04 червня 2026 року
м. Київ
справа №640/10622/21
адміністративне провадження № К/990/37336/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого-судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Кашпур О. В.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції містобудування України, Кабінету Міністрів України, Державної інспекції архітектури та містобудування України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року (головуючий суддя Костенко Д. А., судді: Мамедова Ю. Т., Чудак О. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року (головуючий суддя Костюк Л. О., судді: Бужак Н. П., Кобаль М. І.)
І. Суть спору
У квітні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державної інспекції містобудування України (далі - ДІМ України), Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, Уряд), Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства розвитку громад та територій України (далі - третя особа, Міністерство), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 17 березня 2021 року № 187-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державної інспекції містобудування України»;
- визнати протиправним та скасувати наказ ДІМ України від 23 березня 2021 року № 14-ОС «Про звільнення ОСОБА_1 » (зі змінами, внесеними наказом від 31 березня 2021 року № 18-ОС);
- поновити позивача на посаді голови ДІАМ України або рівнозначній посаді в ДІАМ України (ЄДРПОУ 44245840);
- стягнути з ДІАМ на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 236 839,20 грн.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив про те, що його було помилково звільнено з займаної посади на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), скільки фактично мало місце реорганізація державного органу, а не його ліквідація. При цьому, позивач наголосив, що під час попередження його про його майбутнє вивільнення та до моменту фактичного звільнення з посади голови ДІМ України роботодавцем не було запропоновано будь-якої іншої рівнозначної посади (у тому числі, посади голови новоутвореного органу - ДІАМ України).
Позивач уважав, що розпорядження КМУ від 17 березня 2021 року № 187-р та наказ ДІМ України від 23 березня 2021 року № 14-ОС (зі змінами, внесеними наказом від 31 березня 2021 року № 18-ОС) є незаконними і необґрунтованими, а також такими, що суперечать положенням чинного трудового законодавства України, а тому підлягають скасуванню з одночасним поновленням його на посаді голови ДІАМ України або на рівнозначній посаді.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
13 березня 2020 року КМУ прийнято постанову № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова № 219), пунктом 1 якої утворено, серед іншого: ДІМ України, як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Розпорядженням Уряду від 06 травня 2020 року № 488-р ОСОБА_1 призначено на посаду голови ДІМ України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов'язків на зазначеній посаді строком на п'ять років.
У подальшому, КМУ прийняв постанову від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю» (далі - Постанова № 1340), відповідно до якої ліквідовано ДІМ України і утворено її ліквідаційну комісію (пункт 3 Постанови № 1340), а також утворено ДІАМ України, як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Урядом через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Цією ж Постановою затверджено Положення про ДІАМ України; установлено, що забезпечення діяльності ДІАМ України та заходи, пов'язані з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції, у 2021 році здійснюються в межах видатків, зокрема передбачених ДІМ України; визначено ДІАМ України суб'єктом управління індивідуально визначеного майна ДІМ України та Державної сервісної служби містобудування, Державної архітектурно - будівельної інспекції, які ліквідовуються.
На виконання Постанови № 1340 та на підставі підпункту 6 пункту 5 протоколу засідання Уряду від 27 січня 2021 року № 12, 11 лютого 2021 року Міністр розвитку громад та територій України ознайомив ОСОБА_1 з попередженням про наступне звільнення з посади голови ДІМ України відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (у зв'язку з ліквідацією державного органу), яке відбудеться не раніше ніж за 30 календарних днів з дати ознайомлення з цим попередженням.
17 березня 2021 року КМУ ухвалив розпорядження № 187-р, яким звільнив ОСОБА_1 з посади голови ДІМ України у зв'язку з ліквідацією цієї Інспекції (пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII).
На виконання цього розпорядження, наказом ДІМ України від 23 березня 2021 року № 14-ОС, за підписом голови комісії з ліквідації Сергія ПРОХОРОВА, ОСОБА_1 вважався таким, що 23 березня 2021 року звільнений з посади голови ДІМ України у зв'язку з ліквідацією цього органу.
