні ділянки.
Однак, у лютому 2011 року прокурором Херсонської області винесено протести від 18.02.2011 № 07/4-103 вих.11 та № 07/4-104 вих.11, згідно з яким прокурор вимагав від Херсонської обласної державної адміністрації скасувати розпорядження Голопристанської районної державної адміністрації від 02.06.2009 р. № 331 "Про дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства "Дюни" та від 14.09.2009 р. № 527 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства "Дюни", як такі, що прийняті у порушення вимог земельного законодавства України, і оскільки земельні ділянки знаходяться у прибережній захисній смузі, межі цих земельних ділянок в установленому законодавством порядку на місцевості не визначено, необхідно було надавати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
На виконання протесту прокурора Херсонська ОДА прийняла оспорюване розпорядження, яким скасувала розпорядження від 02.06.2009 р. № 331 "Про дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки членам садівничого товариства "Дюни" та від 14.09.2009 р. №527 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам - членам садівничого товариства "Дюни".
Як вбачається з матеріалів справи під час прокурорської перевірки було встановлено, що належні позивачам та третім особам земельні ділянки розташовані у прибережній захисній смузі водойми, у зв'язку з чим не підлягали передачі у власність для ведення індивідуального садівництва, оскільки відповідно до ст. 61 Земельного кодексу та ст. 89 Водного кодексу у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм забороняється садівництво та городництво.
Проте, відповідачем, як суб"єктом владних повноважень, дії якого оскаржуються, та прокурором в судовому засіданні не доведено, що належні позивачам на праві власності земельні ділянки розташовані в прибережній захисній смузі водойми.
Так, згідно кадастрового та ситуаційного плану належні позивачам земельні ділянки розташовані на відстані від 100 до 500 метрів до водного об'єкту, що утворився в результаті розробки родовища Кардашинського піщаного кар'єру. Від річки Чайка земельні ділянки знаходяться на відстані більше ніж 500 метрів.
Розробка корисних копалин на території Кардашинського піщаного кар'єру здійснюється ТОВ "Георесурси" відповідно до рішення Херсонської обласної ради № 521 від 27.02.2002 року і, як вбачається із листа Відділу держкомзему у Голопристанському районі № 01-10/404 від 25.03.2011 року, до даного часу технологічний цикл видобутку пісків та проект рекультивації відпрацьованого гірничого відводу не завершено, водний об'єкт, що утворився в результаті розробки родовища Кардашинського піщаного кар'єру не віднесено до жодної із категорій водних об'єктів (ставок, водосховище, озеро); водоохоронні зони з виділенням в їх межах прибережних захисних смуг у відповідності до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затвердженому Постановою КМУ від 8 травня 1996 р. № 486, не встановлювались (лист Приморського управління водного господарства № 10-06/386 від 25.05.2011р.).
Даючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до вимог ст. ст. 6, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", на виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень одноособово видає розпорядження і несе за них відповідальність згідно із законодавством.
Згідно зі ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", акти місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду та в разі їх невідповідності вимогам чинного законодавства можуть бути скасовані Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Аналіз наведених норм дає підстави зробити висновок, що акти місцевих органів виконавчої влади можуть бути скасовані чи змінені органом виконавчої влади вищого рівня виключно у випадку невідповідності такого акту (рішення, розпорядження тощо) нормам чинного законодавства.
Водночас, така невідповідність має бути об'єктивно доведеною, а рішення суб'єкта владних повноважень щодо скасування незаконного акту підконтрольного органу має містити відомості щодо виявлених порушень з посиланням на конкретні норми закону.
Всупереч викладеному, в оспорюваному за даним позовом розпорядженні голови Херсонської обласної державної адміністрації зазначено, що розпорядження про скасування винесено на підставі протесту, не наведено жодних порушень законодавства України із посиланням на докази, та не вказано мотивів, з яких виходив суб'єкт владних повноважень при прийнятті оскаржуваного розпорядження.
Винесення головою Херсонської обласної державної адміністрації розпорядження про скасування розпорядження голови РДА відповідно до протесту прокурора не узгоджується із нормами Закону України "Про місцеві державні адміністрації", положеннями якого не передбачено існування такої підстави для скасування рішення нижчестоящого органу виконавчої влади як протест прокурора.
Крім того, відповідно до ст. 10-1 Закону України "Про прокуратуру", згідно частини першої якої, правові акти Уряду та інших органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, які суперечать Конституції та законам України, а також законам Автономної Республіки Крим, прийнятим в межах її компетенції, можуть бути опротестовані прокурором Автономної Республіки Крим.
