22 травня 2026 року
м. Київ
справа № 320/18468/25
адміністративне провадження № К/990/39981/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Загороднюка А. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Антимонопольного комітету України про скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2025 (суддя - Сас Є. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2025 (колегія суддів у складі: Мєзєнцева Є. І., Епель О. В., Файдюка В. В.),
Короткий зміст обставин справи і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У березні 2025 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Антимонопольного комітету України, у якому просила скасувати рішення комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 24.02.2025 № 2791-р/пк-пз.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2025, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2025, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі № 320/18468/25 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, аналізуючи пункти 11, 17, 30 частини першої статті 1, частини п'яту, вісімнадцяту, двадцять третю статті 18 Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII), ураховуючи висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 12.07.2022 у справі № 640/9046/21, дійшов висновку, що правом на оскарження рішень органу оскарження наділені лише суб'єкти, які беруть участь у його прийнятті в порядку, передбаченому законом. Інші учасники тендера, які не є суб'єктами оскарження, не мають права оскаржувати таке рішення органу оскарження за результатами розгляду скарги. При цьому, як установив суд, такими суб'єктами у спірних правовідносинах є Ліцей «Сихівський» Львівської міської ради (як замовник) та фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (як суб'єкт оскарження). Проте фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , яка є учасником тендерних закупівель за оголошенням № 25-01-28-012957-а, не входить до складу суб'єктів, яким Законом № 922-VIII надано право на оскарження спірних рішень відповідача.
Крім того, суд зазначив, що відповідач не вчиняв будь-яких дій (бездіяльності) та не приймав рішень, які б створювали для позивачки права та обов'язки і породжували для неї право на захист, і, відповідно, право на звернення до суду з таким позовом. Тобто між позивачкою і відповідачем відсутній будь-який спір, що підлягає розгляду в судах, а відтак суд дійшов висновку, що ця позовна заява не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Водночас, оскільки позивачка не є учасником (суб'єктом) правовідносин, які склались у зв'язку з прийняттям оскаржуваного рішення, суд дійшов висновку, що задоволення позовних вимог не зумовить виникнення будь-яких прав і обов'язків для неї, а тому такі дії та рішення не можуть бути предметом спору за такого суб'єктного складу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати.
На обґрунтування касаційної скарги позивачка посилається на порушення її прав, оскільки безпосередньо її стосувався той факт, що рішення про визначення її переможцем було скасовано і тим самим це ускладнило процес укладення договору за конкурентною процедурою, у зв'язку з чим вона не змогла вчасно приступити до виконання договору і надання послуг харчування саме за цією процедурою і це спричинило затягування процесу надання послуг. Також зазначає, що вона, як сторона процедури відкритих торгів з особливостями безпосередньо брала участь у цій процедурі і будь-яке рішення замовника та органу оскарження також стосується і її.
Скаржниця уважає, що суд касаційної інстанції має перевірити дотримання принципу верховенства права, зокрема в аспекті доступу до правосуддя, оскільки відмова у відкритті провадження на підставі того, що вона не є скаржником в Антимонопольному комітеті України, порушує статтю 55 Конституції України та статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. На думку скаржниці, суди попередніх інстанцій обмежили її право на звернення до суду, що суперечить положенням статей 5, 6, 19 КАС України, оскільки позов був поданий з метою захисту порушених прав у сфері публічних правовідносин, а відмова у відкритті провадження з формальної підстави суперечить завданням адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
Відповідач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого, згідно з приписами частини четвертої статті 338 КАС України, не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.
Рух касаційної скарги
01.10.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2025.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.10.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 320/18468/25.
Ухвалою Верховного Суду від 27.10.2025 відкрито касаційне провадження за скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2025.
08.05.2026 адміністративна справа № 320/18468/25 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2026 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Касаційне провадження у справі відкрите у зв'язку з оскарженням ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, зазначеної у частині другій статті 328 КАС України, та посилання позивачки у касаційній скарзі на порушення судами норм процесуального права, а саме пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За визначеннями наведеними у статті 1 Закону № 922-VIII замовники - суб'єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону (пункт 11); орган оскарження - Антимонопольний комітет України (пункт 17); суб'єкт оскарження в органі оскарження (далі - суб'єкт оскарження) - фізична чи юридична особа, яка звернулася до органу оскарження з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи (пункт 30).
Приписами частини першої статті 18 Закону № 922-VIII закріплено, що Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав і законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює Комісію (комісії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та здійснює інші повноваження, визначені цим Законом та Законом України «Про Антимонопольний комітет України». Рішення Комісії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель ухвалюються від імені Антимонопольного комітету України.