З огляду на перебування позивача на лікарняному у період з 17 березня 2021 року по 30 березня 2021 року, 31 березня 2021 року ДІМ України прийнято наказ № 18-ОС, яким внесено зміни до наказу від 23 березня 2021 року № 14-ОС у частині дати звільнення ОСОБА_1 з займаної посади, а саме: 31 березня 2021 року.
Уважаючи такі рішення відповідачів протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до Постанови № 1340 було ліквідовано ДІМ України, та утворено новий державний орган - ДІАМ України, при цьому ані постанова КМУ, ані Положення про ДІАМ не визначають правонаступництва нею прав та обов'язків ДІМ України. Також суди зазначили, що 20 травня 2021 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про реєстрацію ДІАМ України (код ЄДРПОУ 44245840), а 19 серпня 2021 року - запис про припинення ДІМ України (код ЄДРПОУ 43615901).
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірні розпорядження та накази прийняті відповідачами правомірно і на підставі, установлених положень законодавства України, та з дотриманням порядку звільнення ОСОБА_1 . При цьому, суди уважали, що у Міністра не було обов'язку під час попередження пропонувати позивачу вакантні (рівнозначні) посади у новоствореному органі, оскільки норми статті 87 Закону № 889-VIII цього не передбачають.
Також суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про відсутність підстав для задоволення позову у частині вимог про поновлення позивача на рівнозначній посаді та стягнення з відповідача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки такі вимоги є похідними.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
07 листопада 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 червня 2026 року (у зв'язку з обранням судді Губської О. А. до Великої Палати Верховного Суду) визначено колегію суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Кашпур О. В.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі позивач просив скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанцій, прийняти нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.
На обґрунтування позиції скаржник посилався на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду стосовно застосування положень частин першої та третьої статті 87 Закону № 889-VІІІ, викладених у постановах від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14 та від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16.
ОСОБА_1 уважав помилковими висновки судів попередніх інстанцій про дотримання відповідачами порядку звільнення з посади голови ДІМ України. На переконання позивача, під час попередження про майбутнє звільнення Міністр був зобов'язаний запропонувати йому рівнозначну посаду у новоутвореному ДІАМ України (або нижчу посаду категорії «Б»), при цьому таке пропонування не надходило й від відповідачів протягом усього періоду (з моменту попередження по фактичне звільнення з посади).
Скаржник наголосив, що з аналізу Постанови № 1340 убачається, що ДІМ України, як юридичну особу публічного права, було реорганізовано (з переходом її повноважень правонаступнику - ДІАМ України), а не повністю ліквідовано, як то помилково уважали суди.
11 січня 2024 року від Міністерства на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просило відмовити у її задоволенні і залишити в силі рішення судів попередніх інстанцій. Третя особа зазначила, що постанови Верховного Суду, на які посилається скаржник, ухвалені судом касаційної інстанції у справах, правовідносини у яких не є подібними до правовідносин у справі № 640/10622/21. Міністерство стверджувало, що Постанова № 1340 не визначає правонаступником ліквідованого органу ДІМ України - ДІАМ України, оскільки останній утворювався Урядом як новий державний орган, повноваження якого є значно ширшими.
15 січня 2024 року до Суду надійшов відзив КМУ на касаційну скаргу, у якому просив відмовити у її задоволенні, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, оскільки суди належним чином установили і дослідили обставини справи та дійшли правильного висновку про відсутність підстав для скасування розпорядження Уряду від 17 березня 2021 року № 187-р та накази ДІМ України від 23 березня 2021 року № 14-ОС і від 31 березня 2021 року № 18-ОС. КМУ наголосив, що ДІАМ України був утворений як новий орган та згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не є правонаступником юридичних осіб публічного та приватного права (зокрема, ДІМ України). При цьому, на думку відповідача, скаржником жодним чином не було спростовано обставин щодо відсутності факту правонаступництва прав та обов'язків між цими державними органами, а тому доводи позивача про неправильне застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ є помилковими. Уряд зазначив, що з огляду на зміст статті 87 Закону № 889-VІІІ убачається, що законодавець не встановив обов'язок суб'єкта призначення пропонувати працівнику, який звільняється на підставі пункту 1-1 цієї статі, іншу вакантну рівнозначну посаду.