А згідно частини 2 вказаної статті, протест вноситься до того органу, який видав незаконний акт, а в разі відхилення протесту прокурор Автономної Республіки Крим або його заступники звертаються із заявою до Апеляційного суду Автономної Республіки Крим в порядку, передбаченому законодавством про скасування незаконного правового акта.
З наведеного слідує, що протест прокурора хоча і має бути розглянутий органом державної влади до якого він внесений, однак, не є безумовною підставою скасування органом виконавчої влади акту підзвітного та підконтрольного йому органу.
Крім того, наявність чи відсутність викладених у протесті обставин та виявлених порушень законодавства має належним чином перевірятися, і, у разі підтвердження вказаних обставин та встановлення порушень такий протест може бути задоволений, а опротестоване рішення - скасоване шляхом винесення відповідного акту, натомість безпідставний чи необгрунтований протест відхиляється.
Водночас, зважаючи на те, що протест прокурор не є предметом спору при розгляді даної справи та беручи до уваги, що з тексту вказаного розпорядження № 103 від 02.03.2011 року неможливо встановити, які саме викладені у протесті прокурора обставини слугували підставою для скасування розпоряджень голови Голопристанської районної державної адміністрації, посилання відповідача у своєму розпорядженні на протести прокуратури, як основу для прийняття відповідного розпорядження без проведення відповідних перевірок, та винесення належних обґрунтованих висновків є неправомірним.
Також не враховано, що ці розпорядження є актами індивідуальної дії, на підставі яких виникли відповідні права та обов'язки, у осіб є державні акти на право власності на земельні ділянки.
Затверджені відповідними розпорядженнями голови районної державної адміністрації, на підставі яких передані громадянам у власність земельні ділянки та видано державні акти на право власності на земельні ділянки для ведення індивідуального садівництва відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України "Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами" та п. 12 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України, де чітко визначена послідовність та порядок приватизації земельних ділянок громадянами, які зацікавлені у приватизації земельної ділянки із земель державної власності та подають клопотання до відповідної районної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.
Пунктом 6 ст. 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства), а також вказані підставі згідно яких можлива відмова громадянам у реалізації їх прав на приватизацію.
Якщо Розпорядження голови Голопристанської районної державної адміністрації будуть скасовані, то тим самим існує загроза реалізації суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів громадянам, які вже отримали державні акти на право власності на земельні ділянки на підставі цього розпорядження.
Крім того, суд зазначає, що розпорядження районної державної адміністрації про надання земельної ділянки у власність за своєю правовою природою є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до правоконстатуючих акті, є виконаним в силу самого факту його прийняття, а тому є таким, що вичерпав свою дію одночасно з його прийняттям.
Розпорядження про надання земельної ділянки у власність як адміністративний акт, що вичерпав свою дію, не може бути скасований чи змінений.
Аналогічна правова позиція розкрита в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в якому суд Конституційний Суд України постановив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Відповідно до ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" №1789-XII від 05.11.1991 року, протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Тобто, відповідно до зазначеної норми закону протест прокурора не є рішенням суб"єкта владних повноважень, обов"язковим для виконання, це думка прокурора, яка надсилається відповідному органу для вирішення питання по суті, а тому не дає підстав цьому органу діяти всупереч закону та з перевищенням наданих повноважень. Внесення протесту прокурором не передбачає обов'язкове скасування опротестованого акту, а лише зупиняє його дію.
Крім того, ст. 140 Земельного кодексу України містить вичерпний перелік підстав припинення права власності на земельну ділянку.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов"язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
За наведених обставин суд дійшов висновку, про те, що розпорядження від 02.03.2011р. № 103 "Про скасування розпоряджень голови Голопристанської районної державної адміністрації від 02.06.2009 № 331 та від 14.09.2009 № 527" є протиправним і підлягає скасуванню.
Керуючись ст.ст. 8, 9, 12, 19, 158-163, 167 КАС України, суд -
постановив:
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати Розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 02 березня 2011 року № 103 "Про скасування розпоряджень голови Голопристанської райдержадміністрації від 02 червня 2009 року № 331 та від 14 вересня 2009 року № 527".
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк.
У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови виготовлений та підписаний 28 вересня 2011 р.
Суддя Ковбій О.В.
кат. 6.2.1