"22" березня 2011 р.справа № 2а-2729/09/0870
Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді: Добродняк І.Ю
суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.
при секретарі судового засідання: Новошицькій О.О.
за участю представників:
позивача: - ОСОБА_1 дов від 20.08.2010
ОСОБА_2 дов від 08.12.2010
відповідачів: - не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську
апеляційну скаргу Державної інспекції з контролю за цінами в Запорізькій області
на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19.01.10
у справі № 2а-2729/09/0870
за позовом комунального підприємства «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об'єднання № 3»
до Державної інспекції з контролю за цінами в Запорізькій області
про скасування рішення про застосування штрафних економічних санкцій,-
Комунальне підприємство «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об'єднання № 3»звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної інспекції з контролю за цінами в Запорізькій області, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення відповідача про застосування штрафних економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін від 09.04.09 № 69 та Припис про виконання законних вимог щодо усунення порушень державної дисципліни цін № 01-15/1109 від 09.04.09.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при проведенні перевірки відповідачем не було встановлено суму незаконно (необґрунтовано) одержаної виручки, здійснений ним розрахунок економічних санкцій є безпідставним, не підтверджується матеріалами перевірки. Копії документів, доданих до акту перевірки, не підтверджують правильність здійснених відповідачем розрахунків.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19.01.10 адміністративний позов задоволено.
Не погодившись з постановою суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить оскаржувану постанову скасувати та винести нову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що судом порушено норми процесуального і матеріального права. Зазначає, що встановлені відповідачем факти порушення державної дисципліни цін встановлено та доведено матеріалами перевірки. Судом першої інстанції обставин справи з'ясовані не всебічно та не повно, не враховано ч.4 ст.21 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», яка встановлює обов'язок для позивача, як виконавця житлово-комунальних послуг, інформувати споживача про зміну тарифу на послуги.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про час і місце судового засідання повідомлений судом належним чином.
Представники позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечують, в поданих суду письмових запереченнях позивач посилається на те, що доводи, викладені в скарзі, є безпідставними. Відповідачем, в порушення принципу повноти, об'єктивності та неупередженості державного контролю, не було встановлено факту порушення законодавства про ціноутворення, так як факт завищення тарифу під час перевірки належним чином не зафіксовано та не доведено, також відповідачем невизначено суму незаконно (необґрунтовано) одержаної виручки, здійснений ним розрахунки економічних санкцій є безпідставним.
Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, в результаті проведеної інспекцією з контролю за цінами в Запорізькій області перевірки комунального підприємства «Виробниче ремонтно-експлуатаційне житлове об'єднання №3»з питань дотримання державної дисципліни цін при формуванні та застосуванні тарифів на житлово-комунальні послуги, відповідності зміни їх розмірів, а також рівня відшкодування населенням вартості послуг за підсумками виробничої діяльності у 2008-2009 роках (акт перевірки №134 від 03.04.09) виявлено порушення порядку встановлення і застосування цін, що призвело до необґрунтованого отримання виручки на загальну суму 1723308,50 грн.
Суть виявлених порушень полягає в наступному:
- підприємством всупереч ч.5 ст.32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»застосований підвищений розмір плати за послуги з теплопостачання за умови неповідомлення за 30 днів мешканців житлового фонду про зміну вартості послуг, в результаті чого за період з 01.09.08 по 30.12.08 отримано економічно необґрунтовану виручку у сумі 193610,54 грн.;
- в період з 01.05.08 по 31.01.09 підприємством надлишково нарахована оплата за гарячу воду мешканцям тих будинків, по яких відбувалося відключення гарячої води, тобто завищений розмір плати за послуги з гарячого водопостачання за умови включення у вартість продукції та послуг, ціни на які регулюються, фактично невиконаних або виконаних не у повному обсязі послуг (робіт), що свідчить про порушення ч.5 ст.20 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», п.п.8, 29 Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.05 № 630, в результаті чого отримано необґрунтовану виручку у сумі 671,89 грн.;
- підприємством застосований завищений розмір плати за послуги з утримання житла мешканцям 244 будинків, чим порушено вимоги ч.2 ст.14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», пп.1.2 п.1, п.3 рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради від 28.08.08 № 375, в результаті чого за період з 01.09.08 по 01.02.09 отримано економічно необґрунтовану виручку у сумі 1529026,07 грн., в тому числі, від завищення рівня загальних тарифів -282869,89 грн.
