20.05.2026 м. Дніпро Справа № 908/47/25
Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Фещенко Ю.В. (доповідач),
суддів: Золотарьової Я.С., Мартинюка С.В.,
за участю секретаря судового засідання Янкіної Г.Д.
та представників:
від скаржника (прокурор): Масенко А.О. (в залі суду);
від позивача-1: Савченко І.Г. (в режимі відеоконференції);
від позивача-2: не з'явився;
від відповідача-1: не з'явився;
від відповідача-2: не з'явився;
від третьої особи: не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури
на рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 (ухвалене суддею Федько О.А. у м. Запоріжжі, повне рішення складене 01.04.2026) у справі № 908/47/25
за позовом заступника керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області (м. Запоріжжя) в інтересах держави в особі:
позивача-1: Запорізької міської ради (м. Запоріжжя);
позивача-2: Східного офісу Держаудитслужби (м. Дніпро) в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (м. Запоріжжя);
до відповідача-1: Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району (м.Запоріжжя);
до відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю "Хортицький автошляхрембуд" (м. Запоріжжя);
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів: Південно-східне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України (м. Дніпро);
про визнання недійсним договору про закупівлю товару та застосування наслідків недійсності правочину,
У січні 2025 року заступник керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до Господарського суду Запорізької області з позовною заявою в інтересах держави в особі Запорізької міської ради (далі по тексту - позивач-1) та в особі Східного офісу Держаудитслужби (м. Дніпро) в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі по тексту - позивач-2), в якій просив суд:
1) визнати недійсним Договір від 29.06.2016 № 68, укладений між Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району та Товариством з обмеженою відповідальністю "Хортицький автошляхрембуд";
2) стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Хортицький автошляхрембуд" на користь Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району 2 161 760 грн 31 коп., а з Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району одержані нею за рішенням суду 2 161 760 грн 31 коп. стягнути в дохід держави в особі Східного офісу Держаудитслужби.
Позовні вимоги обґрунтовані наступним:
- в якості підстави для звернення з позовом прокурор зазначив, що за результатом проведення процедури закупівлі 29.06.2016 між Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району та ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" було укладено Договір № 68 про закупівлю послуг з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг). За умовами додаткової угоди № 1 від 29.12.2016 до договору від 29.06.2016 ціна договору становить 2 161 760 грн 31 коп., у тому числі ПДВ 20% - 360 293 грн 39 коп.;
- на виконання вказаного правочину № 68 замовником сплачено на розрахункові рахунки ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" кошти на загальну суму 2 161 760 грн 31 коп. За інформацією Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району від 05.12.2024 за вих. № 2352/03-26/21.01-2161/21-01, договір від 29.06.2016 за № 68 виконано сторонами в повному обсязі;
- рішенням адміністративної колегії Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 15.11.2017 № 38-рш у справі № 02/33-17 визнано, що ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" та Приватне підприємство "Альбіон" вчинили порушення, передбачене пунктом 1 статті 50 та пунктом 4 частини 2 статті 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, шляхом спотворення результатів торгів (тендерів), проведених у квітні - червні 2016 року Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району щодо закупівлі доріг автомобільних та автомагістралей, інших доріг, елементів доріг; злітно-посадкових смуг летовищ (45233000-9 Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг) (поточний ремонт внутрішньоквартальних проїздів (доріг), код за ДК016:2010- 42.11.1), (номер оголошення про проведення процедури закупівлі 096744, опубліковане у "Віснику державних закупівель" від 06.04.2016). За вказане порушення накладено штраф на ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" та ПП "Альбіон" (пункт 2 рішення Антимонопольного комітету України № 38-рш);
- отже, на переконання прокурора, у діях ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" вбачається наявність умислу на вчинення правочину, який завідомо суперечить інтересам держави та суспільства. Ураховуючи викладене, на думку прокурора, договір від 29.06.2016 № 68, укладений за підсумками відкритих торгів, результати яких спотворено антиконкурентними узгодженими діями всіх учасників, підлягає визнанню недійсними як такий, що завідомо суперечить інтересам держави та суспільства, його моральним засадам на підставі частини 1 статті 215, частини 1 статті 203 та частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України. Одержані ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" кошти у сумі 2 161 760 грн 31 коп. за цим правочином повинні бути повернуті іншій стороні договору, а отримані нею за рішенням суду кошти - стягнуті в дохід держави.
