27 травня 2026 року
м. Київ
справа № 140/2037/23
адміністративне провадження № К/990/10638/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Шевцової Н.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №140/2037/23
за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Деметра»
до Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Ківерцівський національний природний парк «Цуманська пуща»
про визнання незаконними та скасування наказів, -
за касаційною скаргою Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Деметра» на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 липня 2025 року (у складі головуючого судді Каленюк Ж.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2026 року (колегія у складі: головуючого судді Довгої О.І., суддів: Запотічного І.І., Шинкар Т.І.), -
Вступ
Спір стосується правомірності наказів Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про затвердження проекту організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська Пуща», а також наявності/відсутності порушень прав та інтересів позивача як користувача невилученої у нього земельної ділянки, віднесеної до господарської зони національного природного парку.
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2023 року Сільськогосподарське підприємство у формі Товариства з обмеженою відповідальністю «Деметра» (далі - позивач, Підприємство, СГП ТОВ «Деметра») звернулося до суду із позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (правонаступник - Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України; далі - відповідач, Міндовкілля), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Ківерцівський національний природний парк «Цуманська Пуща» (далі - третя особа, КНПП «Цуманська пуща», Парк), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило визнати незаконними та скасувати накази Міндовкілля від 15 серпня 2022 року №300 «Про затвердження Проекту організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» (далі також - Наказ №300) та від 02 травня 2023 року №286 «Про внесення змін до Проекту організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» (далі також - Наказ №286).
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, СГП ТОВ «Деметра» зазначало, що згідно державного акту йому надано в постійне користування землю сільськогосподарського призначення, площею 312.0 гектарів землі. Водночас Наказом №300 Міндовкілля затверджено «Проект організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща». Цей наказ, на переконання позивача, прийнято без дотримання вимог чинного законодавства, встановленої процедури й останній порушує його права. Зокрема, відповідачем допущено наступні порушення: не направлено позивачу охоронне зобов'язання; не враховано підписання додатків до Указу Президента України неуповноваженою особою та відсутність повноважень Глави держави на розпорядження землями на території України та визначення земель національних природних парків; не виконано вимоги статей 51, 52 Закону України від 16 червня 1992 року №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон №2456-XII) щодо включення земель СГП ТОВ «Деметра» до КНПП «Цуманська пуща», не залучено позивача до розроблення та обговорення Проекту організації території КНПП «Цуманська пуща», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів; не погоджено науково-технічною радою п'ятирічний план та звіт за результатами науково-дослідної роботи; зменшено заповідну зону та змінено функціональне зонування КНПП «Цуманська пуща»; змінено межі КНПП «Цуманська пуща».
Разом з цим, як зазначив позивач, Наказ №286 виданий відповідачем після звернення Підприємства до суду, стосується того ж предмету позову і лише викладений із зазначенням змін до Проекту організації території КНПП «Цуманська пуща», а відтак також є незаконним і підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Справа розглядалася судами неодноразово й при первинному її розгляді суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість позовних вимог.
4. Верховний Суд у постанові від 11 березня 2025 року визнав передчасним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що прийняття Міндовкіллям Наказу №300 та внесення до нього змін Наказом №286 жодним чином не стосується прав та інтересів СГП ТОВ «Деметра» й у нього немає права на оскарження таких наказів як актів індивідуальної дії, адже визначення функціонального зонування території національного природного парку та віднесення земельних ділянок, включених до парку без вилучення у землекористувачів (землевласників), до будь-яких зон, окрім господарської, має здійснюватися за погодженням із їхніми користувачами (власниками). Як наслідок, затвердження Проекту організації території КНПП «Цуманська пуща» може безпосередньо стосуватися прав та інтересів користувачів (власників) земельних ділянок, включених до парку без вилучення у землекористувачів (землевласників), у разі віднесення земельної ділянки до зони регулювання чи стаціонарної рекреації, чи заповідної зони.
5. Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд зазначив, що судами попередніх інстанцій не перевірено дотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваних наказів, а також не надано правової оцінки доводам позивача щодо невключення земельної ділянки, наданої йому в користування, до території КНПП «Цуманська пуща» при створенні національного парку, не встановлено, чи земельна ділянка СГП ТОВ «Деметра», площею 312,0 га, була включених до парку без вилучення ділянки у Підприємства у встановленому законом порядку до затвердження Проекту організації території КНПП «Цуманська пуща»; також не з'ясовано, до якої функціональної зони КНПП «Цуманська пуща» включено означену земельну ділянку та чи потребувало таке включення отримання погодження СГП ТОВ «Деметра».
6. За результатами повторного судового розгляду рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03 липня 2025 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2026 року, у задоволенні позову знову відмовлено.
7. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, при новому розгляді справи виходив з наступних мотивів:
- фактично доводи позивача про незаконність оскаржуваних наказів стосуються процедури створення КНПП «Цуманська пуща», заключним актом якого є Указ Президента України від 22 лютого 2010 року №203/2010, як наслідок, останні підлягали б оцінці під час оскарження означеного Указу, який, однак, не є предметом розгляду у цьому спорі;
- землі площею 312,00 га, які перебувають у користуванні СГП ТОВ «Деметра», увійшли до території КНПП «Цуманська пуща» без вилучення у користувача. Натомість позивач не довів, що саме прийнятими відповідачем наказами, які є предметом оскарження у даній справі, порушено його суб'єктивні права як користувача земельної ділянки, яка й надалі перебуває у його постійному користуванні, хоч і віднесена до господарської зони КНПП «Цуманська пуща» (не обмежується звичайна господарська діяльність з дотриманням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища);
- процедуру прийняття оскаржуваних наказів Міндовкіллям не порушено, так як їх прийнято відповідно до статті 21 Закону №2456-XII, у межах повноважень та у встановлений спосіб, а доводи Підприємства щодо неналежного визначення кола заінтересованих осіб та не включення його до розробки Проекту організації території (не погодження з ним цього проекту) не знайшли свого підтвердження, оскільки таке погодження не вимагається у землекористувачів земельних ділянок без вилучення, віднесених до господарської зони.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування
8. Не погодившись із рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03 липня 2025 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2026 року, СГП ТОВ «Деметра» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними процесуальних норм, просить скасувати такі судові рішення й ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
9. Як на підставу для касаційного оскарження судових рішень, посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи рішення у цій справі, неправильно застосували положення законодавства, що врегульовує спірні правовідносини, залишили поза увагою висновки Верховного Суду у зв'язку із цим; вирішили спір без повного та всебічного дослідження всіх обставин, що мають істотне значення для правильного розгляду справи, невмотивовано відхилили доводи позивача, якими обґрунтовувалися позовні вимоги. Вказує й на відсутність правового висновку суду касаційної інстанції щодо питань застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах.
По суті стверджує, що Проєктом створення КНПП «Цуманська пуща» не передбачено включення земель СГП ТОВ «Деметра» до території національного природного парку, тому затвердження проекту організації території національного природного парку, яким передбачено включення 312 га землі, що перебуває у користуванні Підприємства, до господарської зони, є неправомірним та порушує права позивача.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. 09 березня 2026 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
11. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями (протокол від 10 березня 2026 року) справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Тацій Л.В., Шевцової Н.В.,
12. Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2026 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.
13. Міндовкілля у поданому через підсистему «Електронний суд» до Верховного Суду відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечило, вважаючи їх безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.
14. Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
15. СГП ТОВ «Деметра» зареєстровано як юридична особа 22 березня 2000 року; основними видами діяльності Підприємства є: 01.11.0 Вирощування зернових та технічних культур; 45.24.0 Будівництво водних споруд; 20.10.0 Лісопильне та стругальне виробництво, просочування деревини; 01.41.0 Надання послуг у рослинництві; облаштування ландшафту, 51.90.0 Інші види оптової торгівлі.
