ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01014, м.Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
27 квітня 2011 року № 2а-2409/11/2670
О 14 годин 11 хвилин в приміщенні Окружного адміністративного суду міста Києва за адресою у м. Києві по вул. Хрещатик, 10,
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:
головуючого Бояринцевої М.А.
при секретарі судового засідання Білову М.В.
за участю:
представників позивача: Кондратьєвої К.А., Орещенка В.О.
представників відповідача: Ромасюка Я.В., Проненко С.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за позовом Державного підприємства «Українське державне аерогеодезичне підприємство»
до Державного підприємства «Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів»
про скасування припису,
Державне підприємство «Українське державне аерогеодезичне підприємство»(далі -ДП «УкрДАГП») звернулося до суду з позовом про скасування припису Державного підприємства «Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів»(далі -ДП «Укрметртестстандарт») від 26 січня 2011 року № 27-30/15.
В обґрунтування наведених вимог позивач посилається на Господарський кодекс України, закони України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про метрологію та метрологічну діяльність», Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виконання топографо-геодезичних, картографічних робіт, Інструкцію про порядок здійснення державного метрологічного нагляду за забезпеченням єдності вимірювань (ПМУ 16-2000) та зазначає, що припис є незаконним, оскільки до повноважень відповідача не належить здійснення функцій державного нагляду та контролю у сфері метрології, а тому перевіряти підприємство позивача відповідач правом не наділений. Крім того, перевірка проведена із порушенням, оскільки підставою для її проведення стало завдання, а не наказ. В акті від 26.01.2011 року № 27-06/05 відсутній детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну норму законодавства. Також, представники позивача вказують, що діяльність підприємства здійснюється на підставі ліцензії та відповідно до Ліцензійних умов, серед яких вимога атестації у державній метрологічній системі відсутня, а органом, що здійснює контроль за додержанням вимог законодавства при здійсненні топографо-геодезичної діяльності є Укргеодезкартографія, а не підприємство відповідача. Також в якості підстав заявленого позову вказує, що підприємство позивача не належить до вимірювальних лабораторій.
Відповідач проти позову заперечив з огляду на положення Конституції України, законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про метрологію та метрологічну діяльність», Інструкцію про порядок здійснення державного метрологічного нагляду за забезпеченням єдності вимірювань (ПМУ 16-2000). В обґрунтування своєї правової позиції представники відповідача вказують на те, що ДП «Укрметртестстандарт»є територіальним органом Держспоживстандарту України, що закріплено також в Статуті підприємства, та має повноваження щодо здійснення метрологічного нагляду. Перевірку підприємства позивача проведено на підставі наказу «Про затвердження та виконання Плану державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил та державного метрологічного нагляду»та відповідних завдань (направлень) від 25.01.2011 року та від 28.07.2010 року, а акт перевірки складений належним чином із зазначенням норми закону та опису правопорушення. Щодо обов'язкового проходження підприємством позивача атестації вимірювальної лабораторії вказує, що дія нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері топографо-геодезичної діяльності, не відміняють дію норм нормативно-правових актів у сфері метрології та метрологічної діяльності та зазначає, що підрозділ ДП «Українське державне аерогеодезичне підприємство», який виконує топографо-геодезичні роботи, належить до вимірювальної лабораторії, оскільки здійснює діяльність, спрямовану на визначення параметрів тощо. Крім того, представники відповідача вказують, що відповідно до законодавства державні інспектори з метрологічного нагляду мають право забороняти виконання робіт, пов'язаних з вимірюванням, у разі виявлення порушення метрологічних вимог, а тому припис ДП «Укрметртестстандарт»є таким, що прийнятий в межах повноважень та без порушень прав позивача.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Державним підприємством «Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів»видано припис № 27-30/15 від 26 січня 2011 року, яким заборонено проведення вимірювань підрозділом Державного підприємства «Українське державне аерогеодезичне підприємство», що виконує геодезичні роботи, який не атестований у державній метрологічній системі та зобов'язано позивача провести атестацію підрозділу до 28 березня 2011 року.