Рішенням Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 відмовлено у задоволенні позову повністю.
Рішення обґрунтоване наступним:
- прокурором доведено наявність підстав представництва інтересів держави у спірних правовідносинах;
- для застосування приписів частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України прокурор у цій справі мав довести, що сам правочин про закупівлю робіт з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг) за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства. Втім прокурор лише стверджував про порушення ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, шляхом спотворення результатів торгів (тендерів). Втім, сам по собі встановлений рішенням органу Антимонопольного комітету України факт вчинення антиконкурентних узгоджених дій не звільняє прокурора від обов'язку довести сукупність обставин, необхідних для застосування частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України;
- з матеріалів справи вбачається, що спірний договір виконано сторонами належним чином: роботи виконані, їх прийнято та оплачено. При цьому матеріали справи не містять доказів недобросовісної поведінки замовника закупівлі;
- прокурор у даній справі не зазначав, що внаслідок укладення правочину держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала роботу неналежної якості, зазнала інших значних майнових втрат, співмірних із конфіскаційною санкцією, що заявляється до застосування. Також не доведено, що на момент закупівлі існували реальні альтернативні тендерні пропозиції, які об'єктивно забезпечували істотну економію бюджетних коштів, однак були усунуті саме внаслідок встановлених Антимонопольним комітетом України антиконкурентних узгоджених дій. За цих умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенням майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства;
- суд також ураховує, що як вказала Об'єднана палата Верховного Суду у постанові від 19.12.2025 по справі № 922/3456/23, враховуючи конфіскаційний характер санкції, передбаченої частиною 3 статті 228 Цивільного кодексу України, який суд не може змінити, як і зменшити розмір, ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції (пункт 100);
- ураховуючи висновки щодо застосування приписів частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України до спірних правовідносин, викладених у постанові Об'єднаної палати Верховного Суду від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, застосування вказаної норми до спірних відносин є порушенням принципу пропорційності втручання держави в мирне володіння майном (стаття 1 Протоколу першого до Конвенції) як щодо ТОВ "Хортицький автошляхрембуд", так і щодо добросовісної сторони правочину - Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району;
- за наведених обставин господарський суд дійшов висновку, що прокурором не доведено наявності сукупності умов, необхідних для визнання спірного договору недійсним саме на підставі частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України та застосування наслідків, передбачених цією нормою;
- щодо заяви відповідача про застосування наслідків спливу строків позовної давності, суд зазначає, що суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог через їх необґрунтованість, відсутні підстави для застосування позовної давності до вимог, заявлених прокурором.
Не погодившись з вказаним рішенням, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до Центрального апеляційного господарського суду за допомогою системи "Електронний суд" з апеляційною скаргою (вх. № суду 49830 від 20.04.2026), в якій просить рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 про відмову у задоволенні позову скасувати та ухвалити нове, яким позов заступника керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області задовольнити повністю.