16. Згідно з державним актом 11-ВЛ №000058 від 07 квітня 2000 року СГП ТОВ «Деметра» було надано в постійне користування 312,00 га земель сільськогосподарського призначення.
17. У 2006 році Науковий центр заповідної справи Міністерства охорони навколишнього природного середовища розробив Проект створення Національного природного парку «Ківерцівський» (наукове обґрунтування).
18. Висновком від 18 травня 2009 року «Про погодження створення Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» СГП ТОВ «Деметра» погодило створення Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» на землях, що перебувають у його користуванні площею 312 га.
19. Листом Головного управління Держкомзему у Волинській області від 17 грудня 2009 року №01-4/2790, листом Ківерцівської районної державної адміністрації Волинської області від 17 грудня 2009 року №2004/34/2-09 погоджено створення Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» на території Ківерцівського району Волинської області на земельних ділянках площею 34467,89 га, в тому числі з вилученням у землекористувачів та включенням до земель парку площею 3472,71 га, без вилучення із користування землекористувачів площею 30995,18 га.
20. Указом Президента України від 22 лютого 2010 року №203/2010 утворено на території Ківерцівського району Волинської області КНПП «Цуманська пуща»; до території КНПП «Цуманська пуща» погоджено в установленому порядку включення 33475,34 га земель, а саме 3471,54 га земель, що надаються (у т.ч. з вилученням у землекористувачів національному парку в постійне користування, і 30003,80 га земель, що включаються до його складу без вилучення, згідно з додатками 1 і 2. У додатку 2 до цього Указу «Перелік земель, включення яких до території КНПП «Цуманська пуща» без вилучення погоджено» зазначаються землі СГП ТОВ «Деметра» площею 312,00 га.
21. 15 серпня 2022 року Міндовкілля відповідно до статті 21 Закону №2456-XII прийняло Наказ №300 «Про затвердження Проекту організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів», відповідно до підрозділу 1.1 якого «Загальна інформація про парк» територія парку становить 33475,34 га земель, у т.ч. 3471,54 га земель, що надаються у постійне користування Парку, та 30003,80 га земель, що включаються до його складу без вилучення (таблиці 1.1.1.1 та 1.1.1.2 відповідно).
22. 02 травня 2023 року Міндовкілля прийняло Наказ №286 «Про внесення змін до Проекту організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща», а саме до підрозділу 3.2, зокрема стосовно конкретизації віднесення землі, яка перебуває в користуванні у СГП ТОВ «Деметра», до господарської зони КНПП «Цуманська пуща»
23. Вважаючи, що означені накази Міндовкілля прийнято протиправно й такі порушують права та інтереси СГП ТОВ «Деметра» як користувача земель сільськогосподарського призначення, останнє звернулось до суду з цим позовом.
Позиція Верховного Суду
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання процесуальних норм, вказує на наступне.
25. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. За правилами пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
27. Так, згідно з частиною першою статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
28. Діяльність національних природних парків регулюється Законом №2456-XII, який визначає їхній статус, завдання та порядок використання земельних і водних ресурсів.
29. За визначенням, наведеним у частині першій статті 20 Закону №2456-XII (тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин), національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об'єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.
30. Частини друга та третя статті 20 Закону №2456-XII передбачають, що ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об'єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України. До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.
31. Тобто до складу національних природних парків можуть входити не лише землі державної чи комунальної власності, а й земельні ділянки, що перебувають у власності або користуванні фізичних чи юридичних осіб. У такому разі власники та користувачі земельних ділянок можуть продовжувати користуватися такими ділянками, але з урахуванням природоохоронного режиму охорони та використання природних ресурсів, передбаченого для території національного природного парку. На території національних природних парків встановлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних ресурсів відповідно до функціонального зонування.