На підставі висновків акту перевірки відповідачем прийнято рішення №69 від 09.04.09 про застосування економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін, відповідно до якого з посиланням на п.15 ст.2 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», ст.14 Закону України «Про ціни і ціноутворення», п.1.3 Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами вирішено вилучити у позивача суму 5169925,50 грн.
09.04.09 відповідачем також винесено припис № 01-15/1109, яким позивача зобов'язано у місячний термін усунути завищення розміру плати за житлово-комунальні послуги шляхом приведення тарифів у відповідність до вимог ч.2 ст.14, ч.5 ст.20, ч.ч.2, 5 ст.32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», пп.1.2 п.1, п.3 Рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій по житловому фонду комунальної власності м. Запоріжжя»від 28.08.08 № 375, та здійснити перерахунки з мешканцями житлових будинків відповідно до чинного законодавства.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в акті перевірки №134 від 03.04.09, на підставі якого відповідачем прийняті оскаржувані рішення та припис, документально у встановленому законодавством порядку не зафіксовано та не доведено факту вчинення правопорушення позивачем. В порушення принципу повноти, об'єктивності та неупередженості державного контролю відповідачем не встановлено факту порушення законодавства про ціноутворення, так як факт завищення тарифу під час перевірки належним чином не зафіксовано та не доведено. Також відповідачем не визначено суму незаконно (необґрунтовано) одержаної виручки.
Виходячи з правових норм, що регулюють спірні правовідносини, фактичних обставин справи, колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції.
Частиною 1 статті 190 Господарського кодексу України визначено, що вільні ціни визначаються на всі види продукції (робіт, послуг), за винятком тих, на які встановлено державні ціни.
Частиною 2 статті 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»передбачено, що ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом .
Згідно вимог ст. 32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»плата за житлово-комунальні послуги нараховується щомісячно відповідно до умов договору. Розмір плати за комунальні послуги розраховується виходячи з розміру затверджених цін/тарифів та показань засобів обліку або за нормами, затвердженими в установленому порядку.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про ціни і ціноутворення»Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення в республіці державної політики цін, визначає перелік продукції, товарів робіт і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління, крім сфери телекомунікацій, визначає повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами).
Відповідно до ст.13 цього ж Закону державний контроль здійснюється при встановленні та застосуванні державних фіксованих та регульованих цін і тарифів. Контроль за додержанням державної дисципліни цін здійснюється органами, на які ці функції покладено Урядом України.
Згідно з п. 4 Положення про Державну інспекцію з контролю за цінами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2000 № 1819, Державна інспекція з контролю за цінами у межах своєї компетенції здійснює перевірки додержання порядку формування, встановлення і застосування цін і тарифів, а також їх економічного обґрунтування та вживає відповідно до законодавства заходів за порушення підприємствами, установами та організаціями порядку формування, встановлення і застосування цін і тарифів.
Порядок проведення перевірок, а також порядок складення розпорядчих документів органами державного нагляду (контролю) встановлений ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до ч.6 ст.7 цього Закону за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
На підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. (ч.ч.7, 8 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»)
Статтею 14 Закону України «Про ціни і ціноутворення»встановлена відповідальність за порушення державної дисципліни цін, відповідно до якої вся необґрунтовано одержана підприємством, організацією сума виручки в результаті порушення державної дисципліни цін та діючого порядку визначення вартості будівництва, що здійснюється із залученням коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, а також коштів державних підприємств, установ та організацій підлягає вилученню в доход відповідного бюджету залежно від підпорядкованості підприємства, організації. Крім того, в позабюджетні фонди місцевих Рад стягується штраф у двократному розмірі необґрунтовано одержаної суми виручки. Вказані суми списуються з рахунків підприємств і організацій в банківських установах за рішенням суду.
Відповідно до п.п 5 п.5 зазначеного вище Положення про Державну інспекцію з контролю за цінами Державна інспекція з контролю за цінами має право приймати рішення про вилучення до відповідного бюджету сум всієї необґрунтовано одержаної підприємством, установою, організацією виручки у результаті порушення державної дисципліни цін та штрафу у двократному її розмірі, а також звертатись з позовами до судів про стягнення з підприємств, установ та організацій зазначених сум у разі невиконання ними рішень державних інспекцій з контролю за цінами.