Цього ж дня від ДІАМ України через підсистему «Електронний суд» подано до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому, не погоджуючись з доводами скаржника, уважала, що відсутні підстави для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення про задоволення позову. Зазначила, що вона не є правонаступником ДІМ України, а факт управління нею індивідуально визначеним майном ліквідованого органу не свідчить про наявність процесуального правонаступництва у спірних правовідносинах, які виникли з питань публічної служби. Також відповідач звернув увагу, що законодавець чітко розмежував підстави звільнення державного службовця за ініціативою суб'єкта призначення, виокремивши «ліквідацію державного органу» як окрему підставу такого звільнення, і не встановив обов'язок останнього пропонувати особі іншу рівнозначну посаду.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, визначено Законом № 889-VIII (у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин).
За приписами статті 5 Закону № 889-VIII передбачено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб'єкта призначення відповідно до статті 87 цього Закону.
Так, частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
Відповідно до частини третьої статті 87 цього Закону, суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб'єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю. Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
Частиною четвертою статті 87 Закону № 889-VIII установлено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
Відповідно до частини п'ятої статті 87 Закону № 889-VIII наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб'єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки. У такому випадку оформлення і видача трудової книжки, а також розрахунок при звільненні проводяться протягом семи днів з дня звільнення.
Поряд з цим, за правилами частини п'ятої статті 22 Закону № 889-VIII у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб'єкта призначення може здійснюватися без обов'язкового проведення конкурсу.
VІІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Спір у цій справі виник у зв'язку зі звільненням позивача на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (у зв'язку з ліквідацією державного органу ДІМ України).
Водночас Верховний Суд зауважує, що першочерговим питанням, яке постало перед судом касаційної інстанції, є те, чи мала місце ліквідація державного органу, у якому проходив державну службу позивач, чи є новоутворений орган ДІАМ України правонаступником ДІМ України у контексті правовідносин, які виникли у цій справі (з питання публічної служби). Також Суд звертає увагу, що ключовим питанням у цій справі є й те, чи правомірне було звільнення позивача з займаної посади в аспекті форми припинення ДІМ України і пов'язаним з цим обов'язком відповідача щодо працевлаштування.
Що стосується аргументів касаційної скарги у частині проведення реорганізації, а не повної ліквідації ДІМ України, шляхом утворення нового органу ДІАМ України та передання йому повноважень ДІМ України, колегія суддів звертає увагу на таке.
Висновки судів попередніх інстанцій у цій частині зводяться до того, що на момент звільнення позивача ДІМ України ліквідовано без правонаступництва, тобто без переходу прав та зобов'язань до іншого органу державної влади (у тому числі, ДІАМ України).
Водночас, заперечуючи правильність таких висновків судів, позивач у касаційній скарзі наполягає, що ДІМ України, як юридичну особу публічного права, на підставі Постанови № 219 було реорганізовано, а не ліквідовано.
З метою встановлення істини щодо ключових обставин стосовно проведення повної ліквідації чи реорганізації ДІМ України, колегія суддів уважає за необхідне дослідити хронологію подій усього процесу, який передував з моменту створення ДІМ України (підстав та мети) до фактичної його ліквідації та утворення нового органу ДІАМ України (у тому числі, визначення її повноважень).
