"16" серпня 2011 р. Справа № 9/17-327-2011
Вищий господарський суд України у складі колегії суддів:
Головуючого Кочерової Н.О.,
суддівІванової Л.Б.,
Шевчук С.Р.,
розглянувши
касаційну скаргу Державної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України
на постановуОдеського апеляційного господарського суду
від 07.06.2011 року
у справі№ 9/17-327-2011
господарського суду Одеської області
за позовомДержавної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України
дотовариства з обмеженою відповідальністю "Боріваж"
простягнення 1624,67 грн.
за участю представників сторін:
від позивача: ОСОБА_1 дов. від 07.07.2011
від відповідача: ОСОБА_2 дов. від 14.02.2011
В січні 2011 року Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України звернулася до господарського суду з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю "Боріваж" про стягнення збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, у розмірі 1624,67 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідач в порушення вимог ст. 125, 126 Земельного Кодексу України здійснив самовільне зайняття земельної ділянки загальною площею 0,6735 га. Внаслідок порушення земельного законодавства відповідач повинен відшкодувати завдані державі збитки в розмірі 1624, 67 грн.
Рішенням господарського суду Одеської області від 11.04.2011 року (суддя Мезенцев П.А.) позов задоволено.
Стягнуто з товариства з обмеженою відповідальністю "Боріваж" на користь держави -Управління Держказначейства у м. Южнезбитки у сумі -1624,67 грн. та судові витрати.
При цьому, місцевий господарський суд виходив з того, що факт самовільного зайняття земельної ділянки площею 0,6735 га є встановленим та
доведеним, а Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України є належним позивачем у даній справі, з огляду на те, що позивач є спеціальним підрозділом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, входить до сфери його управління та уповноважений здійснювати контроль за додержанням вимог законодавства України про охорону земель.
Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 07.06.2011 року (судді: Воронюк О.Л. -головуючий, Єрмолов Г.А., Лашин В.В.) рішення місцевого господарського суду скасовано та прийнято нове рішення, яким в позові відмовлено.
Постанова мотивована тим, що відповідно до чинного законодавства Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України не уповноважена здійснювати державний контроль за додержанням вимог законодавства України про охорону земель у частині додержання юридичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а отже, питання встановлення фактів самовільного зайняття земельних ділянок до компетенції органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів не віднесено.
Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції зазначила, що відсутність акту обстеження земельної ділянки, що є обов'язковою підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, робить неможливим здійснення нарахування сум шкоди.
В касаційній скарзі Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України просить постанову апеляційного господарського суду скасувати, а рішення місцевого господарського залишити без змін. При цьому, скаржник посилається на порушення та неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши повноту встановлених судом обставин справи та їх юридичну оцінку, Вищий господарський суд України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Зі змісту ст.1117 Господарського процесуального кодексу України вбачається, що завданням господарського суду касаційної інстанції є перевірка застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених судами фактичних обставин справи.
Як встановлено господарськими судами попередніх інстанцій та підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, у березні 2009 року Державною інспекцію з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у присутності головного інженера товариства з обмеженою відповідальністю „Боріваж” проведена планова перевірка на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства при використанні товариством з обмеженою відповідальністю „Боріваж” земельної ділянки загальною площею 13,48 га, що розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобіляївської селищної ради.
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України № 20 від 16.03.2009 року, відповідно до якого встановлено самовільне зайняття земельної ділянки площею 300 м.х22,45м. причалу морського перевантажувально-складського комплексу зернових вантажів у порту Южний без документу, що посвідчує право власності або право користування земельною ділянкою.
За результатами перевірки, 16.03.2009 року Державною екологічною інспекцією з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України складено протокол № 100566 про адміністративне правопорушення.
16.03.2009 року прийнято постанову № 100578 про накладення адміністративного стягнення, якою притягнуто до адміністративної відповідальності по ст. 531 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 1 700грн. -головного інженера товариства з обмеженою відповідальністю "Боріваж" ОСОБА_3
На підставі вищевказаного акту № 20 від 16.03.2009 року та відповідно до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 963 від 25.07.2007 року, державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря визначено розмір заподіяної державі шкоди внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки товариством з обмеженою відповідальністю „Боріваж” на території, що прилягає до товариства та який за розрахунками Інспекції становить 1624,67 грн.
Відповідачем сума завданих збитків у добровільному порядку відшкодована не була, в зв'язку з чим, позивач звернувся з позовом про стягнення збитків.
Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, а саме: державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, яким є Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель та її територіальні органи (далі - Держземінспекція); державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, до структури якого належить позивач.
Відповідно до п."а" ч.1 ст.6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю покладено на Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель та її територіальні органи.
