73027, м. Херсон, вул. Робоча, 66, тел. 48-51-90
"28" липня 2011 р. Справа № 2-а-3505/11/2170
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Анісімова О. В.,
при секретарі: Бабкіній О.В.,
за участю:
представника позивача - Смельського Ю. А.,
представника відповідача - Вершини В. П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом приватної фірми "Мис" до управління промисловості та розвитку інфраструктури Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
Приватна фірма “Мис” (далі по тексту - позивач або ПФ “Мис”) звернулась до адміністративного суду з позовом до управління промисловості та розвитку інфраструктури Херсонської обласної державної адміністрації (далі по тексту - відповідач або Управління) про визнання нечинним та скасування рішення Управління щодо проведення 24.06.2011 в області конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських та міжміських, внутрішньо обласних маршрутах загального користування.
Представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, з метою обґрунтування яких пояснив наступне.
Так, ПФ “Мис” є юридичною особою, що здійснює підприємницьку діяльність у сфері пасажирських перевезень. 25.05.2011 відповідачем оголошено конкурс на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських і міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах (рейсах) загального користування (далі по тексту - Конкурс), а саме: Орлове-Херсон АС, Херсон (ХБК)-Сади (Федорівський поворот), Іванівка (Дачі)-Херсон АС, Херсон АС - Кизомис, Кизомис-Херсон АС, Музиківка-Херсон АС, Херсон АС-Музиківка, Херсон АС -Микільське, Східне-Херсон АС, Садове - Херсон АС, Херсон АС -Садове, Херсон АС-Олександрівка, Олександрівка-Херсон АС, Станіслав-Херсон АС, Кірове-Херсон АС, ХерсонАС-Правдине, Херсон АС -Дніпровське, Іванівка КДЗ - Херсон АС ч/з Новотягинку (далі по тексу -Маршрути). Відповідне оголошення з умовами конкурсу надруковане у газеті “Наддніпрянська Правда” № 40 від 25.05.2011. Конкурс призначено на 24.06.2011. Враховуючи, що позивач є діючим перевізником на Маршрутах і він має намір в подальшому продовжувати зазначену господарську діяльність, ним прийнято рішення про участь у Конкурсі. З метою реалізації цього рішення ПФ “Мис” подано відповідні документи до конкурсної комісії. Разом з тим, позивачем виявлено грубі порушення чинного законодавства при підготовці проведення конкурсу, у зв'язку з чим він не може приймати участь у заздалегідь нечинному конкурсі. Порушення законодавства, що на думку ПФ “Мис” допущені з боку Управління, полягають у наступному.
Зокрема, відповідно до ст. 43 Закону України “Про автомобільний транспорт ”від 05.04.2001 № 2344-III (далі по тексту - Закону № 2344-III) на конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами. Згідно із наказом Міністерства транспорту і зв'язку України від 07.05.2010 № 278, яким встановлено Порядок розроблення та затвердження паспорта автобусного маршруту (далі по тексту - Порядок паспорту) паспорт автобусного маршруту регулярних перевезень оформлюється на строк дії договору про організацію перевезень чи дозволу на перевезення пасажирів. Враховуючи, що строк дії попередніх договорів на перевезення закінчився, а згідно положення зазначеного наказу паспорти можуть діяти не пізніше 01.06.2011, то станом на момент проведення конкурсу, тобто на 24.06.2011, в Управління відсутні належним чином затверджені паспорти, що є порушенням умов проведення конкурсу. Про факт відсутності затверджених паспортів маршрутів свідчить і та обставина, що подібні паспорти ПФ “Мис” для участі у конкурсі не розроблялися і подібних вимог до позивача не пред'являлось. При цьому, сама процедура затвердження паспортів повинна пройти етап погодження з органами Державтоінспекції МВС, які протягом 30 днів з моменту подання паспортів розглядають та погоджують їх за умови дотримання вимог безпеки перевезень або надають обґрунтовану відповідь із зазначенням причин відмови погодження. Після такого погодження паспорти надсилаються організатору перевезень, який протягом 30 днів їх затверджує або не затверджує. Однак, жоден з цих етапів не проведено.