Апеляційна скарга обґрунтована наступним:
- вчинення суб'єктами господарювання антиконкурентних узгоджений дій, що призвели до спотворення торгів не локалізуються лише їх господарською діяльністю. Такі неправомірні дії мають вплив на ефективне функціонування економіки України. Узгодження учасниками торгів своїх тендерних пропозицій та дій в процесі здійснення публічних закупівель усуває конкуренцію та змагальність між учасниками, а значить спотворює результат, порушує тим самим право замовника на отримання найбільш ефективного для нього результату, який досягається у зв'язку з наявністю лише справжньої конкуренції. Таким чином, інтерес держави у сфері публічних закупівель полягає в проведенні ефективних та прозорих закупівель з дотриманням добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості та неупередженості, недопущення дискримінації учасників та корупційних дій. Натомість укладений з відповідачем-2 оспорюваний правочин таким інтересам держави не відповідає. Створення видимості конкуренції внаслідок введення іншого технічного учасника - Приватного підприємства "Альбіон", зловмисна їх домовленість, отримання у подальшому в такий незаконний спосіб перемоги у торгах та державного замовлення не сприяє реалізації вищевказаних принципів максимальної економії та ефективності. Поряд з іншими подібними випадками шкодить належному функціонуванню економічної системи в Україні та прямо суперечить відповідним державним інтересам;
- Господарський суд Запорізької області у рішенні від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 безпідставно обмежив поняття порушення інтересів держави і суспільства наявністю обвинувального вироку або завданням їм значних збитків. Фактично виключив частину 3 статті 228 Цивільного кодексу України із застосування у цивільних правовідносинах. Водночас, закріпивши у Цивільному кодексі України статтю 228 окремо від кримінальної юстиції, законодавець таким чином надав можливість відновити порушене внаслідок вчинення таких правочинів право не лише кримінально-правовим шляхом, а й надав змогу захистити порушене цивільне право незалежно від результатів кримінального провадження. Крім того, висновки суду першої інстанції нівелюють приписи частини 4 статті 75 та частини 2 статті 86 Господарського процесуального кодексу України та фактично ставить у привілейоване становище вирок суду поряд із іншими доказами по справі та судовими рішеннями іншої предметної юрисдикції. Таким чином, висновки суду першої інстанції про недоведеність прокурором, що спірний правочин спрямований на порушення інтересів держави та суспільства зроблений з неправильним застосуванням Законів України "Про публічні закупівлі", "Про захист економічної конкуренції", статей 203, 215, 228 Цивільного кодексу України, без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах;
- у постанові від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21 підтверджено не лише можливість застосування до договорів про закупівлю товарів за публічні кошти зазначених приписів законодавства у випадку порушення суб'єктом господарювання норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, а й визначено прокурора, як суб'єкта, який уповноважений на звернення до суду з відповідним позовом. При цьому, жодних висновків щодо їх конфіскаційного характеру Великою Палатою сформовано не було. Також, у справах № 420/12471/22 та № 924/971/23 Велика Палата Верховного Суду визнала обґрунтованим застосування до цивільних правовідносин, у тому числі щодо суб'єктів господарювання, приписів статті 228 Цивільного кодексу України;
- у спірних правовідносинах суб'єкт господарювання порушив не законодавство, що регулює його господарську діяльність, а законодавство, що визначає публічну процедуру (державну закупівлю), яка має за мету не лише ефективне використання бюджетних коштів, а й у глобальному масштабі стимулювати ключовий механізм ринкової економіки, забезпечити боротьбу між виробниками за споживача, яка стимулює зниження витрат, підвищення якості товарів, інновації та ефективніше задоволення потреб, діючи через ціни та попит пропозицію для досягнення ринкової рівноваги та розвитку системи. Оскільки суб'єкт господарювання з метою отримання державного замовлення і прибутку за рахунок публічних коштів від цієї господарської операції вчинив протиправні дії та узгодив свої дії з іншим учасником публічної закупівлі, такі дії не можна вважати добросовісними. А відтак у таких випадках безпідставним є застосування до таких недобросовісних підприємств приписів статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.04.2026 для розгляду справи визначена колегія суддів у складі: головуючого судді - Фещенко Ю.В. (доповідач), суддів - Золотарьової Я.С., Мартинюка С.В.
Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 27.04.2026, зокрема, відкрито апеляційне провадження за поданою апеляційною скаргою, розгляд справи призначено у судовому засіданні 20.05.2026.
Від відповідача-2 (ТОВ "Хортицький автошляхрембуд") до Центрального апеляційного господарського суду надійшов відзив на апеляційну скаргу (вх. № суду 5860/26 від 06.05.2026), в якому він просить суд залишити апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури без задоволення, а рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 - без змін.
