Справа № 620/3918/25 Головуючий у 1-й інстанції: Житняк Л.О.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
28 травня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Кобаля М.І., Штульман І.В.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року, ухвалене в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження без повідомлення та виклику сторін, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,
У квітні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач/ ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області (далі - апелянт/відповідач/ГУ ПФУ в Чернігівській області) про:
- визнання протиправними дії ГУ ПФУ в Чернігівській області проведення нарахування та виплати нарахованої пенсії ОСОБА_1 з 01 січня 2025 року з обмеженням її максимального розміру із застосуванням понижуючих коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 з не нарахуванням та не виплатою індексацій пенсії за 2022 та за 2023 роки, зі зменшенням відсоткового розміру пенсії з його законних 90 % грошового забезпечення на 70 % грошового забезпечення та з не нарахуванням та не виплатою повної суми щомісячної доплати до пенсії у розмірі 2 000, 00 гривень згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 року № 713;
- зобов'язання ГУ ПФУ в Чернігівській області здійснити з 01 січня 2025 року перерахунок та виплату нарахованої пенсії позивачу без обмежень її максимального розміру, без застосування понижуючих коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 у відсотковому її розмірі 90 % грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року згідно з довідкою від 23 листопада 2024 року № ФЧ65356/ІV, включно з повною сумою щомісячної доплати до пенсії 2 000, 00 грн згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 року № 713, та включно з повними сумами індексацій: за 2022 рік згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2022 року № 118, за 2023 рік згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2023 року № 168, за 2024 рік згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2024 року № 185 та з 01 березня 2025 року за 2025 рік згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2025 року № 209.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є військовим пенсіонером, пенсію якому призначено у вересні 2006 року відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ у розмірі 90 % грошового забезпечення. Позивач вказував, що перебуває на обліку в ГУ ПФУ у Чернігівській області та має право на отримання пенсії у розмірі 90 % відповідних сум грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року згідно з довідкою від 23 листопада 2024 року № ФЧ 65356/IV, без обмеження максимальним розміром пенсії, з урахуванням індексації за 2022, 2023, 2024 та 2025 роки, а також щомісячної доплати у розмірі 2 000 грн відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 року № 713. Позивач зазначив, що з 01 січня 2025 року відповідачем при виплаті пенсії протиправно застосовано положення постанови Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану», а саме понижуючі коефіцієнти до суми пенсії, яка перевищує десять прожиткових мінімумів для осіб, що втратили працездатність, внаслідок чого фактичний розмір пенсії був зменшений. На підтвердження наведеного позивач посилається на документи про перерахунок пенсії станом на 01 січня 2025 року та 01 квітня 2025 року, з яких вбачається обмеження пенсії максимальним розміром та застосування понижуючих коефіцієнтів. Відповідач безпідставно не здійснив нарахування та виплату індексації пенсії за 2022 та 2023 роки у повному обсязі, не нарахував та не виплатив щомісячну доплату до пенсії у розмірі 2 000 грн, передбачену постановою Кабінету Міністрів України № 713, а також неправомірно зменшив основний відсотковий розмір пенсії з 90 % до 70 % грошового забезпечення. На обґрунтування своїх доводів позивач посилається на положення Конституції України, Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016, а також практику Верховного Суду, зокрема постанови у справах № 420/2473/22, № 620/4999/24, № 826/3858/18, № 520/2098/19 та інші, вважаючи, що будь-яке обмеження максимального розміру військової пенсії та зміна умов її обчислення підзаконними нормативно-правовими актами є протиправними.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправними дії ГУ ПФУ в Чернігівській області щодо зменшення з 01 січня 2025 року основного відсоткового розміру пенсії ОСОБА_1 з 90 % до 70 % відповідних сум грошового забезпечення та застосування до його пенсії обмежувальних коефіцієнтів, визначених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1.
Зобов'язано ГУ ПФУ в Чернігівській області провести ОСОБА_1 з 01 січня 2025 року перерахунок та виплату пенсії виходячи з 90 % відповідних сум грошового забезпечення, без обмеження максимальним розміром та без застосування обмежувальних коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1, з урахуванням виплачених сум.
