26 травня 2026 року
м. Київ
справа №460/10761/24
адміністративне провадження №К/990/21825/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
перевіривши касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року у справі за позовом Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Група Компаній "Автострада", Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "БУДАЛЬЯНС ГРУП", Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Енергетично-дорожнє будівництво", Відкрите акціонерне товариство "Дорожньо-будівельний трест №2, м.Гомель", Представництво Відкритого акціонерного товариства "Дорожньо-будівельний трест №2, м.Гомель" про визнання протиправною та скасування вимоги,
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області звернулась до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: товариство з обмеженою відповідальністю "Група Компаній "Автострада", товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Будальянс Груп", Приватне акціонерне товариство "Рінеавтошляхбуд", товариство з обмеженою відповідальністю «Енергетично-дорожнє будівництво", Відкрите акціонерне товариство «Дорожньо - будівельний трест №2, м. Гомель», представництво ВАТ «Дорожньо - будівельний трест №2, м. Гомель», в якому позивач просить визнати протиправними та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про усунення виявлених порушень чинного законодавства від 13.08.2024 №260618-14/2122-2024.
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2025 року, позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області задоволено у повному обсязі.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області задоволено. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20 червня 2025 року у справі № 460/10761/24 скасовано та прийнято постанову, якою в задоволенні позову Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області відмовлено.
24 квітня 2026 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року.
Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2026 року касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року у справі за позовом Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Група Компаній "Автострада", Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "БУДАЛЬЯНС ГРУП", Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Енергетично-дорожнє будівництво", Відкрите акціонерне товариство "Дорожньо-будівельний трест №2, м.Гомель", Представництво Відкритого акціонерного товариства "Дорожньо-будівельний трест №2, м.Гомель" про визнання протиправною та скасування вимоги повернуто особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України.
13 травня 2026 року до Верховного Суду вдруге надійшла касаційна скарга Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.
Крім того, при поданні касаційної скарги на підставі пунктів 1-3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначені скаржником норми права, які на його переконання неправильно застосовано судами, повинні врегульовувати спірні правовідносини, а питання щодо їх застосування ставилося перед судами попередніх інстанції в межах підстав позову та/або заперечень сторін (наприклад, з точки зору порушення їх позивачем/відповідачем).
Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
У касаційній скарзі скаржник повинен навести мотиви незгоди з судовим рішенням з урахуванням передбачених КАС України підстав для його скасування або зміни (статті 351 - 354 Кодексу) з вказівкою на конкретні висновки суду, рішення якого оскаржується, із одночасним зазначенням норм права (пункт, частина, стаття), які неправильно застосовані цим судом при прийнятті відповідного висновку. Крім того, скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку, або обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Отже, касаційна скарга повинна містити посилання на конкретні порушення відповідної норми (норм) права чи неправильність її (їх) застосування. Скаржник повинен зазначити конкретні порушення, що є підставами для скасування або зміни судового рішення (рішень), які, на його думку, допущені судом при його (їх) ухваленні, та навести аргументи в обґрунтування своєї позиції.
З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.
Представник скаржника в касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, вказуючи, що судом апеляційної інстанції застосовані норми права, а саме пункт 7, 15 частини першої статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та пункту 50 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, з порушенням статі 2 КАС України, без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17; від 14 грудня 2020 року у справі № 200/7584/19а; від 02 липня 2024 року у справі № 600/2824/23-а; від 09 вересня 2025 року у справі № 160/17650/21; від 06 червня 2020 року у справі № 826/6254/17.
Так, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі:
1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами;
2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено;
3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду;
4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга).
При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
При встановленні доцільності посилання на постанови Верховного Суду, як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Однак, скаржник посилаючись на указані постанови Верховного Суду не обґрунтував, що дані постанову ухвалено у справі за подібними відносинами із цією справою.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20, пункт 39) конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об'єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов'язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об'єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб'єктним й об'єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб'єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов'язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
Так, у справі № 826/3350/17, предметом судового розгляду в якій була правомірність вимоги контролюючого органу, адресованої підконтрольному суб'єкту, судами встановлено, що за результатами проведеної ревізії складено акт, відповідно до висновків якого контролюючим органом виявлено порушення з боку Корпорації на загальну суму 17 800 101,49 грн. На підставі зазначеного акта контролюючий орган листом-вимогою зобов'язав позивача опрацювати матеріали ревізії, усунути встановлені порушення, забезпечити відшкодування збитків (матеріальної шкоди) у порядку, визначеному законодавством, а також розглянути питання щодо притягнення винних працівників Корпорації до відповідальності. При цьому пункт 16 відповідної вимоги стосувався констатації порушень законодавства у сфері державних закупівель та містив приписи щодо опрацювання матеріалів ревізії, усунення порушень, забезпечення відшкодування збитків, вирішення питання про відповідальність винних осіб і надання інформації про вжиті заходи у визначений строк.
У справі № 600/2824/23-а, предметом розгляду в якій також була правомірність вимоги контролюючого органу, судами встановлено, що відповідачем пред'явлено до позивача вимогу про забезпечення відшкодування завищеної вартості підрядних робіт, виконаних ТОВ «ПМК 113», ТОВ «Фелікс Ком» та ТОВ «ДОР-БУД ІНВЕСТ СВ», а також зайво відрахованих коштів на утримання служби замовника.