Відзив обґрунтований відповідачем-2 наступними обставинами:
- після спливу більше ніж 9 років з дати укладення договору, який прокурор вважає таким, що суперечить інтересам держави й суспільства, його моральним засадам) заступник керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до Господарського суду Запорізької області з позовом;
- для застосування приписів частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України прокурор у цій справі мав довести, що сам правочин про закупівлю робіт з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг) за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства. Втім прокурор лише стверджував про порушення ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, шляхом спотворення результатів торгів (тендерів);
- втім, сам по собі встановлений рішенням органу Антимонопольного комітету України факт вчинення антиконкурентних узгоджених дій не звільняє прокурора від обов'язку довести сукупність обставин, необхідних для застосування частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України;
- матеріалами справи підтверджується, що спірний договір від 29.06.2016 № 68 виконано сторонами належним чином: роботи виконані, їх прийнято та оплачено. При цьому матеріали справи не містять доказів недобросовісної поведінки замовника закупівлі. Матеріали справи також не містять відомостей щодо вчинення ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" кримінального злочину (відсутній обвинувальний вирок суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання);
- прокурор у даній справі не зазначав та в матеріалах справи відсутні відомості, відносно того, що внаслідок укладення правочину держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала роботу неналежної якості, зазнала інших значних майнових втрат, співмірних із конфіскаційною санкцією, що заявляється до застосування. Також не доведено, що на момент закупівлі існували реальні альтернативні тендерні пропозиції, які об'єктивно забезпечували істотну економію бюджетних коштів, однак були усунуті саме внаслідок встановлених АМКУ антиконкурентних узгоджених дій;
- за цих умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенням майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину, як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства;
- крім того, за порушення конкурентного законодавства відповідач-2 вже поніс встановлену законом відповідальність у вигляді штрафу 68 000 грн 00 коп., відповідно до Рішення адміністративної колегії Відділення від 15.11.2017 № 38-рш по справі № 02/33-17, який було добровільно сплачено;
- прокурором не доведено наявності сукупності умов, необхідних для визнання спірного договору недійсним саме на підставі частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України та застосування наслідків, передбачених цією нормою.
Від Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області надійшли пояснення (вх. № суду 6102/26 від 11.05.2026), в яких зазначено наступне:
- відповідно до частини 1 статті 5 Закону № 2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом № 922, проведення перевірки закупівель, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Закон № 922 вступив в силу з 01.08.2016 для замовників, яким являється Районна адміністрація Запорізької міської ради по Хортицькому району. Відповідна стаття вказаного Закону, яка регламентує проведення моніторингів закупівель, внесена до Закону №922 на підставі Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" та деяких інших законів України щодо здійснення моніторингу закупівель від 21.12.2017 № 2265-VIII З огляду на те, що договір від 29.06.2016 № 68 був укладений до набрання чинності вказаних законодавчих норм, Управління не мало правових підстав проведення моніторингу даної процедури закупівлі;
- у листопаді - грудні 2016 року Управлінням на виконання ухвали Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 25.11.2016 по справі № 334/7836/16-к та на підставі звернення Запорізької місцевої прокуратури № 3 від 29.11.2016 № 8395вих16 проведена позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району за період з 01.01.2016 по 30.11.2016, в ході якої досліджено питання дотримання законодавства про закупівлі під час проведення відкритих торгів щодо закупівлі робіт поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів, укладання договору від 29.06.2016 № 68 з ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" та його виконання. Порушення законодавства про закупівлі вказаним контрольним заходом зафіксовані не були, оскільки на момент проведення процедури закупівлі та укладання договору рішення адміністративної колегії Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 15.11.2017 № 38-рш у справі № 02/33-17 ще не існувало. Інших контрольних заходів, під час яких перевірялись означені питання, Управлінням у Районній адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району не проводились;
- враховуючи зазначене, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області позбавлено надати пояснення щодо суті позовних вимог.