Крім цього, Управлінням як організатором Конкурсу до його обов'язкових умов не включено державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення, що порушує вимоги ст. 44 Закону № 2344-ІІІ.
Порушено відповідачем і строки призначення та проведення конкурсу. Відповідно до п. 28 постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 “Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування”(далі по тексту -Порядок конкурсу) організатор публікує в офіційних друкованих засобів масової інформації не пізніше ніж за 30 календарних днів до початку конкурсу оголошення про конкурс. Однак, зазначене оголошення опубліковане 25.05.2011, тоді як сам конкурс призначений на 24.06.2011.
Підсумовуючи вищевикладене, представник позивача вважає, що вказані дії відповідача не відповідають вимогам чинного законодавства, а тому порушують чинні законні права та інтереси ПФ “Мис”.
Представник відповідача проти позовних вимог заперечував у повному обсязі. Свої заперечення обґрунтовував наступними обставинами. Так, не відповідає дійсності той факт, що ПФ “Мис” обслуговувало до теперішнього часу всі маршрути, на перевезення пасажирів по яким оголошено конкурс. Зокрема, маршрути Орлове -Херсон АС, Херсон (ХБК) -Сади (Федорівський поворот), Іванівка (Дачі) -Херсон АС протягом останнього конкурсного періоду обслуговували ПКФ “Сілур ”та ТОВ “Іксора”, тому проведення конкурсу на зазначених маршрутах жодним чином не впливало на права позивача.
Також, не відповідає дійсності і той факт, що Управлінням не виконана вимога Порядку паспортів стосовно винесення на конкурс маршрутів із затвердженими паспортами. Відповідно до наказу Міністерства інфраструктури України від 01.06.2011 № 125 внесені зміни до попереднього наказу, відповідно до яких термін розроблення та затвердження паспортів за новою інструкцією продовжено до 01.01.2012. Таким чином, на Маршрутах діють попередні паспорти, на підтвердження чого представником відповідача подані копії окремих маршрутів.
Стосовно ствердження представника позивача про відсутність в умовах конкурсу державних соціальних нормативів в сфері транспортного обслуговування населення, то вони прописані у п. 6 Умов конкурсу, виходячи з чого така позиція є незрозумілою відповідачеві.
Крім того, строки проведення Конкурсу також дотримані Управлінням, оскільки 30 календарних днів з 25.05.2011, моменту публікації оголошення, спливли 23.06.2011. Тобто, 24.06.2011 пройшов 31 календарний день.
Представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Заслухавши пояснення сторін, дослідивши наявні матеріали, всебічно і повно з'ясувавши обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення для вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову необхідно відмовити у повному обсязі виходячи з наступного.
Для врегулювання правовідносин з приводу призначення, підготовки та проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських і міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах (рейсах) загального користування застосовуються положення Закону України “Про транспорт” від 10.11.1994 № 232/94-ВР (далі по тексту - Закон № 232/94-ВР), Закону № 2344-ІІІ, Порядку конкурсу та Порядку паспорту.
Зокрема, загальним у цій сфері є Закон № 232/94-ВР. Відповідно до ст. 1 цього Закону транспорт є однією з найважливіших галузей суспільного виробництва і покликаний задовольняти потреби населення та суспільного виробництва в перевезеннях. Статтею 6 Закону № 232/94-ВР закладено основи господарської діяльності транспортних підприємств, де зазначено, що підприємства транспорту здійснюють перевезення та надання послуг на основі державних контрактів, державних замовлень і договорів на перевезення пасажирів, вантажів, багажу, пошти з урахуванням економічної ефективності провізних та переробних можливостей транспорту. Автомобільний транспорт віднесено до транспорту загального користування.
Спеціальним законом, що регулює відносини з приводу перевезень автомобільного транспорту, є Закон № 2344-ІІІ. Під автомобільним транспортом розуміють галузь транспорту, яка забезпечує задоволення потреб населення та суспільного виробництва у перевезеннях пасажирів та вантажів автомобільними транспортними засобами.