32. З урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об'єктів, їх особливостей встановлюється: заповідна зона, зона регульованої рекреації, зона стаціонарної рекреації та господарська зона (частина перша статті 21 Закону №2456-XII).
33. На території національного природного парку в зонах регульованої та стаціонарної рекреації, господарській і заповідній зонах забороняється будь-яка діяльність, що може погіршити стан навколишнього середовища або знизити рекреаційну цінність території, а в заповідній зоні заборонено рубки головного користування, усі види поступових та суцільних рубок, вирубування дуплястих дерев, а також видобування піску й гравію у річках та водоймах (частина друга та четверта статті 21 Закону №2456-XII).
34. Таким чином, зонування регулює господарську, рекреаційну та природоохоронну діяльність власників та користувачів земельних ділянок, мінімізуючи негативний вплив на довкілля та підтримуючи екологічну стійкість території.
35. За змістом частини третьої статті 21 Закону №2456-XII у редакції, чинній з 08 листопада 2021 року, зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадяться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, при цьому діяльність національного природного парку спрямовується на доведення площі заповідної зони національного природного парку до рівня не менше 20 відсотків загальної площі.
36. Міністерство охорони навколишнього природного середовища України наказом від 06 липня 2005 року №245 «Про затвердження Положень про Проекти організації територій установ природно-заповідного фонду України» прийняло низку Положень про Проекти організації території: природного заповідника та охорони його природних комплексів; біосферного заповідника та охорони його природних комплексів; національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів; регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів.
37. Зокрема, Положення про Проект організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів, затверджене вказаним вище Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06 липня 2005 року №245 (у редакції наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 21 серпня 2014 року №273) (далі - Положення №273) визначає завдання, зміст, порядок розроблення, затвердження і впровадження Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів (далі - Проект організації території) (пункт 1.1).
38. У пункті 1.3 Положення №273 передбачено, що проект організації території розробляється відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів з метою визначення і обґрунтування заходів, які передбачається здійснити протягом п'яти років, щодо провадження діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об'єктів, а також визначення та обґрунтування стратегії розвитку національного природного парку на десять років.
39. Підпунктом 1.6 Положення №273 визначено, що основними завданнями Проекту організації території є: визначення стратегії розвитку парку на десять років; проведення науково обґрунтованого функціонального зонування території парку та встановлення територіально диференційованого режиму охорони, використання та відтворення його природних комплексів, біологічного і ландшафтного різноманіття, історико-культурних комплексів і об'єктів; визначення відповідно до стратегії та на її виконання конкретних, ефективних заходів з розвитку парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів на п'ять років.
40. Як установлено пунктами 2.1, 2.2 Положення №273, розроблення Проекту організації території організація-розробник здійснює у співпраці зі спеціальною адміністрацією парку, представниками його науково-технічної ради та представниками заінтересованих сторін.
Розроблення Проекту організації території містить шість основних стадій: збір даних; визначення пріоритетів та проблем; визначення стратегії розвитку парку на десять років; розроблення п'ятирічного плану заходів; узагальнення засобів та ресурсів, необхідних для виконання Проекту організації території; підготовка вступної частини та додатків, відповідно до яких виконується комплекс робіт, визначений підпунктами 1- 6 цього пункту.
41. Стадійність розроблення Проекту організації території передбачає співпрацю з різними заінтересованими сторонами.
42. На першій стадії здійснюється збір даних, зокрема, щодо визначення заінтересованих сторін, представників яких буде залучено до співпраці з розроблення Проекту організації території (абзац другий підпункту 1 пункту 2.2 розділу II Положення про Проект організації території).