У судове засідання 20.05.2026 з'явилися прокурор (скаржник) та представник позивача-1; представники позивача-2, відповідача-1, відповідача-2 та третьої особи у зазначене судове засідання не з'явилися, причин нез'явлення суду не повідомили, жодних клопотань від зазначених учасників справи до апеляційного господарського суду не надходило.
Також судом встановлено, що всі учасники справи були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, а саме шляхом направлення ухвали суду від 27.04.2026 прокурору, позивачам-1,2, відповідачам-1,2 та третій особі до їх Електронних кабінетів в підсистемі (модулі) Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи, на підтвердження чого до матеріалів справи долучені Довідки про доставку електронного листа, згідно з якими ухвала суду від 27.04.2026 доставлена до Електронних кабінетів прокурора, позивача-1, позивача-2, відповідача-1, відповідача-2 та третьої особи - 27.04.2026 після 17 години (з урахуванням положень частини 6 статті 242 Господарського процесуального кодексу України, ухвала вважається врученою 28.04.2026).
Апеляційним господарським судом враховано, що відповідно до частини 4 статті 120 Господарського процесуального кодексу України ухвала господарського суду про дату, час та місце судового засідання чи вчинення відповідної процесуальної дії повинна бути вручена завчасно, з таким розрахунком, щоб особи, які викликаються, мали достатньо часу, але не менше ніж п'ять днів, для явки в суд і підготовки до участі в судовому розгляді справи чи вчинення відповідної процесуальної дії.
Судом відзначено, що у даному випадку всі учасники справи отримали ухвалу суду від 27.04.2026 завчасно; підстави для відкладення розгляду справи чи оголошення перерви у судовому засіданні, визначені Господарським процесуальним кодексом України, відсутні.
Враховуючи те, що явка представників учасників справи в судове засідання не визнавалась судом обов'язковою, всі учасники справи були належним чином та завчасно повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, достатність матеріалів справи для їх розгляду по суті, колегія суддів вважала за можливе розглянути справу у призначеному судовому засіданні.
Станом на 20.05.2026 строк на подання відзивів на апеляційну скаргу для позивача-1 та відповідача-1, з урахуванням додаткового строку на поштовий перебіг та враховуючи обмеження, пов'язані з запровадженням воєнного стану, закінчився.
Будь-яких клопотань про продовження вказаного процесуального строку у порядку, передбаченому частиною 2 статті 119 Господарського процесуального кодексу України, до суду від зазначених учасників справи не надходило; поважних причин пропуску вказаного строку суду також не повідомлено.
Згідно із частиною 1 статті 118 Господарського процесуального кодексу України право на вчинення процесуальних дій втрачається із закінченням встановленого законом або призначеного судом строку.
Частиною 4 статті 13 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що кожна сторона несе ризик настання наслідків, пов'язаних з вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій.
Суд вважає, що зазначені учасники справи не скористалися своїм правом на надання відзиву на апеляційну скаргу та вважає можливим розглянути апеляційну скаргу за наявними у справі матеріалами, оскільки згідно з частиною 3 статті 263 Господарського процесуального кодексу України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Більше того, права позивача-1 та відповідача-1, як учасників справи, не можуть забезпечуватись за рахунок порушення права скаржника на розумність строків розгляду апеляційної скарги (своєчасне вирішення судом спорів), що є однією із засад (принципів) та завданням господарського судочинства, яке відповідно до норм частини 2 статті 2 Господарського процесуального кодексу України превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
У судовому засіданні 20.05.2026 прокурор (скаржник) просив апеляційний господарський суд скасувати рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 про відмову у задоволенні позову та ухвалити нове, яким позов прокурора задовольнити повністю, посилаючись на доводи, наведені в апеляційній скарзі.
Представник позивача-1 у судовому засіданні 20.05.2026 просив апеляційну скаргу прокурора задовольнити, рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 про відмову у задоволенні позову скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов прокурора задовольнити повністю.