В решті вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ ПФУ в Чернігівській області на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 605, 60 грн судового збору відповідно до частини задоволених вимог.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивач є військовим пенсіонером, пенсія якому призначена відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, а тому правовідносини щодо її призначення, перерахунку та виплати регулюються саме положеннями спеціального закону. Суд установив, що відповідач при перерахунку пенсії позивача з 01 січня 2025 року застосував обмежувальні коефіцієнти, передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1, а також здійснив виплату пенсії виходячи із 70 % грошового забезпечення замість раніше встановлених 90 %, що підтверджується матеріалами пенсійної справи та протоколами перерахунку пенсії. Статтею 46 Конституції України гарантовано право громадян на соціальний захист, а положеннями статті 64 Конституції України визначено вичерпний перелік прав, які можуть бути обмежені в умовах воєнного стану. При цьому право на соціальний захист, передбачене статтею 46 Конституції України, не належить до переліку прав, обмеження яких допускається в умовах воєнного стану. У зв'язку з цим суд дійшов висновку, що запровадження воєнного стану саме по собі не може бути підставою для звуження гарантій пенсійного забезпечення військовослужбовців. Надаючи оцінку положенням статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанови Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1, суд першої інстанції виходив з того, що вказаними нормативними актами фактично запроваджено додатковий механізм обмеження пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, шляхом застосування понижуючих коефіцієнтів до сум перевищення понад десять прожиткових мінімумів. Водночас, як зазначив суд, частина третя статті 1-1 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ прямо передбачає, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Суд першої інстанції врахував правові позиції Конституційного Суду України, викладені у рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 30 листопада 2010 року № 22-рп/2010 та від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020, відповідно до яких законом про Державний бюджет України не можуть змінюватися чи звужуватися права та гарантії, встановлені спеціальними законами. Також суд послався на практику Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, зокрема постанов у справах № 826/3858/18, № 520/2098/19, а також на правові висновки Верховного Суду щодо неприпустимості обмеження максимального розміру пенсій, призначених за Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, після ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016. Застосування відповідачем до пенсії позивача обмежувальних коефіцієнтів, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1, а також фактичне обмеження її максимального розміру є протиправними, оскільки суперечать положенням спеціального закону та правовим висновкам Конституційного Суду України і Верховного Суду. Крім того, пенсія позивачу була призначена виходячи з 90 % відповідних сум грошового забезпечення, а внесені у подальшому зміни до частини другої статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ щодо зменшення граничного розміру пенсії до 70 % не можуть застосовуватись при перерахунку вже призначеної пенсії, оскільки це призводить до звуження обсягу набутих прав особи. Суд наголосив, що процедура призначення пенсії та процедура її перерахунку є різними за змістом і механізмом, а тому при перерахунку пенсії має застосовуватись відсоткове значення, яке діяло на момент її призначення. У зв'язку з цим суд визнав протиправними дії відповідача щодо зменшення основного відсоткового розміру пенсії позивача з 90 % до 70 % грошового забезпечення. Разом із цим суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог щодо поновлення виплати щомісячної доплати у розмірі 2 000 грн відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 713 та індексації за 2022 і 2023 роки. Суд зазначив, що на виконання судових рішень позивачу було проведено перерахунок пенсії на підставі нових довідок про грошове забезпечення, а такий перерахунок відповідно до правової позиції Верховного Суду у зразковій справі № 400/6254/24 є підставою для припинення виплати зазначеної доплати та індексації. Також суд визнав передчасними позовні вимоги щодо нарахування та виплати індексації за 2024 та 2025 роки, оскільки відповідні суми індексації вже враховані при обчисленні пенсії позивача, а тому фактичного порушення прав позивача у цій частині не відбулося. За результатами розгляду справи суд першої інстанції дійшов висновку про часткове задоволення позову та визнав протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області щодо зменшення основного відсоткового розміру пенсії позивача з 90 % до 70 % та застосування обмежувальних коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1, а також зобов'язав відповідача провести позивачу з 01 січня 2025 року перерахунок і виплату пенсії виходячи з 90 % відповідних сум грошового забезпечення без обмеження максимальним розміром та без застосування вказаних коефіцієнтів, з урахуванням раніше виплачених сум.