Відповідно до п.1.4 Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженої наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України від 03.12.01 № 298/519, підставою для застосування економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін є одержання суб'єктами господарювання необґрунтованої виручки в результаті порушення ними чинного в періоді, що перевіряється, порядку встановлення та застосування цін і тарифів, які регулюються уповноваженими органами відповідно до вимог законодавства.
Пунктами 3.1, 3.2 вказаної Інструкції передбачено, що підставою для прийняття рішень про вилучення сум економічних та фінансових (штрафних) санкцій є акти перевірок, які складаються посадовими особами органів державного контролю за цінами.
В актах перевірок, зокрема: зазначаються нормативні акти, які порушено суб'єктами господарювання, з конкретним обґрунтуванням порушення; детально відображається механізм скоєння порушення; визначається сума необґрунтовано одержаної виручки, з доданням розрахунків, на яких ґрунтується обчислення зазначеної суми, з посиланням на документи первинного бухгалтерського обліку, згідно з якими вони здійснюються.
Тобто, акт є носієм доказової інформації, та має бути підтверджений первинними документами.
Як вбачається з рішення Державної інспекції з контролю за цінами в Запорізькій області № 69 від 09.04.09, факт необґрунтованого отримання виручки підтверджується матеріалами перевірки комунального підприємства «ВРЕЖО №3».
Стосовно виявленого відповідачем під час перевірки неповідомлення споживачів про зміну вартості послуг за 30 днів до такої зміни в акті перевірки не зазначено, які обставини відповідачем досліджувалися під час перевірки та на підставі яких даних зроблено висновок про наявність порушення позивачем порядку застосування тарифів на теплову енергію.
В складеному відповідачем розрахунку необґрунтовано отриманого доходу від передчасного введення нових, більш високих тарифів, на послуги з теплопостачання відсутні будь-які посилання на документи первинного бухгалтерського обліку, згідно з якими його було здійснено, як того вимагає п.3.2 зазначеної вище Інструкції. Жодного обчислення та обґрунтування визначеної відповідачем суми, пред'явленої до оплати за особовими рахунками споживачам -262096,30 грн., та суми, сплаченої споживачами, - 193610,54 грн. акт та додатки до нього не містять.
Розрахунок суми необґрунтовано отриманої виручки за послуги теплопостачання виходячи з матеріалів перевірки, відповідачем не складався.
По суті виявленого порушення колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що ч.5 ст. 32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» не визначає порядку повідомлення споживачів про зміни вартості житлово-комунальних послуг.
Відповідно до вказаної норми у разі зміни вартості житлово-комунальних послуг виконавець/виробник не пізніше ніж за 30 днів повідомляє про це споживача з визначенням причин зміни вартості та наданням відповідних обґрунтувань з посиланням на погодження відповідних органів. Вищевказана норма є загальною та в даному випадку підлягає застосуванню з урахуванням ст.25 Закону України «Про теплопостачання», відповідно до якої теплопостачальні, теплотранспортні і теплогенеруючі організації зобов'язані при зміні тарифів на теплову енергію повідомляти споживача письмово або в засобах масової інформації в порядку, встановленому законодавством.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач не є виробником та постачальником теплової енергії. Відповідно до укладених позивачем договорів про надання послуг з централізованого опалення, холодної води для підігріву, підігріву та водовідведення із споживачами теплопостачальною організацією є Концерн «Міські теплові мережі», м. Запоріжжя, на рахунок якого вноситься плата за послуги. Тарифи на послуги затверджуються рішенням виконкому Запорізької міської ради. У випадку зміни розміру тарифу, новий розмір є обов'язковим для обох сторін і застосовується сторонами з моменту введення його в дію.
Згідно пп. 2 п.«а»ст.28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому законом порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.
Згідно п.11 ст.59 цього Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення.
Відповідно до статті 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Згідно статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» рішення органів місцевого самоврядування публікуються в друкованих засобах масової інформації відповідних органів місцевого самоврядування.
Частинами 4 та 5 статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»встановлено порядок офіційного оприлюднення нормативних актів. Так, акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності -у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніше як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Рішеннями виконавчого комітету Запорізької міської ради своїми від 28.07.08 № 327, від 28.08.08 № 388, від 10.10.08 № 436, від 27.10.08 № 470, від 28.11.08 № 535 введено нові тарифи на послуги з централізованого опалення та підігріву води для населення. Ввід тарифів в дію здійснювався з дати вказаної в рішеннях, але не раніше дати їх опублікування в газеті «Запорізька Січ», що цілком відповідає п.5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування».