Так, основним нормативно-правовим актом, який установлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Відповідно до абзацу третього частини третьої статті 6 Закону № 3038-VI органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
На виконання цього закону, відповідно до постанови КМУ від 09 липня 2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» (наразі ця постанова втратила чинність на підставі постанови Уряду від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування») відповідно до пункту 1 якого передбачалося, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція, ДАБІ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Пунктом 4 цього Положення визначалося, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань: 1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру; 2) отримує повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, здійснює внесення змін до них, а також скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення; 3) видає дозволи на виконання будівельних робіт, повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт; 4) приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти (видає відповідні сертифікати або відмовляє у їх видачі, реєструє декларації про готовність об'єкта до експлуатації, вносить зміни до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію); 5) веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів; 6) перевіряє на відповідність вимогам законодавства, будівельних норм, стандартів і правил рішення, прийняті територіальними органами Держархбудінспекції; 7) організовує проведення або проводить навчання, підвищення кваліфікації, підготовку та перепідготовку фахівців для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, обстеження та інших функцій, виконання яких належить до передбачених законом повноважень Держархбудінспекції; 8) бере участь у підготовці міжнародних договорів України з питань державного архітектурно-будівельного контролю, укладає відповідно до законодавства міжнародні договори України міжвідомчого характеру та здійснює міжнародне співробітництво з питань, що належать до її компетенції; 9) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Відомо, що 13 березня 2020 року Уряд ухвалив постанову № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (далі - Постанова № 218), відповідно до якої ДАБІ ліквідована (пункт 1 цієї Постанови) і утворена Державна сервісна служба містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (пункт 2 цієї Постанови). Положення про цей новоутворений орган затверджене теж Постановою № 218. Зокрема, у пункті 1 цього Положення зазначено, що Державна сервісна служба містобудування України (Держсервісбуд) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
За пунктом 4 Постанови № 218 передбачено, що ДАБІ продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування, а забезпечення діяльності Державної сервісної служби містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених ДАБІ.
Поряд з цим, Постановою № 219 утворені ще два центральні органи виконавчої влади (пункт 1): ДІМ України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; Державне агентство з технічного регулювання у містобудуванні України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань технічного регулювання у сфері містобудування.
Згідно з пунктом 2 Постановою № 219 також затверджено Положення про ДІМ України, за пунктом 1 якого Державна інспекція містобудування України (ДІМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (крім надання (отримання, реєстрації), відмов у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів).
У подальшому, Постановою № 1340 (від 23 грудня 2020 року) КМУ утворив ДІАМ України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду і затвердив Положення про ДІАМ України.
Відповідно до пунктів 1, 3 цього Положення, Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:
підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;
здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об'єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;
здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності;
ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками;
виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.
У пунктах 7, 8 Постанови КМУ № 1340 зазначено, що ДІАМ України визначена суб'єктом управління індивідуально визначеного майна ДІМ України та Державної сервісної служби містобудування, ДАБІ, які ліквідовуються, і що ДІАМ України буде розміщене за адресою: бул. Лесі Українки, 26, у м. Києві.
Крім того, згідно з пунктом 3 Постанови № 1340, ліквідовані ДІМ України і Державна сервісна служба містобудування (які попередньо були утворені згідно з Постановами № 218 і № 219 відповідно).
За інформацією із офіційного веб-ресурсу Міністерства розвитку громад та територій України з 16 вересня 2021 року розпочала роботу ДІАМ України.
З аналізу викладених вище положень спеціального законодавства у співвідношенні до завдань і мети утворення центрального органу, який здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду убачається, що з моменту прийняття Урядом Постанови № 1340 усі повноваження і виконання функцій з питань містобудівної діяльності та державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду перейшли до ДІАМ України. При цьому, до Закону № 3038-VI не вносилися зміни, зокрема в частині управління у сфері містобудівної діяльності і державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду, які б передбачали існування/утворення більше, ніж одного центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Іншими словами, законних підстав для «розгалуження» функції з реалізації державної політики в зазначеній сфері на три «центральні» відомства не було. У підсумку цього і не сталося, адже утворена тільки ДІАМ України як центральний орган виконавчої влади.