В апеляційній скарзі ГУ ПФУ в Чернігівській області просить скасувати рішення суду першої інстанції, оскільки воно ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного й об'єктивного з'ясування всіх обставин справи. Апелянт зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про неможливість застосування до спірних правовідносин положень статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1, оскільки вказані нормативно-правові акти є чинними, не визнані неконституційними та є обов'язковими до виконання органами Пенсійного фонду України. Верховна Рада України, ухвалюючи Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», діяла в межах своїх конституційних повноважень, а Кабінет Міністрів України, приймаючи постанову № 1, реалізував делеговані йому законом повноваження щодо визначення порядку виплати пенсій у період дії воєнного стану. При цьому апеляційна скарга містить посилання на статті 19, 75, 85, 92, 95 та 116 Конституції України, а також на положення Бюджетного кодексу України, відповідно до яких саме законом про Державний бюджет України визначаються видатки держави та засади бюджетної політики. Суд першої інстанції безпідставно не врахував, що в умовах воєнного стану держава вправі встановлювати тимчасові механізми регулювання соціальних виплат з метою забезпечення збалансованості державного бюджету та фінансової стабільності держави. У зв'язку з цим відповідач наголошує, що застосування понижуючих коефіцієнтів до сум перевищення пенсій не є скасуванням чи припиненням права на пенсію, а становить тимчасовий механізм її виплати в умовах воєнного стану та обмеженості бюджетних ресурсів. Положення постанови Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1 не змінюють структуру грошового забезпечення та не втручаються у порядок обчислення пенсії, а лише регулюють порядок її фактичної виплати. Суд першої інстанції помилково ототожнив механізм виплати пенсії із порядком її призначення та перерахунку. Позивач не належить до категорії осіб, на яких відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1 не поширюється застосування понижуючих коефіцієнтів, зокрема не є особою, яка брала безпосередню участь в антитерористичній операції чи заходах із забезпечення оборони України, а відтак підстав для незастосування до нього відповідних обмежень немає. Стосовно висновків суду першої інстанції про протиправність зменшення основного відсоткового розміру пенсії з 90 % до 70 % апелянт зазначає, що при здійсненні перерахунку пенсії орган Пенсійного фонду був зобов'язаний застосовувати чинну на момент перерахунку редакцію статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, яка передбачає максимальний розмір пенсії у 70 % відповідних сум грошового забезпечення. Відповідач вважає, що суд першої інстанції безпідставно застосував правові висновки Верховного Суду щодо неприпустимості звуження обсягу соціальних гарантій, не врахувавши особливості правового регулювання в умовах воєнного стану та необхідність забезпечення балансу між приватними інтересами пенсіонерів і публічними інтересами держави. Суд першої інстанції, задовольняючи позов частково, фактично не навів належного правового обґрунтування неврахування положень чинного законодавства, не оцінив усіх доводів відповідача та, на думку скаржника, вийшов за межі дискреційних повноважень органу Пенсійного фонду України. У зв'язку з цим відповідач просить рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року у справі № 620/3918/25 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Відзив на апеляційну скаргу не надходив.
Апеляційний розгляд справи відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами та на основі наявних доказів.
Згідно з частинами першою та другою статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів вирішено продовжити на розумний строк її апеляційний розгляд.
Перевіривши повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Чернігівській області та отримує пенсію за вислугу років відповідно до положень Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2024 року у справі № 620/11802/24 ГУ ПФУ в Чернігівській області зобов'язано здійснити з 01 липня 2024 року перерахунок пенсії позивачу без обмеження її максимальним розміром, з урахуванням індексації, проведеної на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році» від 16 лютого 2022 року № 118, з урахуванням індексації, проведеної на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році» від 24 лютого 2023 року № 168 та з урахуванням індексації, проведеної на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2024 році» від 23 лютого 2024 року № 185, виходячи з розрахунку 90 % сум грошового забезпечення, та здійснити виплату з урахуванням раніше виплачених сум.
На виконання рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 січня 2025 року у справі № 620/15995/24 позивачу здійснено перерахунок пенсії з 01 лютого 2020 року на підставі довідок ІНФОРМАЦІЯ_1 від 23 листопада 2024 року № ФЧ65356/І, з 01 лютого 2021 року на підставі довідки від 23 листопада 2024 року № ФЧ65356/ІІ, з 01 лютого 2022 року на підставі довідки від 23 листопада 2024 року № ФЧ65356/ІІІ, з 01 лютого 2023 року на підставі довідки від 23 листопада 2024 року № ФЧ65356/ІV про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2020 року, станом на 01 січня 2021 року, станом на 01 січня 2022 року та станом на 01 січня 2023 року відповідно, з урахуванням раніше виплачених сум в розмірі 70 % грошового забезпечення.