Оскаржений припис виданий на підставі проведеної позапланової перевірки ДП «Укрметротестстандарт», про що складено акт № 27-06/05 від 26 січня 2011 року контролю виконання припису № 27-30/121 від 04 серпня 2010 року згідно з актом державного метрологічного нагляду за забезпеченням єдності вимірювань у сфері забезпечення геодезичних робіт, яким встановлено що вимоги припису № 27-30/121 від 04 серпня 2010 року ДП «УкрДАГП»не виконано. В акті зазначено, що невиконано п. 2 припису, а саме: підрозділ, який виконує вимірювання при геодезичних роботах, не атестований у державній метрологічній системі.
Позапланова перевірка проведена на підставі виданого ДП «Укрметротестстандарт»завдання на проведення державного метрологічного нагляду № 27-07/51 від 25 січня 2011 року у зв'язку із закінченням терміну дії виконання вимог припису від 04 серпня 2010 року № 27-30/121.
Приписом № 27-30/121 від 04 серпня 2010 року Державним підприємством «Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів»заборонено проведення вимірювань підрозділом, що виконує геодезичні роботи Державного підприємства «Українське державне аерогеодезичне підприємство», який не атестований у державній метрологічній системи, починаючи з 06 жовтня 2010 року та приписано усунути порушення вимог Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність». При цьому у приписі № 27-30/121 виявлено наступні порушення:
- до переліків не занесені засоби вимірювальної техніки (ЗВТ), які застосовуються при обліку енергетичних і матеріальних ресурсів, а також установка автоколімаційна для повірки нівелірів АУПН виробничого центру «Геосервіс»;
- неповідомлення ДП «Укрметртестстандарт»про діяльність, пов'язану з виконанням ремонту ЗВТ виробничим центром «Геосервіс»;
- підрозділ, який виконує вимірювання при геодезичних роботах, не атестований у державній метрологічній системі.
Вказаний припис виданий на підставі акта № 27-06/35 від 04 серпня 2010 року державного метрологічного нагляду за забезпеченням єдності вимірювань при: контролі безпеки умов праці; геодезичних роботах; обліку енергетичних та матеріальних ресурсів (електричної і теплової енергії, води), яким встановлені наступні порушення:
- до переліків не занесені засоби вимірювальної техніки (ЗВТ), які застосовуються при обліку енергетичних і матеріальних ресурсів, а також установка автоколімаційна для повірки нівелірів АУПН виробничого центру «Геосервіс»та неповідомлено ДП «Укрметртестстандарт»про діяльність, пов'язану з виконанням ремонту ЗВТ виробничим центром «Геосервіс», чим порушено вимоги п. 5 ст. 11 Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність».
- підрозділ, який виконує вимірювання при геодезичних роботах, не атестований у державній метрологічній системі, що робить неправомірним виконання вимірювань і чим порушено вимоги п. 2 ст. 10 Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність».
Перевірка проведена на підставі наказу ДП «Укрметротестстандарт»від 17 червня 2010 року № 433 «Про затвердження та виконання Плану державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил та державного метрологічного нагляду на ІІІ квартал 2010 року»та завдання (направлення) від 28 липня 2010 року № 27-27/637 відповідно до Плану державного метрологічного нагляду на ІІІ квартал 2010 року. Як вбачається із завдання (направлення) № 27-27/637 державний метрологічний нагляд за забезпеченням єдності вимірювань на підприємстві позивача проводився як планова перевірка, строк якої встановлений з 30 липня по 10 серпня 2010 року.
Згідно Статуту Державного підприємства «Українське державне аерогеодезичне підприємство», затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 04 травня 2006 року № 203, Державне підприємство «Українське державне аерогеодезичне підприємство»є державним унітарним підприємством і діє як державне комерційне підприємство, підпорядковане Міністерству охорони навколишнього природного середовища України.