Статтею 7 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, яким відповідно до ч.2 ст.9 цього Закону є позивач, у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель.
На реалізацію Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2002 №1958, наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003 №312, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 року за №1223/8544, затверджено Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Згідно з п.1.2 Порядку державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель (далі - Держземінспекція) та її територіальні органи.
Таким чином, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, який полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, покладено на Держземінспекцію. Відповідно, вжиття заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, в тому числі передбачених ст.ст.125, 211 Земельного кодексу України, вчинених відповідачем, здійснення функцій держави у спірних правовідносинах в частині відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, належить до повноважень Держземінспекції, а не Державної екологічної інспекції.
Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.12.2006 №528, встановлено, що остання є спеціальним підрозділом Мінприроди та входить до сфери його управління.
Відповідно до п.4 ч.2 ст.4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю). Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю). Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України (ч.2 ст.6 Закону).
Дійсно, згідно з пунктом 7 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (далі - Методика), затвердженої постановою КМ України від 25.07.2007 №963, на який заявник посилається в обґрунтування наявності у нього права пред'являти позов про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, проводиться інспекціями Мінприроди або Держземінспекцією та її територіальними органами.
Як вбачається з матеріалів справи, апеляційний господарський суд, виходячи з системного аналізу змісту ст.188 Земельного кодексу України, ст. 19 Закону України "Про охорону земель" та ст.ст. 5,6,7,9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" дійшов цілком правильного висновку про чітке розмежування законодавцем повноважень Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель (Держземінспекція) та Державної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря (інспекція Мінприроди) щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та щодо здійснення державного контролю за охороною земель відповідно.
При цьому, не може братися до уваги норма підзаконного нормативно-правового акта (постанови КМ України від 25.07.2007 №963), яка в даному випадку суперечить приписам вищевказаних законів, оскільки дозволяє довільно тлумачити обсяг та сферу дії повноважень вищевказаних державних органів (земельні, екологічні правовідносини тощо).
Обґрунтованим слід вважати також і висновок апеляційного господарського суду щодо відсутності у позивача повноважень у спірних земельних правовідносинах, які фактично пов'язані з набуттям і реалізацією права на землю, оскільки ст.6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" покладає контроль за додержанням юридичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю саме на Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель і її територіальні органи.
Окрім того, згідно з п.3.1 Методичних рекомендацій щодо застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову без спеціального дозволу (затверджених наказом Державного агентства земельних ресурсів України, Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 12.09.2007 №110) підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним чи фізичним особам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок є матеріали справи про адміністративне провадження, які підтверджують факт вчинення правопорушення, а саме: акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства; протокол про адміністративне правопорушення; припис (з вимогою усунення порушення земельного законодавства); акт обстеження земельної ділянки.
Проте, акту обстеження земельної ділянки позивачем не було надано судам попередніх інстанцій, про що вірно зауважив апеляційний господарський суд.
Також в п.4.3 Методичних рекомендацій зазначено, що акт обстеження земельної ділянки є невід'ємною частиною розрахунку розміру заподіяної шкоди, оскільки на підставі даного документу визначається площа, на якій заподіяно шкоду й у разі відмови порушника добровільно відшкодувати заподіяну шкоду (збитки) направляє другий примірник акту разом з розрахунком заподіяної шкоди з позовною заявою в суд для їх примусового стягнення.
Таким чином, апеляційний господарський суд дійшов до вірного висновку, що відсутність акту обстеження земельної ділянки, який є обов'язковою підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, робить неможливим здійснення нарахування сум шкоди, а отже його наявність є обов'язковою в сукупності з матеріалами, які підтверджують факт вчинення правопорушення.
Враховуючи вимоги закону та беручи до уваги встановлені господарськими судами обставини справи, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновком апеляційного господарського суду стосовно відсутності правових підстав для стягнення збитків з огляду на те, що по-перше, позивач не є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за додержанням вимог законодавства України про охорону земель у частині додержання юридичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі в частині самовільного зайняття земельних ділянок, а також, по-друге, з огляду на відсутність акту обстеження земельної ділянки, який є обов'язковою підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок.
Посилання скаржника на порушення норм матеріального та процесуального права при винесенні постанови не знайшли свого підтвердження, в зв'язку з чим підстав для зміни чи скасування зазначеного судового акту колегія суддів не вбачає.
Керуючись ст.ст. 1115, 1117, 1119, 11111 Господарського процесуального кодексу України, Вищий господарський суд України
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного господарського суду від 07.06.2011 року у справі № 9/17-327-2011 без змін.
Головуючий Н. Кочерова
Судді Л. Іванова
С. Шевчук