У судовому засіданні 20.05.2026 суддею-доповідачем було оголошено зміст відзиву на апеляційну скаргу, поданого відповідачем-2, а також зміст письмових пояснень позивача-2.
Під час розгляду апеляційної скарги судом досліджені письмові докази, що містяться в матеріалах справи.
Враховуючи достатність часу, наданого учасникам справи для підготовки до судового засідання, приймаючи до уваги принципи змагальності та диспозитивної господарського процесу, закріплені у статті 129 Конституції України та статтях 13, 14, 74 Господарського процесуального кодексу України, суд вважає, що апеляційним господарським судом, в межах наданих йому повноважень, створені належні умови учасникам судового процесу в реалізації ними прав, передбачених Господарським процесуальним кодексом України, висловлення своєї правової позиції під час апеляційного провадження.
У судовому засіданні 20.05.2026, відповідно до статей 240, 283 Господарського процесуального кодексу України, проголошено вступну та резолютивну частини постанови.
Відповідно до частин 1, 2, 4 статті 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм процесуального права, а також правильність застосування норм матеріального права, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та судом апеляційної інстанції встановлені наступні неоспорені обставини справи.
Прокурор у позовній заяві зазначає, що інтереси держави порушені тим, що внаслідок антиконкурентних узгоджених дій ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" та ПП "Альбіон" закупівля послуг за державні кошти відбулась за відсутності реальної конкуренції та при формальному створенні її видимості. Наслідком стало нівелювання мети публічної закупівлі - отримання послуг з максимальною економією та ефективністю, із залученням мінімального обсягу коштів. Оспорюваний договір про закупівлю, як наслідок антиконкурентних узгоджених дій, суперечить принципам публічних закупівель, що обґрунтовує необхідність судового захисту інтересів держави.
Відповідно до Положення про районну адміністрацію Запорізької міської ради по Вознесенівському, Дніпровському, Заводському, Комунарському, Олександрівському, Хортицькому, Шевченківському району, затвердженого Рішенням міської ради від 07.12.2022 №76 (далі - Положення), районна адміністрація є виконавчим органом Запорізької міської ради в районі міста та є складовою частиною єдиної системи місцевого самоврядування у місті. Районна адміністрація підзвітна і підконтрольна міській раді, підпорядкована виконавчому комітету міської ради, міському голові (пункти 1.1., 1.2. Положення). Відповідно до пункту 1.6. Положення районна адміністрація виконує функції головного розпорядника бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України.
Отже, Запорізька міська рада є органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Крім того, Держаудитслужба є органом, який наділений повноваженнями на здійснення заходів контролю щодо додержання вимог чинного законодавства при проведенні замовниками публічних закупівель, а також на звернення до суду в інтересах держави у разі незабезпечення підконтрольною установою виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналогічна правова позиція Верховного Суду щодо наявності повноважень на звернення до суду Держаудитслужби та її підрозділів, а отже і прокурора в інтересах держави в їх особі, у разі не виконання вимог щодо усунення порушень законодавства, виявлених за результатами моніторингу закупівель, викладена у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та у постанові Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 906/296/18.
На підставі наведеного, суд першої інстанції вірно виснував, що у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державою на здійснення функцій контролю у сфері публічних закупівель та реагування на порушення законодавства у цій сфері, є Держаудитслужба, повноваження якої на відповідній території реалізуються Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області.
Дніпровською окружною прокуратурою м. Запоріжжя Запорізької області 19.11.2024 скеровано до Запорізької міської ради, Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району та Східного офісу Держаудитслужби листи щодо необхідності вжиття заходів до звернення до суду із відповідним позовом за вих. № 53-98-9234вих-24 та вих. №53-98-9233вих-24, в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Східний офіс Держаудитслужби у відповіді № 040831-17/3256-2024 від 04.12.2024 повідомив, що порушення законодавства про закупівлі зафіксовані не були, оскільки на момент проведення процедури закупівлі та укладення договору рішення адміністративної колегії Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 15.11.2017 № 38-рш ще не існувало. Підстави для звернення Управління з позовом до суду відсутні.