43. Третя стадія, в ході якої визначається стратегії розвитку парку на десять років, передбачена абзацом другим підпункту 3 пункту 2.2 розділу II Положення про Проект організації території (в редакції, чинній з 04 березня 2022 року), включає проведення функціонального зонування території парку - виділення заповідної зони, зони регульованої рекреації, зони стаціонарної рекреації та господарської зони, встановлення територіально диференційованого режиму охорони, використання та відтворення його природних комплексів, біологічного і ландшафтного різноманіття, історико-культурних комплексів і об'єктів. Зменшення заповідної зони не допускається, на межах заповідної зони встановлюються спеціальні знаки, а дороги, що ведуть у заповідну зону, перекриваються шлагбаумами. Включення земельних ділянок, що увійшли до складу парку без вилучення у землекористувачів (землевласників), до інших зон, крім господарської, погоджується із користувачами (власниками) цих ділянок.
44. Отже, функціональне зонування території національного природного парку визначається в проекті організації його території; віднесення земельних ділянок, включених до парку без вилучення у землекористувачів (землевласників), до будь-яких зон, окрім господарської, здійснюється за погодженням з їхніми користувачами (власниками).
45. Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2025 року у справі №140/33101/23 зазначив, що визначення функціонального зонування території національного природного парку та віднесення земельних ділянок, включених до парку без вилучення у землекористувачів (землевласників), до будь-яких зон, окрім господарської, має здійснюватися за погодженням з їхніми користувачами (власниками).
46. Водночас в контексті доводів позивача стосовно порушення його прав та інтересів оскаржуваними у цій справі наказами Міндовкілля про затвердження проекту організації території національного природного парку, внесення змін до такого наказу та мотивів, які слугували підставою для направлення судом касаційної інстанції справи на новий розгляд, судами попередніх інстанцій у ході нового розгляду цієї справи встановлено, що землі, які перебувають у користуванні СГП ТОВ «Деметра», у нього як землекористувача не вилучалися й такі віднесено до господарської зони, відтак отримання погодження останнього щодо функціонального зонування території національного природного парку не вимагалося за законодавством. Як наслідок, суди дійшли висновку про недоведення позивачем порушення його суб'єктивних прав як користувача земельної ділянки, яка й надалі перебуває у його постійному користуванні та віднесена до господарської зони КНПП «Цуманська пуща», що не передбачає обмеження звичайної господарської діяльності з дотриманням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища.
47. Загалом, у ході неодноразового розгляду цієї справи, враховуючи при цьому доводи й мотиви позивача, покладені останнім в обґрунтування своїх вимог, а також висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11 березня 2025 року, та підстави повернення справи №140/2037/23 на новий розгляд, судами попередніх інстанцій не встановлено жодних обставин, які б свідчили про порушення процедури та порядку прийняття оскаржуваних наказів Міндовкіллям, неналежного визначення кола заінтересованих осіб і непогодження із позивачем функціонального зонування території національного природного парку.
48. Зокрема, судами встановлено, що прийняттю Указу Президента України від 22 лютого 2010 року №203/2010 про утворення КНПП «Цуманська пуща» передувало надходження до Міністерства екології та природних ресурсів України клопотання від 08 травня 2005 року №847 щодо створення національного природного парку «Цуманська пуща».
49. Згідно наукового обґрунтування Проекту створення національного природного парку «Ківерцівський», а також висновку СГП ТОВ «Деметра» від 18 травня 2009 року, за змістом якого, враховуючи наукове обґрунтування Державного підприємства «Науковий центр заповідної справи» Міністерства охорони навколишнього природнього середовища, позивачем погоджено створення КНПП «Цуманська пуща» на землях, що перебувають у його користуванні на території Озерцівської сільської ради - 312,00 га, без вилучення земель із користування.
50. Листом Головного управління Держкомзему у Волинській області від 17 грудня 2009 року №01-4/2790, враховуючи згоду землекористувачів та органів місцевого самоврядування, погоджено створення КНПП «Цуманська пуща» на території Ківерцівського району Волинської області на земельних ділянках площею 34467,89 га, в т.ч. з вилученням у землекористувачів та включенням до земель парку площею 3472,71 га, без вилучення із користування землекористувачів площею 30995,18 га.