Так, згідно з розрахунками, наявними в матеріалах справи, основний розмір пенсії позивача виходячи з 70 % грошового забезпечення у розмірі 49 558, 88 грн. З урахування індексації розмір пенсії склав 51 058, 88 грн (в тому числі 1 500, 00 грн індексації за 2024 рік). Підсумок пенсії позивача складає 51 058, 88 грн, однак розмір пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1 обмежено максимальним розміром 31 711, 64 грн.
З 01 березня 2025 року підсумок пенсії позивача склав 52 558, 88 грн (в тому числі 1 500, 00 грн індексації за 2024 рік та 1 500, 00 грн індексації за 2025), при цьому розмір пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1 також обмежено максимальним розміром 31 711, 64 грн.
Не погоджуючись з такими діями відповідача позивач 03 березня 2025 року звернувся до ГУ ПФУ в Чернігівській області із заявою про перерахунок та виплату його пенсії без обмеження її максимальним розміром у відсотковому її розмірі 90 % з усіх видів грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року згідно з довідкою від 23 листопада 2024 року № ФЧ65356/ІV, включно з повними сумами індексацій за 2022-2025 роки та включно з повною сумою щомісячної доплати до пенсії 2 000, 00 грн.
Проте, листом від 20 березня 2025 року № 3303-2543/І-02/8-2500/25 ГУ ПФУ в Чернігівській області відмовив у проведенні перерахунку, вказавши, що оскільки пенсія позивача перераховувалась з 01 лютого 2023 року та з 01 лютого 2022 року у зв'язку з підвищенням розміру грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців через зростання прожиткового мінімуму для працездатних осіб, то дана обставина є підставою, яка в силу приписів Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, абзацу третього пункту 2 Постанови № 118 та абзацу третього пункту 2 Постанови № 168 виключає можливість встановлення індексації за 2022 та 2023 роки. Крім того, відповідач зазначив, що рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 січня 2025 року у справі № 620/15995/24 не зобов'язано Головне управління здійснювати позивачу виплату пенсії в розмірі 90 % грошового забезпечення без обмеження її максимальним розміром з урахуванням індексації, відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2024 року № 185 «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2024 році», та від 25 лютого 2025 року № 209 «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткові заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2025 році».
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернуся до суду з позовом.
Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.
Оскільки оскаржуване рішення в частині позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено, ухвалено судом першої інстанції з додержанням норм матеріального та процесуального права, з ним погодились сторони, то суд апеляційної інстанції здійснює перегляд судового рішення у межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідача в частині задоволених позовних вимог.
Згідно частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 46 Конституції України визначено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.
Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували зокрема, на військовій службі, визначено Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ (далі - Закон № 2262).
Абзацом третім преамбули Закону № 2262-ХІІ встановлено, що держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв'язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Згідно з частинами першою і третьою статті 1-1 Закону № 2262-ХІІ законодавство про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, базується на Конституції України і складається з цього Закону, Закону України Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування та інших нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до цих законів.
Зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування.
Відповідно до статті 46 Закону України Про Державний бюджет України на 2025 рік у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 (далі - постанова Кабінету Міністрів України № 1) визначено, що у період воєнного стану у 2025 році пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, Законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність, Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення:
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,5;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,4;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,3;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,2;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,1.
Таким чином, Законом України «Про Державний бюджету України на 2025 рік» та постановою Кабінету Міністрів України № 1 установлено додаткові підстави для обмеження пенсійних виплат шляхом застосування коефіцієнтів розміру пенсій, призначених на підставі Закону № 2262-ХІІ, що прямо заборонено частиною третьою статті 1-1 Закону № 2262-ХІІ.
Згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України № 1 у період воєнного стану у 2025 році коефіцієнти, визначені пунктом 1 цієї постанови, не застосовуються до пенсій (пенсійних виплат) осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, безпосередню участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, а також до пенсій в разі втрати годувальника, призначених членам сім'ї загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб.
Водночас пунктом 3 зазначеної постанови Кабінету Міністрів України передбачено, що у період воєнного стану у 2025 році коефіцієнти, визначені пунктом 1 цієї постанови, не застосовуються до пенсій (пенсійних виплат) осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, безпосередню участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, а також до пенсій в разі втрати годувальника, призначених членам сім'ї загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб.