Районна адміністрація Запорізької міської ради по Хортицькому району у листі від 04.12.2024 № 2366/03-20/21.01-2146/21.01 повідомила про відсутність асигнувань на сплату судового збору за подання позову до суду.
Зазначене є доказом нездійснення захисту інтересів держави та є підставою для застосування представницьких повноважень прокурором.
Так, 27.12.2024 прокурор направив на адресу Запорізької міської ради, Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області повідомлення вих. № 53-101-10258вих-24, в якому в порядку пункту 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначив про звернення в інтересах держави до Господарського суду Запорізької області з позовом до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району та Товариства з обмеженою відповідальністю "Хортицький автошляхрембуд" про визнання недійсним Договору від 29.06.2016 № 68, як такого, що суперечить інтересам держави й суспільства та застосування наслідків недійсності.
На підставі вищевикладеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність законних підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави в особі Запорізької міської ради та Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області.
Також, судом першої інстанції та судом апеляційної інстанції встановлені такі неоспорені обставини справи.
Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району 06.04.2016 опубліковано оголошення про проведення відкритих торгів із закупівлі: код 42.11.1 (45233000-9) - дороги автомобільні та автомагістралі, інші дороги, елементи доріг; злітно-посадкові смуги летовищ (поточний ремонт внутрішньоквартальних проїздів (доріг)) в обсязі 15,14 тис.кв.м. (оголошення про проведення процедури закупівлі № 096744 опубліковане в інформаційному бюлетені "Вісник державних закупівель" від 06.04.2016). Очікувана вартість предмета закупівлі становила 3 542 584 грн.
За результатом оцінки пропозицій конкурсних торгів, цінових пропозицій, що оформлено протоколом № 33 від 10.06.2016, до процедури оцінки допущено ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" з ціновою пропозицією 3 470 747 грн 33 коп. та ПП "Альбіон" з ціновою пропозицією - 3 658 736 грн 55 коп.
29.06.2016 між Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району (далі по тексту - замовник, відповідач-1) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Хортицький автошляхрембуд" (далі по тексту - виконавець, відповідач-2) укладено Договір № 68 про закупівлю послуг за державні кошти (далі по тексту - Договір), відповідно до умов пунктів 1.2., 1.3. Договору якого виконавець зобов'язується протягом червня-грудня 2016 року надати послуги з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг) Хортицького району м. Запоріжжя в обсязі 15 140 кв.м.
За умовами пункту 3.1. Договору ціна договору становить 3 470 747 грн 33 коп., у тому числі ПДВ 578 457 грн 89 коп.
Пунктом 4.1. Договору встановлено, що розрахунки проводяться шляхом перерахування безготівкових коштів на розрахунковий рахунок виконавця, зазначений у договорі, на підставі оформленого належним чином акту виконаних робіт (на підставі письмового замовлення), підписаного уповноваженими представниками обох сторін, після отримання замовником, бюджетних призначень на підставі статей 48, 49 Бюджетного кодексу України протягом 7 банківських днів з дня підписання акту виконаних робіт (наданих послуг) за даним Договором. У разі затримки надходження бюджетного фінансування на реєстраційний рахунок замовника, розрахунок за надані послуги здійснюється протягом 7 банківських днів з дати отримання замовником бюджетного призначення на його реєстраційний рахунок.
Відповідно до умов пункту 5.1. Договору термін надання послуг: протягом червня-грудня 2016 року.
29.12.2016 між сторонами укладено Додаткову угоду № 1 до Договору на виконання робіт № 68 від 29.06.2016, за умовами якої пункти 1.3. та 3.1. викладено в новій редакцій. Так, сторони узгодили, що обсяг послуг за договором становить 11 703 кв.м. Ціна договору становить 2 161 760 грн 31 коп., у т.ч. ПДВ 20% - 360 293 грн 39 коп.