Предметом діяльності підприємства є, зокрема, проведення геодезичних робіт, а саме: створення і розвиток державних геодезичних мереж (тріангуляція, GPS-спостереження, полігонометрія, трилатерація) 1, 2, 3 і класів, а також мереж місцевого значення 1-го і 2-го розрядів; створення і розвиток державної нівелірної мережі І, ІІ, ІІІ, ІV класів.
Відповідно до Статуту Державного підприємства «Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів», затвердженого наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 01 грудня 2008 року № 437, ДП «Укрметротестстандарт»засноване на державній власності і підпорядковане уповноваженому органу управління -Державному комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики і є державним комерційним підприємством.
ДП «Укрметротестстандарт»є територіальним органом центрального органу виконавчої влади у сфері технічного регулювання та споживчої політики в межах повноважень, визначених Законом України «Про метрологію та метрологічну службу»та Декрету Кабінету Міністрів України «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення»від 08.04.1993 № 30-93.
ДП «Укрметротестстандарт»створене з метою задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, наукової, інформаційної, комерційної, іншої господарської діяльності, результатом якої є досягнення економічних і соціальних здобутків, одержання прибутку, а також здійснення управлінських функцій у сфері стандартизації, метрології, оцінки відповідності та захисту прав споживачів, у тому числі здійснення державного нагляду за додержанням технічних регламентів, стандартів, норм і правил та державного метрологічного контролю та нагляду згідно з вимогами чинного законодавства.
Предметом діяльності ДП «Укрметротестстандарт»є, зокрема, організація і проведення державного метрологічного контролю (п.п. 2.2.4.2. Статуту).
Генеральний директор ДП «Укрметротестстандарт»за посадою є головним державним інспектором м. Києва з державного нагляду за якістю продукції, додержанням стандартів норм і правил та з метрологічного нагляду.
Згідно п. 1 ч. 4 ст. 4 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»(із змінами і доповненнями, далі -Закон № 877-V) виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.
Відповідно до п. 3 ст. 15 Закону України від 11.02.1998 № 113/98-ВР «Про метрологію та метрологічну діяльність»(із змінами і доповненнями, далі -Закон № 113/98-ВР) територіальні органи виконують завдання і функції центрального органу виконавчої влади у межах, визначених центральним органом виконавчої влади, а також здійснюють державний метрологічний контроль і нагляд.
Законом встановлено, що державний метрологічний нагляд здійснюють посадові особи центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів:
- головний державний інспектор України з метрологічного нагляду та його заступники, якими за посадою є відповідно керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники;
- головні державні інспектори Автономної Республіки Крим, області, міста з метрологічного нагляду та їхні заступники, якими за посадою є відповідно керівники територіальних органів та їхні заступники;
- державні інспектори з метрологічного, якими за посадою є відповідно керівники підрозділів, їхні заступники та спеціалісти центральних органів виконавчої влади, керівники підрозділів, їхні заступники та спеціалісти територіальних органів, на яких покладено здійснення державного метрологічного нагляду (ст. 31 Закону № 113/98-ВР).
Таким чином, доводи позивача про те, що до повноважень відповідача не належить здійснення функцій державного нагляду та контролю у сфері метрології, не відповідають дійсності, оскільки, як встановлено законодавством у сфері метрології державний метрологічний нагляд здійснюють посадові особи центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів, а ДП «Укрметротестстандарт»є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, в свою чергу генеральний директор ДП «Укрметротестстандарт»є державним інспектором м. Києва з метрологічного нагляду.
Відносно доводів позивача про те, що ДП «Укрметротестстандарт»є суб'єктом господарювання, а ведення господарської діяльності не включає в себе здійснення функцій державного нагляду і контролю, суд вбачає за необхідне зазначити наступне.
Згідно Указу Президента «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»від 22.07.1998 № 810/98 делеговані функції, повноваження -це функції, повноваження (права і обов'язки), що їх набуває певний суб'єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі норми закону. «Делегування»означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути й до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває право контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти.