З огляду на вказане, Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанова Кабінету Міністрів України № 1 фактично змінили підхід до визначення розміру пенсій, призначених на підставі Закону № 2262-ХІІ.
Відповідно до частини третьої статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності? (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018).
У даному випадку, Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні норми.
Конституція України не надає Закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.
Зазначене узгоджується з позицією Конституційного Суду України, викладеного у Рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) та від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).
Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Конституційний Суд України неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.
Так, надаючи тлумачення статті 58 Конституції України у Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) Конституційний Суд України зазначив, що в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (абзаци перший і другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення).
У Рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп і від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001 зроблено аналогічні висновки про те, що закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Водночас, Конституційний Суд України звернув увагу на те, що частина перша статті 58 Конституції України передбачає винятки із конституційного принципу неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 09 лютого 1999 року №1-рп/99, абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001).
Крім того, у своїх рішеннях Конституційний Суд України постійно наголошує на тому, що ключовим у питанні розуміння гарантованого статтею 8 Конституції України принципу верховенства права є принцип юридичної (правової) визначеності, який вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності норм права, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017).
Складовими принципу верховенства права є, зокрема, правова передбачуваність та правова визначеність, які необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005).
Отже, державні установи повинні бути послідовними щодо прийнятих ними нормативних актів, а також дотримуватися розумної рівноваги між передбачуваністю (довірою, законними очікуваннями, впевненістю) особи і тими інтересами, заради забезпечення яких у регулювання вносяться зміни. Повага до такої впевненості, як зазначав Європейський суд з прав людини, має бути мірою правового захисту у внутрішньому праві проти свавільного втручання державних органів у гарантовані права (пункт 156 Рішення у справі «Kopecky проти Словаччини» від 28 вересня 2004 року, заява № 44912/98).
Одним із механізмів запобігання свавільному втручанню держави та її органів у реалізацію прав і свобод людини є закріплений у частині третій статті 22 Конституції України принцип недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних.
Таким чином, надання нормативно-правовому акту ретроактивної дії не порушуватиме принципи незворотності дії в часі та правової визначеності, якщо ці зміни не погіршують правове становище особи: не встановлюють чи не посилюють юридичну відповідальність, не скасовують і не обмежують чинні права і свободи.
Зазначені висновки викладені колегією суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду в рішенні від 06 квітня 2023 року у справі № 260/3564/22.
Крім того, у постанові від 09 червня 2022 року у справі № 520/2098/19 Велика Палата Верховного Суду вказала, що відповідно до статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
У рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 та від 30 листопада 2010 року № 22-рп/2010 Конституційний Суд України дійшов висновку, що законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві; у разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.
В абзаці третьому пункту 4 мотивувальної частини рішення від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.
Відповідно до першого речення частини третьої статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії.
Відтак, у разі суперечності між правовими нормами Закону України про Державний бюджет України та правовими нормами спеціальних законів України, якими врегульовано ті ж самі правовідносини, застосуванню підлягають правові норми спеціальних законів України.
Колегія суддів звертає увагу, що суд не надає оцінку конституційності статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», а лише зазначає, що положення цього Закону у частині, яка суперечить Конституції України та спеціальному Закону № 2262-XII, не можуть бути застосовані при вирішенні цього спору відповідно до статті 7 КАС України.
Таким чином, оскільки Законом № 2262-ХІІ не передбачено обмеження розміру пенсій, розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, шляхом застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів, тому до спірних правовідносин не підлягають застосуванню положення статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» і постанови Кабінету Міністрів України № 1.
Отже, застосування при перерахунку пенсії, призначеної відповідно до Закону № 2262-ХІІ, постанови Кабінету Міністрів України, якою змінюються умови та/чи норми пенсійного забезпечення, зокрема постанови Кабінету Міністрів України № 1, є протиправним.
Що стосується безпосередньо можливості обмеження пенсії максимальним розміром (встановлення коефіцієнтів до відповідних сум перевищення), то в ухвалі від 06 лютого 2025 року у справі № 520/909/25 Верховний Суд звернув увагу на правову позицію щодо застосування норм права у спорах, пов'язаних з обмеженням максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII.