В розумінні ст. 7 Закону № 2344-ІІІ автобусні маршрути поділяють за територіальним та організаційним принципами на такі, що виходять за межі області (міжобласні, міжнародні), внутрішньо обласні (приміські, міжміські) та міські. При цьому, організація пасажирських перевезень на внутрішньо обласних маршрутах покладається на Раду міністрів Автономної Республіки Крим чи обласні держадміністрації. До обов'язків організаторів перевезень включають, зокрема, затвердження паспортів маршрутів, організацію та проведення конкурсів на пасажирські перевезення та укладання відповідних договорів з перевізниками. Відповідно до Положення про управління промисловості та розвитку інфраструктури Херсонської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 04.06.2010 № 487, відповідач є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, на якого покладено, в тому числі, функції організатора перевезень відповідно до Закону № 2344-ІІІ. Таким чином, Управління є суб'єктом владних повноважень, що має право та зобов'язане проводити конкурс на пасажирські внутрішньо обласні перевезення автомобільним транспортом.
ПФ "Мис" є юридичною особою, зареєстрованою виконавчим комітетом Херсонської міської ради 20.05.1997. Відповідно до копії витягу є Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців одним із видів його діяльності за КВЕД зазначено "63.21.2 Функціонування інфраструктури автомобільного та міського транспорту". Позивач має відповідну ліцензію на надання послуг пасажирського перевезення автомобільним транспортом, а тому є автомобільним перевізником, який в силу положень ст. 45 Закону № 2344-ІІІ є суб'єктом господарської діяльності, що при дотриманні інших законодавчих вимог та умов конкурсу має право на участь у проведенні конкурсу на пасажирські перевезення автомобільним транспортом. Зазначена обставина визнана обома сторонами, не оспорювалась ними у судовому засідання, а тому не підлягає доказуванню відповідно до ч. 3, ст. 72 КАС України.
Виходячи із змісту позовних вимог та доводів позивача на їх обґрунтування, суд досліджує правове регулювання порядку проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом, зокрема щодо затвердження паспортів маршруту, строків проведення конкурсу та дотримання організатором конкурсу державних соціальних норм при пасажирських перевезеннях.
Відповідно до ст. 43 Закону 2344-ІІІ визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів). При цьому, на конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами. Згідно із ст. 44 цього ж Закону до обов'язкових умов конкурсу належать державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення. Таким чином, позиція позивача стосовно того, що на конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами, а також щодо обов'язковості включення до умов конкурсу державних соціальних нормативів відповідає чинному законодавству.
Законом № 2344-ІІІ під паспортом маршруту розуміють документ, що містить схему маршруту, розклад руху, таблицю вартості проїзду, графіки режимів праці та відпочинку водіїв тощо. Процедуру розроблення та затвердження паспортів маршруту врегульовано Порядком маршрутів.
Так, встановлено, що паспорт автобусного маршруту регулярних перевезень оформляється на строк дії договору про організацію перевезень чи дозволу на перевезення пасажирів. У судове засідання представником відповідача надано копію угоди № 77 на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських та міжміських внутрішньо обласних автобусних маршрутах загального користування від 15.11.2007, укладеної між Управлінням та ПФ “Мис”. Термін дії угоди визначено у три роки - до проведення нового конкурсу на перевезення у 2010 р. Крім того, представником позивача надано суду копію додатку до вказаної угоди від 31.12.2010, відповідно до змісту якого термін угоди пролонговано до проведення нового конкурсу на перевезення у 2011 р. Зазначені обставини підтверджено та визнано обома сторонами у судовому засіданні, а тому у суду не виникає сумніву у їх достовірності, відповідно до ст. 72 КАС України вони можуть не доказуватись. Виходячи з цього, термін дії паспортів маршрутів також був продовжений, а тому на момент оголошення конкурсу паспорти маршрутів були затвердженими та чинними. Крім того, оскільки термін закінчення зазначеної угоди визначено терміном проведення конкурсу, а конкурс вважається проведеним з моменту оголошення його переможця та укладення з ним договору на перевезення, до цього часу є чинним договір з попереднім перевізником та паспорт маршруту, на підставі якого він діяв. Тобто Управлінням на конкурс винесено маршрути із затвердженими на момент проведення конкурсу паспортами. Таким чином, суд не погоджується з позицією позивача стосовно того, що на Конкурс винесено маршрути без затверджених паспортів. При цьому, суд зазначає, що відповідно до наказу Міністерства інфраструктури України від 01.06.2011 № 125 внесені зміни до Порядку паспортів, відповідно до яких термін розроблення та затвердження паспортів за новою інструкцією продовжено до 01.01.2012 року.