Таким чином, ДП «Укрметротестстандарт»є територіальним органом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики, якому делеговані функції державного нагляду та контролю у сфері метрології та водночас є державним комерційним підприємством.
Відносно доводів позивача про те, що в акті від 26 січня 2011 року № 27-06/05 відсутній детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну норму законодавства, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В додатку 4 Інструкції про порядок здійснення державного метрологічного нагляду за забезпеченням єдності вимірювань (ПМУ 16-2000), затвердженої наказом Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України від 17 травня 2000 року № 315, наведена форма акта державного метрологічного нагляду на підприємствах.
Як вбачається з акту ДП «Укрметротестстандарт»від 26 січня 2011 року № 27-06/05, він відповідає по формі та змісту, передбаченим чинним законодавством вимогам, оскільки акт № 27-06/05 винесений за видом -позапланова перевірка з приводу закінчення терміну дії виконання вимог припису від 04 серпня 2010 року № 27-30/121, який було винесено за результатами планової перевірки. Так, в акті перелічено зміст припису № 27-30/121, встановлено які недоліки усунені та які вимоги не виконано. При цьому, вказано саме яке порушення залишилось не усуненим, а саме: пункт 2 «не проведена атестація підрозділу, який виконує вимірювання у сфері забезпечення геодезичних робіт»та зроблено висновок про те, що вимоги п. 2 припису від 04 серпня 2010 року № 27-30/121 не виконані. Також відповідачем зазначено про вжиті заходи щодо невиконання вимог контролюючого органу: винесено припис № 27-30/15 від 26 січня 2011 року та складено протокол про адміністративне правопорушення в галузі метрології згідно ст.ст. 171-1, 188-9 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Доводи позивача про неправомірність проведення перевірки, оскільки підставою для її проведення стало завдання, а не наказ, не знайшли свого підтвердження. До матеріалів справи долучений наказ ДП «Укрметротестстандарт»від 17 червня 2010 року № 433 про затвердження та виконання плану державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил та державного метрологічного нагляду на ІІІ квартал 2010 року, яким затверджено План державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил та державного метрологічного нагляду на ІІІ квартал 2010 року. Згідно вказаного Плану перевірка ДП «УкрДАГП»призначена на серпень 2010 року.
Відповідно до завдання (направлення) про проведення державного метрологічного нагляду № 27-27/637 від 28 липня 2010 року ДП «УкрДАГП»підставою для проведення планової перевірки в період з 30 липня по 10 серпня 2010 року додержання вимог Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність», інших нормативно-правових актів і нормативних документів з метрології були План державного метрологічного нагляду на ІІІ квартал 2010 року та наказ ДП «Укрметротестстандарт»від 17 червня 2010 року № 433.
Згідно завдання на проведення державного метрологічного нагляду № 27-07/51 від 25 січня 2011 року позапланова перевірка призначена у зв'язку із закінченням терміну дії виконання вимог припису від 04 серпня 2010 року № 27-30/121, яка й проведена у встановлений термін.
Що стосується доводів позивача про те, що діяльність ДП «УкрДАГП»здійснюється на підставі ліцензії та відповідно до Ліцензійних умов, серед яких вимога атестації у державній метрологічній системі відсутня, а органом, що здійснює контроль за додержанням вимог законодавства при здійсненні топографо-геодезичної діяльності є Укргеодезкартографія, а не підприємство відповідача, суд зазначає наступне.
Згідно ст. 17 Закону України від 23.12.1998 № 353-ХІV «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність»(із змінами і доповненнями, далі -Закон № 353-ХІV) метрологічне забезпечення топографо-геодезичної і картографічної діяльності здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань топографо-геодезичної і картографічної діяльності, метрологічною службою Збройних Сил України у взаємодії з Державним комітетом України по стандартизації, метрології та сертифікації в установленому законодавством порядку.
Уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань топографо-геодезичної і картографічної діяльності є Укргеодезкартографія.