Зокрема, у постановах від 16 грудня 2021 року у справі № 400/2085/19, від 20 липня 2022 року у справі № 340/2476/21, від 25 липня 2022 року у справі № 580/3451/21, від 30 серпня 2022 року у справі № 440/994/20, від 17 березня 2023 року у справі № 340/3144/21 Верховний Суд дійшов висновку, що у правовідносинах щодо призначення та перерахунку пенсій відповідно до Закону № 2262-XII норми зазначеного закону підлягають застосуванню з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 № 7-рп/2016, у зв'язку з чим будь-яке обмеження максимального розміру зазначених пенсій є протиправним.
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України обмеження максимального розміру пенсії та призупинення виплати призначеної пенсії особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-XII, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п'ятою статті 17 Конституції України, які зобов'язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканість України (абзац 10 підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016 у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень другого речення частини сьомої статті 43, першого речення частини першої статті 54 Закону України Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб).
Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом у постанові від 22 жовтня 2025 року у справі № 520/11006/25.
Таким чином, відповідач зобов'язаний виплачувати позивачу пенсію без обмеження її максимальним розміром, зокрема і без застосування коефіцієнтів до відповідних сум перевищення, встановлених постановою Кабінету Міністрів України № 1.
Щодо позовних вимог про виплату пенсії позивачу у розмірі 90 % сум грошового забезпечення, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 13 Закону № 2262-ХІІ пенсії за вислугу років призначаються в таких розмірах: особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, які мають вислугу 20 років і більше (пункт «а» статті 12): за вислугу 20 років - 50 процентів, а звільненим у відставку за віком або за станом здоров'я - 55 процентів відповідних сум грошового забезпечення (стаття 43); за кожний рік вислуги понад 20 років - 3 проценти відповідних сум грошового забезпечення; тим же особам, які мають загальний трудовий стаж 25 календарних років і більше, з яких не менше 12 років і 6 місяців становить військова служба або служба в органах внутрішніх справ (пункт "б" статті 12): за загальний трудовий стаж 25 років - 50 процентів і за кожний рік стажу понад 25 років - один процент відповідних сум грошового забезпечення.
При цьому, частиною 2 вказаної статті визначено, що загальний розмір пенсії, обчислений відповідно до цієї статті, не повинен перевищувати 90 процентів відповідних сум грошового забезпечення.
Відсоткове співвідношення, встановлене статтею 13 Закону № 2262-ХІІ, уже призначеної пенсії до складових грошового забезпечення (окладу) є сталим, оскільки визначається на день призначення пенсії.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачу було призначено пенсію у розмірі 90 % від грошового забезпечення.
В подальшому, стаття 13 Закону № 2262-ХІІ неодноразово була змінена в частині граничного розміру пенсії у відсотковому співвідношенні до розміру грошового забезпечення.
Так, на момент виникнення спірних правовідносин було установлено, що максимальний розмір пенсії, обчислений відповідно до цієї статті, не повинен перевищувати 70 % відповідних сум грошового забезпечення.
При цьому, застосування цього показника до перерахунку пенсії позивача є протиправним, оскільки стосується призначення нових пенсій, а не перерахунку раніше призначених. Разом з тим, вимогами чинного законодавства передбачено дію принципу незворотності нормативно-правових актів у часі в силу прямих приписів статті 58 Конституції України.
Отже, порядок перерахунку призначених пенсій військовослужбовців урегульований нормами статті 63 Закону № 2262-ХІІ, яка змін не зазнавала, а тому застосування статті 13 цього Закону, яка регулює призначення пенсій, є протиправним, оскільки процедури призначення та перерахунку пенсії є різними за змістом і механізмом їх проведення.
При перерахунку пенсії позивача відсутні підстави для застосування механізму нового обчислення пенсії із застосуванням норм частини 2 статті 13 Закону № 2262-ХІІ, яка застосовується саме при призначенні пенсії. Тому, при перерахунку пенсії змінною величиною є лише розмір грошового забезпечення, натомість відсоткове значення розміру основної пенсії, яке обчислювалося при її призначенні відповідно до наявної у позивача вислуги років, є незмінним.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 686/12623/17 та постанові Великої Палати Верховного суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 240/5401/18.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку стосовно наявності у позивача права на виплату пенсії у розмірі 90 % сум грошового забезпечення.
Оскільки суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, то колегія суддів згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
Судді: Кобаль М.І.
Штульман І.В.