Щодо вимоги ст. 44 Закону № 2344-ІІІ про обов'язкове включення до умов конкурсу державних соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування населення, то Управлінням така умова перед перевізниками встановлена. Зокрема, відповідно до копії витягу із газети “Наддніпрянська Правда” від 25.05.2011 № 40, де опубліковано оголошення про проведення конкурсу, пунктом 6 умов конкурсу є забезпечення перевезення пільгових категорій громадян згідно із діючим законодавством, за угодою у управлінням праці та соціального захисту населення районної державної адміністрації. Виходячи з цього, суд не приймає доводи представника позивача щодо відсутності в умовах конкурсу державних соціальних нормативів транспортного обслуговування населення.
З точки зору позивача, Управлінням порушено 30-денний строк, що необхідно витримати перед моментом проведення конкурсу на автомобільні перевезення. Дійсно, п. 28 Порядку конкурсу встановлено, що організатор публікує в офіційних друкованих засобах масової інформації не пізніше ніж за 30 календарних днів до початку конкурсу оголошення про конкурс. Зазначене оголошення опубліковане відповідачем 25.05.2011, про що свідчить відповідна копія витягу із газети. Конкурс призначено на 24.06.2011. При цьому, суд зазначає, що правил обчислення строків та термінів законодавством про автомобільний транспорт не вказано, що спричинило, власне, спір між сторонами стосовно моменту початку обчислення 30-денного строку -з дня публікації оголошення чи з наступного дня після такої публікації. Виходячи із цього, суд визнав за необхідне застосовувати аналогію закону в порядку, встановленому ч. 7, ст. 9 КАС України. Так, правила обчислення строків та термінів є у таких законодавчих актах, як Цивільний кодекс України та Кодекс адміністративного судочинства України. Дослідивши норми зазначених кодексів, суд встановив, що у питанні обчислення строків вони є ідентичними. Так, встановлено, що перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано її початок. Тобто, в даному випадку, перебіг 30-денного строку мав відраховуватись Управлінням з наступного дня після публікації оголошення. В такому випадку, конкурс потрібно призначати на наступний день після закінчення зазначеного строку, тобто, на 31 календарний день після публікації оголошення про конкурс. Виходячи з того, що 30 календарний день припадає на 24.06.2011, Конкурс слід було призначати на 25.06.2011. Таким чином, порушення строку проведення конкурсу, допущене відповідачем, складає один календарний день.