Більш того, колегія суддів звертає увагу, що питання про перехід повноважень у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду до єдиного державного органу ДІАМ України вже досліджувалося Верховним Судом (у контексті переходу повноважень ДАБІ до ДІАМ України), і у постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21 (на яку посилається скаржник у касаційній скарзі) Верховний Суд виснував, що ДІАМ України і є тим самим «центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» у порядку, встановленому КМУ, яким раніше була ДАБІ. Суд наголосив, що суди попередніх інстанцій не мали підстав уважати, що після Постанови № 218 (про ліквідацію ДАБІ) держава остаточно відмовилася від завдань і функцій, які виконувала ДАБІ, а тому констатував, що відбулася не «повна ліквідація» ДАБІ, а її реорганізація в ДІАМ України.
Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов також у постановах від 23 листопада 2023 року у справі № 640/12442/21 та від 06 лютого 2025 року у справі № 620/17004/21.
Таким чином, колегія суддів уважає, що посилання ОСОБА_1 на вказану правову позицію Верховного Суду є допустимими і такими, що підлягають урахуванню у цій справі. Зважаючи на це, Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки нормативно-правовому регулюванню початку діяльності ДІАМ України та дійшли необґрунтованого висновку, що мала місце саме ліквідація ДІМ України без правонаступництва.
Що стосується доводів касаційної скарги у частині порушення суб'єктом призначення вимог статті 87 Закону № 889-VIII щодо непропонування інших вакантних рівнозначних посад (або посад нижчого рівня категорії «Б») під час попередження позивача про майбутнє звільнення до моменту фактичного звільнення з займаною посади, колегія суддів ураховує таке.
За загальними правилами процедура звільнення державних службовців у зв'язку з припиненням державної служби (зокрема, за ініціативою суб'єкта призначення) регулюється положеннями Закону № 889-VIII, які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин.
Як убачається з матеріалів справи, з попередженням про наступне звільнення ОСОБА_1 був ознайомлений 11 лютого 2021 року, спірне розпорядження № 187-р Урядом прийнято 17 березня 2021 року, а фактичне звільнення позивача (з урахуванням днів тимчасової непрацездатності) відбулося - 31 березня 2021 року.
У цьому контексті слід зазначити, що частина третя статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону України від 14 січня 2020 року № 440-IX «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв'язку з проведенням адміністративної реформи» (далі - Закон № 440-IX), який набрав чинності 13 лютого 2020 року і діяв станом на дату видачі позивачу попередження про звільнення) передбачала, що суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Тобто на момент видачі позивачу попередження про наступне вивільнення частина третя статті 87 Закону № 889-VIII не покладала на суб'єкта призначення або керівника державної служби обов'язку з працевлаштування працівників, що вивільняються, вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб'єкта призначення.
Водночас, Законом України від 23 лютого 2021 року № 1285-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» (далі - Закон № 1285-IX), який набрав чинності 06 березня 2021 року, частину третю статті 87 Закону № 889-VIII викладено в наступній редакції:
« 3. Суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб'єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду».
Тобто, частина третя статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 1285-IX, передбачала обов'язок суб'єкта призначення або керівника державної служби в державному органі одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону пропонувати державному службовцю відповідну посаду.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що вказана редакція частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII діяла на момент видачі оскаржуваного розпорядження КМУ, наказів ДІМ України та фактичного звільнення ОСОБА_1 з посади голови ДІМ України (17 березня 2021 року, 23 березня 2021 року та 31 березня 2021 року відповідно).
Таким чином, зважаючи на те, що наказ про звільнення позивача був реалізований в період дії частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 1285-IX, а також ураховуючи, що звільнення фактично відбулося на підставі реорганізації, а не ліквідації органу, Суд зазначає, що, в рамках спірних правовідносин у відповідача був наявний обов'язок щодо здійснення пропозиції вакантних інших рівнозначних посад державної служби або, як виняток, нижчих посад державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей.
Окрім цього, Верховний Суд наголошує, що згідно з положеннями частини п'ятої статті 22 Закону № 889-VIII (у редакції, чинній станом на дату звільнення позивача) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб'єкта призначення може здійснюватися без обов'язкового проведення конкурсу.