Верховний Суд, аналізуючи зміст спірної вимоги, дійшов висновку, що її підставою є необхідність забезпечення позивачем відшкодування завищеної вартості робіт у спосіб, передбачений нормами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України. Водночас суд касаційної інстанції зазначив, що, посилаючись на різні норми цивільного та господарського законодавства, які передбачають відмінні за своєю правовою природою способи захисту прав, відповідач фактично створив для позивача стан правової невизначеності.
У справі № 200/7584/19-а судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі акта ревізії позивачу направлено вимогу про усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом забезпечення відновлення витрат державного бюджету, здійснених за рахунок коштів загального фонду, проведення видатків на оплату праці працівників лабораторії у межах відповідних бюджетних надходжень, недопущення аналогічних порушень у подальшому та вирішення питання щодо притягнення винних осіб до відповідальності. Аналізуючи зміст такої вимоги, Верховний Суд дійшов висновку, що вона не містить безпосередньої вимоги про відшкодування збитків. Разом із тим Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що визначений контролюючим органом спосіб усунення порушення не відповідає вимогам чинного законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду поза межами відповідного бюджетного періоду. За таких обставин Верховний Суд констатував, що спірна вимога не містить визначення конкретних дій, які позивач зобов'язаний вчинити у межах закону для усунення виявлених порушень.
У справі № 160/17650/24 Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради звернулося до суду з позовом до органів Держаудитслужби про визнання протиправними дій посадових осіб при призначенні та проведенні ревізії, скасування наказу про внесення змін до плану заходів державного фінансового контролю, а також скасування вимоги про усунення порушень і попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства. Верховний Суд звернув увагу, що зміст вимоги контролюючого органу судами попередніх інстанцій належним чином не досліджувався.
Суд касаційної інстанції зазначив, що позивач оскаржував не лише дії щодо проведення заходів державного фінансового контролю, а й безпосередньо вимогу про усунення порушень та попередження, винесене на її підставі, із наведенням окремих мотивів їх протиправності. Водночас ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не надали оцінки виявленим порушенням, підставам позову та відповідним позовним вимогам.
Натомість у справі, що розглядається, спірна вимога містить чітко визначений спосіб усунення встановлених порушень, а саме - «забезпечити відшкодування зайво сплачених коштів внаслідок завищення вартості виконаних робіт шляхом стягнення…». Отже, попри подібність правового регулювання у наведених скаржником справах та у цій справі, фактичні обставини таких справ є відмінними. З огляду на це, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів виходила з інших фактичних обставин та змісту спірних правовідносин.
Висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв'язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин прави.
Дослідивши зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності з урахуванням обставин кожної конкретної зазначеної справи, Суд вказує на помилковість означених доводів касаційної скарги, оскільки фактичні обставини цієї справи на які посилається скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними.
При цьому необхідно виходити з того, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови.
Посилання на практику Верховного Суду (без аналізу та врахування обставин справи, за яких судом касаційної інстанції було зроблено відповідні висновки, без доведення подібності правовідносин у справах) щодо оцінки того чи іншого аргументу, які зроблені на підставі встановлених фактичних обставин конкретної справи і наявних в матеріалах справи доказів, не є свідченням застосування судом попередньої інстанції у цій справі норм права без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування.
Ураховуючи наведене, Суд уважає недоведеними наявність підстав касаційного оскарження, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Щодо посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 06 червня 2020 року у справі № 826/6254/17, колегія суддів звертає увагу, що у Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутня постанова Верховного Суду від 06 червня 2020 року у справі № 826/6254/17.
Верховний Суд зауважує, що доводи касаційної скарги переважно стосуються питань, пов'язаних з встановленими обставинами справи та з оцінкою доказів у ній.
Так, фактично, обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України зводиться до незгоди із наданою судами правовою оцінкою встановленим обставинам у взаємозв'язку із наявними в матеріалах справи доказами, що не є тотожним застосуванню норм права без урахування висновків Верховного Суду.
Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судових рішень у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Інші аргументи касаційної скарги зводяться до часткового опису обставин справи, переоцінки доказів, з посиланням на неповне з'ясування обставин справи судом апеляційної інстанції.
Суд зазначає, що за приписами частини другої статті 341 КАС України оцінка доказів, установлення обставин, що не були встановлені або відхилені судом та вирішення питання щодо переваги одних доказів над іншими, не є повноваженнями суду касаційної інстанції, а позивач обґрунтовує свої доводи саме посиланням на обставини справи, що мають оціночний характер у сукупності з іншими обставинами, що не є підставою для відкриття касаційного провадження у справі.
Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України).
Отже, відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження або їх некоректне (помилкове) визначення, або визначення безвідносно до предмета спору у конкретній справі, у якій подається касаційна скарга, унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.
За таких обставин, відповідно до правил статей 169, 332 КАС України касаційна скарга підлягає залишенню без руху з установленням скаржнику строку для усунення її недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав оскарження судового рішення в цій справі (з урахуванням вимог частини четвертої статті 328).
Керуючись статтями 169, 330, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року у справі за позовом Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Товариство з обмеженою відповідальністю "Група Компаній "Автострада", Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "БУДАЛЬЯНС ГРУП", Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Енергетично-дорожнє будівництво", Відкрите акціонерне товариство "Дорожньо-будівельний трест №2, м.Гомель", Представництво Відкритого акціонерного товариства "Дорожньо-будівельний трест №2, м.Гомель" про визнання протиправною та скасування вимоги- залишити без руху.
Надати заявнику касаційної скарги строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції:
- уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України.
Роз'яснити, що у разі невиконання вимог цієї ухвали, касаційну скаргу буде повернуто скаржнику.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов
Л.О. Єресько ,
Судді Верховного Суду