Проте, ДП «Укрметротестстандарт»проведено перевірку дотримання позивачем законодавства в сфері метрології, а не топографо-геодезичної діяльності позивача, в межах повноважень, встановлених Законом № 113/98-ВР.
Згідно Закону № 113/98-ВР метрологічна діяльність -це діяльність, яка пов'язана із забезпеченням єдності вимірювань, а тому повноваження відповідача щодо проведення перевірки єдності вимірювання підрозділом позивача відповідають встановленим вимогам діючого законодавства України у сфері метрології та стандартизації.
Відповідно до п. 2 ст. 10 Закону № 113/98-ВР вимірювальні лабораторії можуть виконувати вимірювання у сфері поширення державного метрологічного нагляду за умови їх атестації на проведення цих вимірювань.
Метрологічна атестація засобів вимірювальної техніки - дослідження засобів вимірювальної техніки з метою визначення їх метрологічних характеристик та встановлення придатності цих засобів до застосування (ст. 1 Закону № 113/98-ВР).
Згідно Закону № 113/98-ВР вимірювальна лабораторія - підприємство, установа, організація чи їх окремий підрозділ, що здійснює вимірювання фізичних величин, визначення хімічного складу, фізико-хімічних, фізико-механічних та інших властивостей і показників речовин, матеріалів і продукції, за винятком вимірювань, пов'язаних з оцінкою відповідності продукції, процесів, послуг, з документальним оформленням їх результатів.
Відповідно до Закону № 353-ХІV топографо-геодезична і картографічна діяльність - наукова, виробнича і управлінська діяльність, спрямована на визначення параметрів фігури, гравітаційного поля Землі, координат точок земної поверхні та їх змін у часі, створення і використання державної геодезичної і гравіметричної мереж України, мережі постійно діючих станцій супутникового спостереження, топографічних, тематичних карт (планів), створення та оновлення картографічної основи для державних кадастрів, банків (баз) геопросторових даних та геоінформаційних систем;
топографо-геодезичні та картографічні роботи - процес створення геодезичних, топографічних і картографічних матеріалів, даних, топографо-геодезичної та картографічної продукції;
результати топографо-геодезичної і картографічної діяльності - геодезичні, топографічні, картографічні матеріали, продукція, інформація тощо.
Таким чином, підрозділ позивача, який виконує топографо-геодезичні роботи на замовлення фізичних та юридичних осіб, з документальним оформленням їх результатів, відповідає ознакам вимірювальної лабораторії, оскільки при здійсненні топографо-геодезичної та картографічної діяльності вчиняє дії по вимірюванню величин.
Згідно п. 3 ст. 32 Закону № 113/98-ВР у разі виявлення порушень метрологічних вимог головні державні інспектори та їхні заступники і державні інспектори мають право давати приписи та встановлювати строки усунення порушень метрологічних вимог.
Відповідно до п. 7.3. Інструкції про порядок здійснення державного метрологічного нагляду за забезпеченням єдності вимірювань (ПМУ 16-2000), затвердженої наказом Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України від 17 травня 2000 року № 315 на підставі акта державного метрологічного нагляду, у разі виявлення порушень чинного законодавства в галузі метрології, стандартів, метрологічних норм і правил, державний інспектор в установленому порядку забороняє шляхом видачі припису застосування, випуск з виробництва, ремонту та у продаж і видачу напрокат засобів вимірювальної техніки та виконання робіт, пов'язаних з вимірюваннями (якщо ці вимірювання не забезпечують достовірних результатів).
Отже, як вбачається з оскаржуваного припису, уповноваженою особою ДП «Укрметротестстандарт»дотримано всіх вимог чинного законодавства при виданні припису від 26 січня 2011 року № 27-30/15.
За таких обставин, позов визнається судом необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. ст. 98, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В задоволенні позову Державного підприємства «Українське державне аерогеодезичне підприємство»до Державного підприємства «Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів»про скасування припису від 26 січня 2011 року № 27-30/15 відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили в порядку, встановленим статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Суддя М.А. Бояринцева
Постанова складена в повному обсязі 12 травня 2011 року.