Резюмуючи наведене Суд уважає, що положення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 1285-IX) у системному зв'язку з іншими положеннями цього Закону (зокрема статті 22) треба розуміти так, що в разі реорганізації державного органу, що є підставою для звільнення державного службовця у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, суб'єкт призначення/керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцеві, попередженого про звільнення з посади, усі вакантні посади (за умови, що такі є), на які можна було б його перевести. Водночас приписи частини п'ятої статті 22 цього ж Закону дозволяють здійснити цю процедуру без обов'язкового проведення конкурсу.
Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 05 квітня 2023 року у справі № 640/12871/21, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.
Повертаючись до спірних правовідносин та обсяг з'ясованих у цій справі обставин справи, Cуд висновує, що судами попередніх інстанцій не встановлювалося і не досліджувалося питання щодо наявності обов'язку суб'єкта призначення пропонування позивачу інших вакантних посад (рівнозначної посади державної служби або, як виняток, нижчої посади державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей) ані на момент його попередження про наступне звільнення, ані й перед тим, як видати оскаржуване розпорядження, а в подальшому - фактичного звільнення. У цій частині доводів суди виходили виключно з того, що позивач був звільнений на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. При цьому, обставин щодо відсутності можливості запропонувати позивачу відповідні посади в цій справі судами також не встановлено.
Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується із доводами касаційної скарги в частині протиправності оскаржуваних розпорядження КМУ від 17 березня 2021 року № 187-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державної інспекції містобудування України» та наказу ДІМ України від 23 березня 2021 року № 14-ОС «Про звільнення ОСОБА_1 » (зі змінами, внесеними наказом ДІМ України від 31 березня 2021 року № 18-ОС) та убачає наявними підстави для їх скасування.
Що стосується позовних вимог у частині поновлення позивача на посаді та стягнення з відповідача на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, Суд зауважує таке.
Відповідно до частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Середній заробіток працівника визначається відповідно до статті 27 Закону України «Про оплату праці» за правилами, передбаченими Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.
Проте, зробивши помилковий висновок про обґрунтованість та правомірність звільнення ОСОБА_1 , суди попередніх інстанцій не встановлювали та не досліджували питання щодо стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Крім того, унаслідок неправильного застосування норм матеріального права, суди попередніх інстанцій не досліджували чи вжили відповідачі встановлених у статті 87 Закону № 889-VIII заходів з метою подальшого працевлаштування ОСОБА_1 , зокрема, чи були у новоствореному ДІАМ України вакантні рівнозначні посади та/або посади нижчого рівня з урахуванням категорій державної служби, чи пропонувалися вони позивачеві, чи мав останній переважне право на залишення на роботі.
Водночас, Верховний Суд, як суд касаційної інстанції, відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
З огляду на викладене, Верховний Суд констатує, що справу у цій частині позовних вимог слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Також суду слід врахувати наведене у цій постанові та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку.
При цьому Суд ураховує, що 15 грудня 2022 року набрав чинності Закон України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», статтею 1 якого ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва.
У пункті 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» установлено, що з дня набрання чинності цим Законом: Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
Ураховуючи викладене, справа підлягає направленню на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та прийняття нового рішення про задоволення позову в частині вимог про визнання протиправним та скасування спірних розпорядження та наказу. У частині позовних вимог про поновлення позивача на посаді та стягнення з відповідача на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу справу необхідно направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Зважаючи на те, що позивач звільнений від сплати судового збору, а матеріали справи не містять доказів понесення сторонами інших витрат, у силу положень статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Державної інспекції містобудування України, Кабінету Міністрів України, Державної інспекції архітектури та містобудування України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 березня 2021 року № 187-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державної інспекції містобудування України».
Визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції містобудування України від 23 березня 2021 року № 14-ОС «Про звільнення ОСОБА_1 » (зі змінами, внесеними наказом Державної інспекції містобудування України від 31 березня 2021 року № 18-ОС).
Справу в частині позовних вимог про поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - направити на новий судовий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Розподіл судових витрат не здійснюється.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді М. В. Білак
О. В. Кашпур