51. Головним управлінням Держкомзему у Волинській області було надано Інформацію про земельні ділянки, які передбачено залучити до складу КНПП «Цуманська пуща» в розрізі місцевих рад та землекористувачів, всього 34467,89 га, в т.ч. з вилученням у землекористувачів та включенням до земель парку площею 3472,71 га, без вилучення із користування землекористувачів площею 30995,18 га (серед них - земельна ділянка СГП ТзОВ «Деметра» площею 312,00 га).
52. Листом Ківерцівської районної державної адміністрації Волинської області від 17 грудня 2009 року №2004/34/2-09, враховуючи наукове обґрунтування Державного підприємства «Науковий центр заповідної справи» Міністерства охорони навколишнього природнього середовища, згоду землекористувачів та органів місцевого самоврядування, погоджено створення КНПП «Цуманська пуща» на території Ківерцівського району Волинської області.
53. Власне результатом означених дій і було прийняття Президентом України відповідно до статті 53 Закону №2456-XII Указу від 22 лютого 2010 року №203/2010, за змістом пункту 1 якого до території КНПП «Цуманська пуща» погоджено в установленому порядку включення 33475,34 га земель, а саме: 3471,54 га земель, що надаються (у тому числі з вилученням у землекористувачів) національному природному парку в постійне користування (додаток 1), і 30003,80 га земель, що включаються до його складу без вилучення (додаток 2). При цьому в додатку 2 вказано про погодження включення до території парку без вилучення земельної ділянки площею 312,00 га у землекористувача СГП ТОВ «Деметра».
54. У взаємозв'язку із наведеним та в контексті спору, що розглядається, слід зазначити, що згідно із статтею 5 Закону №2456-XII завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.
55. Окремо Закон №2456-XII врегульовує питання прийняття рішень про створення чи оголошення територій, об'єктів природно-заповідного фонду та їх охоронних зон.
56. Так, відповідно до частини першої статті 51 Закону №2456-XII підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися: обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.
57. За змістом статті 52 вказаного Закону клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядається у місячний строк: щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення - центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. У разі схвалення клопотань центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.
На підставі результатів погодження клопотань центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, забезпечує розробку спеціалізованими проектними та науковими установами проектів створення природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам'яток природи, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.
58. Частиною першою статті 53 Закону №2456-XII визначено, що рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.
59. Конституційні повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на території України.
60. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, Указом Президента України від 22 лютого 2010 року №203/2010 утворено на території Ківерцівського району Волинської області КНПП «Цуманська пуща». Цим Указом було зобов'язано Кабінет Міністрів України забезпечити розроблення та затвердження в установленому порядку Проекту організації території КНПП «Цуманська пуща», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів.
61. Відповідно до підпункту 110 пункту 4, пункту 8 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 року №614, Міндовкілля затверджує проекти організації території природних та біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів загальнодержавного значення, проекти утримання та реконструкції парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення; затверджує технічні завдання на розроблення проектів організації території природних та біосферних заповідників, національних природних парків, що належать до сфери управління Міндовкілля, та погоджує технічні завдання на розроблення проектів організації території природних та біосферних заповідників, національних природних парків, що належать до сфери управління інших установ та організацій.
Міндовкілля у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.
62. Наказом Міндовкілля №300 затверджено Проект організації території НКПП «Цуманська пуща», а Наказом №286 - внесено зміни до Наказу №300.
63. Отже, оскаржувані накази прийняті відповідачем в межах повноважень, що передбачені спеціальним законодавством у сфері охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, у встановлений ним спосіб. Судами правильно зауважено, що порушення процедури створення КНПП «Цуманська пуща», які, на переконання позивача, мали місце, стосуються саме питання законності згаданого Указу Президента України, який не є предметом розгляду у цій справі, що виключає можливість надання судом правової оцінки останньому.