Зауваження та заперечення щодо порядку вступу означених вище рішень виконкому Запорізької міської ради у відповідача відсутні.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що позивач правомірно після офіційного оприлюднення в друкованих засобах масової інформації рішень виконавчого комітету міської ради, застосовував нові тарифи, висновок відповідача в акті перевірки з цього приводу про порушення державної дисципліни цін є помилковим, тим більше, що сам по собі факт неповідомлення позивачем про зміну вартості послуг з централізованого опалення та підігріву води, як зазначено в акті перевірки, не є законодавчо встановленою підставою для притягнення підприємства до відповідальності на підставі ст.14 Закону України «Про ціни і ціноутворення».
Відносно порушення позивачем державної дисципліни цін шляхом завищення розміру плати за послуги теплопостачання у зв'язку з включенням у вартість послуг, ціни (тарифи) на які регулюються, фактично не виконаних (не наданих) послуг, колегія суддів також погоджується з судом першої інстанції про недоведеність відповідачем розміру необґрунтовано отриманої виручки в сумі 671,89 грн.
При визначенні суми зайво нарахованої позивачем плати за послуги з постачання гарячої води за період з 01.05.08 по 31.01.09 та необґрунтовано отриманої виручки відповідачем зафіксований та проаналізований лише розмір нарахувань без зазначення суми оплати населенням за вказаний період, що був предметом перевірки, суми заборгованості, яка виникла раніше та погашалася споживачами в цей період. В розрахунку відповідача міститься лише такий показник, як кількість мешканців, що сплатили за послуги постачання теплової енергії. Будь-яких посилань на первинні документи, на підставі яких було здійснено обчислення, акт та матеріали перевірки не містять.
Відносно порушення щодо застосування завищеного розміру плати за послуги з утримання житла, в результаті чого отримано необґрунтованої виручки у сумі 1529026,07 грн., в том числі по окремим будинкам, де фактичний тариф перевищує затверджений у сумі 282869,89 грн.
Рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради від 28.08.08 № 375 затверджено з 01.09.08 тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій по житловому фонду в розрізі кожного будинку окремо. Відповідно до додатку №2 рішення № 375 встановлені як тарифи по окремим будинкам, так і складові цих тарифів.
Відповідно до ч. 2 ст.14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.
Виходячи з приписів ч.1 ст.13 вказаного Закону одним із видів цих послуг є послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які за своїм змістом є комплексними. Тобто, передбачається надання споживачу в якості єдиного цілісного результату певної сукупності дій (послуг), примірний перелік яких визначено в додатку до Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 560 від 12.07.05, і який діяв під час спірних правовідносин.
Означеним Порядком встановлені вимоги щодо структури тарифу, його складових елементів, які повинні враховуватися при формуванні тарифу/ціни послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій по кожному будинку окремо, залежно від кількісних показників фактичного надання таких послуг.
Відповідно до п.2 вказаного Порядку розмір тарифів (нормативних витрат, пов'язаних з утриманням будинків і споруд та прибудинкових територій) визначається по кожному будинку окремо залежно від кількісних показників фактичного надання послуг з урахуванням забезпечення належного санітарно-гігієнічного, протипожежного, технічного стану будинків і споруд та прибудинкових територій згідно з типовим переліком послуг (додаток).
Виходячи з наведених правових норм, затвердженню підлягає єдиний тариф на певний перелік послуг, у зв'язку з чим згідно з вимогами чинного законодавства контроль за додержанням державної дисципліни цін в даному випадку полягає, зокрема, у здійсненні перевірки додержання порядку застосування регульованого тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а не його складових (витрат, які враховуються при його формуванні). Тому, незаконне отримання виручки може мати місце лише за умови, коли перевищення складових тарифу призвело до перевищення розміру встановленого тарифу, що з матеріалів перевірки відповідача (акту № 134 від 03.04.09) не вбачається, відповідачем в установленому порядку не доведено.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що в межах апеляційної скарги підстави для скасування або зміни рішення суду першої інстанції відсутні, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.
Керуючись п.1 ч.1 ст. 198, ст. 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної інспекції з контролю за цінами в Запорізькій області залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19.01.10 у справі № 2а-2729/09/0870 залишити без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України шляхом подання касаційної скарги в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: І.Ю. Добродняк
Суддя: Н.А. Бишевська
Суддя: Я.В. Семененко