Разом з тим, суд зазначає, що при вирішенні даного спору керувався перш за все тим, чи було порушено законні права та інтереси позивача з боку відповідача, якщо порушено, то наскільки таке порушення вплинуло або вплине на його правове становище в подальшому. Так, згідно ч. 2, ст. 3 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Дослідивши наявні матеріали та обставини справи суд дійшов висновку, що суб'єкт владних повноважень, яким є Управління, під час підготовки до проведення Конкурсу діяв у межах своєї компетенції з використанням своїх повноважень за метою, для якої вони йому надані. Будь-яких дискримінаційних чи інших протиправних дій, в тому числі у формі рішень про відмову у допущенні для участі у конкурсі, стосовно позивача ним не вчинено. Представником відповідача надано у судове засідання копії заяв від ПФ “Мис” на участь у Конкурсі, відповідно до змісту яких до них додано всі необхідні документи, подання яких визначено законодавством як обов'язкове для участі у конкурсі на перевезення пасажирів. Крім того, у зазначених заявах вказано, що заявник ознайомлений з умовами конкурсу, згоден взяти участь у конкурсі відповідно до умов, визначених організатором. Заяви датовані 08.06.2011, тобто 12-тим календарним днем після публікації оголошення. Таким чином, позивач допущений Управлінням для участі у конкурсі, при подачі документів у нього не виникало жодних питань та зауважень щодо правомірності конкурсної процедури, він є рівним у своїх правах та обов'язках стосовно інших перевізників, що на тих же підставах та за тими ж конкурсними умовами і строками беруть участь у Конкурсі. Виходячи з цього, суд вважає, що порушення відповідачем вимоги щодо строку публікації оголошення не пізніше, ніж за 30 календарних днів до проведення конкурсу, в один календарний день, жодним чином не впливає на права та законні інтереси позивача зокрема, та порівняно із правовим становищем інших учасників конкурсу взагалі.
При цьому суд зазначає, що згідно умов конкурсу документи на участь у конкурсі приймались до 09.06.2011 року, а відкриття конвертів з пропозиціями було здійснено 10.06.2011 року. Тобто документи на конкурс були подані завчасно і іншої процедури не передбачалось. За таких обставин, проведення конкурсу 24.06.2011 року, а не 25.06.2011 року жодним чином не могло впливати на права та інтереси позивача. При цьому суд виходить із загальних засад права, відповідно до яких форма не може мати переваги над змістом.
Крім цього, відповідно до позовних вимог позивач оскаржує рішення про проведення конкурсу, а відповідно до змісту позову позивач оскаржує процедуру проведення конкурсу тобто дії Управління, жодного рішення Управління в розумінні КАС України ним не оскаржується. Зокрема із змісту позову та відповідно до пояснень представника позивача не вбачається яке рішення ним оскаржується ким воно, коли і за яким номером прийнято. Позовні вимоги позивачем не уточнялись, не збільшувались та не змінювались. Підстав для виходу за межі позовних вимог щодо визнання дій Управління протиправними суд не вбачає.
Відповідно до ч. 2, ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд вважає, що під час судового розгляду справи відповідачем як суб'єктом владних повноважень надано достатньо доводів та доказів, що свідчать про правомірність його дій. Разом з тим, позивачем не надано достатньо доказів того, що його права та законі інтереси були порушені Управлінням, а єдине порушення, встановлене судом, є малозначним та таким, яке не впливає на зміст прав та законних інтересів позивача.
Таким чином, аналізуючи вищевикладене суд прийшов до висновку, що позов приватної фірми “Мис” до управління промисловості та розвитку інфраструктури Херсонської обласної державної адміністрації про скасування рішення щодо проведення 24.06.2011 в області конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на приміських та міжміських, внутрішньо обласних маршрутах загального користування не підлягає задоволенню.
В судовому засіданні оголошено вступну та резолютивну частини постанови.
Керуючись ст.ст.158 - 163, 167 КАС України, суд -
постановив:
У задоволенні позову приватної фірми "Мис" до Управління промисловості та розвитку інфраструктури Херсонської обласної державної адміністрації про визнання нечинним та скасування рішення по проведенню конкурсу призначеного на 24.06.2011 року по маршрутах: Орлове-Херсон АС, Херсон (ХБК)-Сади (Федорівський поворот), Іванівка (Дачі)-Херсон АС, Херсон АС - Кизомис, Кизомис-Херсон АС, Музиківка-Херсон АС, Херсон АС-Музиківка, Херсон АС -Микільське, Східне-Херсон АС, Садове - Херсон АС, Херсон АС -Садове, Херсон АС-Олександрівка, Олександрівка-Херсон АС, Станіслав-Херсон АС, Кірове-Херсон АС, ХерсонАС-Правдине, Херсон АС -Дніпровське, Іванівка КДЗ - Херсон АС ч/з Новотягинку - відмовити.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови виготовлений та підписаний 02 серпня 2011 р.
Суддя Анісімов О.В.
кат. 3.7.2