64. В аспекті даного спору варто також відзначити, що відповідно до статті 14 Закону №2456-XII режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду - це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів. Режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення. З метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об'єктів, які передбачається здійснити протягом п'яти років, а також стратегії розвитку об'єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об'єкта природно-заповідного фонду.
65. Як установлено статтею 7 Закону №2456-XII, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об'єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.
Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
66. Оскаржувані у цій справі Наказ №300 «Про затвердження Проекту організації території Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» та Наказ №286 (про внесення змін до попереднього) по суті прийнято з метою визначення стратегії розвитку Парку, проведення науково-обґрунтованого функціонального зонування його території та встановлення територіально диференційованого режиму охорони, використання та відтворення його природних комплексів, біологічного і ландшафтного різноманіття, історико-культурних комплексів і об'єктів. Ці накази відповідача не є актами про створення Парку або про включення до нього певних територій, а направлені лише на впорядкування його роботи в межах, визначених спеціальним Законом №2456-XII. Останніми не встановлюються, не змінюються та не припиняються загальні правила регулювання однотипних відносин. Такі не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, а носять ознаки організаційно-розпорядчого характеру.
67. В контексті наведеного слід зауважити, що законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб'єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним. Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб'єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.
68. У даному випадку позивач в позовній заяві та під час розгляду справи не ідентифікував жодне соціальне чи інше благо, користуватися яким оскаржувані накази Міндовкілля перешкоджає позивачеві. Крім того, Підприємство не посилається й на наявність легітимних очікувань певних дій щодо нього з боку відповідача. З огляду на це відсутні підстави стверджувати, що у позивача є охоронюваний законом інтерес при зверненні із цим позовом до суду, причинно-наслідковий зв'язок між рішеннями відповідача і порушеними правами, як їх ідентифікує позивач.
69. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.
70. Аналогічний підхід у спорі про оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, яким затверджено проект організації території природно-заповідного фонду, застосований Верховним Судом у постанові від 14 червня 2023 року у справі №1840/3226/18.
71. Підсумовуючи, варто зазначити, що встановлені та перевірені у ході неодноразового розгляду справи як судом першої, так і апеляційної інстанції обставини у сукупності та взаємозв'язку, зокрема щодо непередбачення законодавством погодження у землекористувачів земельних ділянок без вилучення, віднесених до господарської зони, функціонального зонування території національного природного парку, не дали судам підстав дійти висновку про порушення відповідачем процедури та порядку прийняття оскаржуваних наказів й обґрунтованість позовних вимог. Як встановлено у ході розгляду справи, позивачу було відомо про створення КНПП «Цуманська пуща», більше того у висновку від 18 травня 2009 року СГП ТОВ «Деметра» погодило таке створення на землях, що перебувають у його користуванні площею 312 га.
72. За наведеного та в контексті змісту встановлених фактичних обставин у цій справі підстави вважати помилковим висновок судів першої та апеляційної інстанцій відсутні. Відповідних обґрунтованих мотивів на спростовання такої позиції судів в контексті обставин даної справи скаржником не наведено, а тому умови для формування Верховним Судом правового висновку у цьому конкретному випадку відсутні.
73. Не містить касаційна скарга й необхідного обґрунтування на підтвердження того, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували одні й ті ж самі норми матеріального права всупереч змісту фактичних обставин справи та їх правовому значенню, згаданому у вираженому (відображеному) правовому висновку Верховного Суду у постановах, на які, як на підставу касаційного оскарження, послалося Підприємство.
74. По суті ж доводи скаржника, викладені у касаційній скарзі, фактично зводяться до незгоди із результатом вирішення спору, проте не є такими, що з огляду на приписи частини четвертої статті 328 (підстави касаційного оскарження судових рішень) та статті 341 КАС України (межі перегляду судом касаційної інстанції) дають можливість для скасування судових рішень.
75. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
76. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
77. Ураховуючи наведене, мотиви касаційної скарги, Верховний Суд не вбачає підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Деметра» залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 липня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2026 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій Н.В. Шевцова