За змістом частин п'ятнадцятої, шістнадцятої статті 18 Закону № 922-VIII рішення за результатами розгляду скарг приймаються на засіданні Комісії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Орган оскарження розглядає скаргу та приймає рішення на підставі інформації, розміщеної в електронній системі закупівель станом на момент подання скарги, та інформації, одержаної за скаргою.
Частиною вісімнадцятою статті 18 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами розгляду скарги орган оскарження має право прийняти рішення: 1) про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про процедури закупівлі, передбаченої цим Законом); 2) про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов'язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз'яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.
Відповідно до частини двадцять третьої статті 18 Закону № 922-VIII рішення органу оскарження може бути оскаржене суб'єктом оскарження, замовником до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель.
Згідно з частиною двадцять четвертою статті 18 Закону № 922-VIII право на оскарження не обмежує права суб'єкта оскарження на звернення до суду без попереднього звернення до органу оскарження.
Аналізуючи указані норми законодавства, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що право на оскарження рішення органу оскарження мають виключно замовник та суб'єкт оскарження.
Отже, правом на оскарження рішень органу оскарження наділені лише суб'єкти, які беруть участь у його прийнятті в порядку, передбаченому законом. Інші учасники тендера, які не є суб'єктами оскарження, не мають права оскаржувати таке рішення органу оскарження за результатами розгляду скарги.
Подібна правова позиція, викладена у постанові Верховного Суду від 12.07.2022 у справі № 640/9046/21.
Як убачається з матеріалів справи та правильно установлено судами попередніх інстанцій, такими суб'єктами у спірних правовідносинах є Ліцей «Сихівський» Львівської міської ради (як замовник) та фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (код ЄДРПОУ: НОМЕР_1 ) (як суб'єкт оскарження). При цьому, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , яка є учасником тендерних закупівель за оголошенням № 25-01-28-012957-а, не входить до складу суб'єктів, яким Законом № 922-VIII надано право на оскарження спірних рішень відповідача.
Водночас за змістом статті 18 Закону № 922-VIII судовому контролю підлягає рішення Комісії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель про задоволення скарги повністю чи частково, оскаржити яке може замовник, права, інтереси та обов'язки якого безпосередньо пов'язані з цим рішенням у випадку встановлення наявності порушення процедури закупівлі, як передумови для задоволення скарги, та зобов'язання усунення замовником порушення процедури закупівлі та/або відновлення процедури закупівлі з моменту попереднього законного рішення чи правомірної дії замовника. Також судовому контролю підлягає і рішення органу оскарження про відмову в задоволенні скарги, яке може оскаржити суб'єкт оскарження, який уважає порушеними свої права та охоронювані законом інтереси внаслідок рішення, дії або бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель.
За змістом частини двадцять четвертої статті 18 Закону № 922-VIII суб'єкту оскарження, як особі, яка звернулася з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавства у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи, надано право безпосереднього звернення до суду, оминаючи процедуру попереднього звернення до органу оскарження.
Поряд з цим, Верховний Суд уважає за доцільне звернути увагу, що завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
З аналізу наведених норм убачається, що адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб, зокрема встановити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Водночас Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (справа «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06, рішення Європейського суду з прав людини від 21.12.2010, пункт 33; справа «Меньшакова проти України», заява № 377/02, рішення Європейського суду з прав людини від 08.04.2010, пункт 53).
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Однак, як установлено судами попередніх інстанцій, фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 не доведено та не надано належних доказів на порушення її прав та інтересів після прийняття оскаржуваного рішення відповідача.
Ураховуючи зазначене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачка не є суб'єктом оскарження у розумінні зазначених вище норм законодавства. Відповідач не вчиняв будь-яких дій (бездіяльності) та не приймав рішень, які б створювали для позивача права та обов'язки і породжували для нього право на захист, і, відповідно, право на звернення до суду з таким позовом. Тобто між позивачкою і відповідачем відсутній будь-який спір, що підлягає розгляду в судах. Разом з тим, оскільки позивачка не є учасником (суб'єктом) правовідносин, які склались у зв'язку з прийняттям оскаржуваного рішення, задоволення позовних вимог не зумовить виникнення будь-яких прав і обов'язків для нього, а тому такі дії та рішення не можуть бути предметом спору за такого суб'єктного складу.
На підставі викладеного, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, керуючись вимогами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, відповідно до якої суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що ними порушено норми процесуального права при постановленні оскаржуваних судових рішень.
Посилання позивачки у касаційній скарзі на постанову Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 826/168/19 Верховний Суд уважає безпідставним, оскільки в Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутнє дане судове рішення, а до матеріалів справи не долучено.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи викладене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи та вимоги касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій не допущено порушення норм процесуального права при постановленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для задоволенні касаційної скарги відсутні.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2025 у справі № 320/18468/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук А.Г. Загороднюк