Протягом липня - листопада 2016 року на рахунок ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району були перераховані кошти за виконання поточного ремонту внутрішньоквартальних доріг за договором № 68 від 29.06.2016, в загальній сумі 2 161 760 грн 31 коп., що підтверджується платіжними дорученнями, наявними в матеріалах справи.
У подальшому, рішенням адміністративної колегії Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 15.11.2017 № 38-рш у справі № 02/33-17 визнано, що ТОВ 2Хортицький автошляхрембуд" та Приватне підприємство "Альбіон", вчинили порушення, передбачене пунктом 1 статті 50 та пунктом 4 частини 2 статті 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, шляхом спотворення результатів торгів (тендерів), проведених у квітні - червні 2016 року районною адміністрацією Запорізької міської ради по Хортицькому району щодо закупівлі доріг автомобільних та автомагістралей, інших доріг, елементів доріг; злітно-посадкових смуг летовищ (45233000-9 Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг) (поточний ремонт внутрішньоквартальних проїздів (доріг), код за ДК016:2010- 42.11.1), (номер оголошення про проведення процедури закупівлі 096744, опубліковане у "Віснику державних закупівель" від 06.04.2016).
Адміністративна колегія Запорізького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України у своєму рішенні від 15.11.2017 № 38-рш у справі №02/33-17 дійшла висновку, що ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" та ПП "Альбіон" при участі в торгах діяли не самостійно, тобто не змагалися між собою, а узгоджували свої дії, та, як наслідок, усунули конкуренцію між собою. Вказані обставини виключають змагальність суб'єктів господарювання (відповідачів в антимонопольній справі) між собою та їх самостійну діяльність, узгодження своїх дій, що свідчить про відсутність конкуренції між ними та призвело до порушення основоположного принципу публічних закупівель - добросовісної конкуренції.
За вказане порушення, зокрема, на ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" накладено штраф у розмірі 68 000 грн 00 коп.
Зазначене Рішення Антимонопольного комітету України в судовому порядку не оскаржено.
Як убачається з листа Управління Східного офісу Держаудитслужби від 31.01.2017 №04-08.31-15/598, за наслідками проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району за період 01.01.2016 по 30.11.2016 встановлено ряд порушень, що відображені в Акті ревізії від 20.12.2016 № 31-21/1, встановлені порушення законодавства про завищення підрядником - ТОВ "Хортицький автошляхрембуд" - вартості робіт за договором № 68 від 29.06.2016 в загальній сумі 129 345 грн 41 коп.
Районна адміністрація Запорізької міської ради по Хортицькому району перерахувала до бюджету міста суму, отриману від ТОВ "Хортицький автошляхрембуд", на виконання Акту ревізії в сумі 129 345 грн 41 коп., що підтверджується випискою по рахунку від 28.04.2017, платіжними дорученнями № 199, № 200 від 07.06.2017.
На переконання прокурора, узгоджені дії учасників закупівлі та відсутність реальної конкуренції унеможливлюють прозору та відкриту процедуру закупівлі, чим порушуються інтереси держави та суспільства, що є підставою для визнання недійсним Договору № 68 від 29.06.2016 відповідно до частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України та застосування наслідків недійсності правочину.
Отже ключовим питанням цієї справи є наявність підстав для застосування частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України, згідно з якою у разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу у обох сторін - в разі виконання правочину обома сторонами - в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне - з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише у однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави. Аналогічна за змістом норма містилася у частині 1 статті 208 Господарського кодексу України (яка була чинною у період існування спірних відносин).
Щодо вимоги про визнання недійсним Договору від 29.06.2016 № 68 та застосування наслідків недійсності правочину слід зазначити таке.
Відповідно до частини 1 статті 202 Цивільного кодексу України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.
Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також моральним засадам суспільства; особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності; волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі; правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.
Згідно зі статтею 204 Цивільного кодексу України правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним.
Відповідно до частини 1 статті 215 Цивільного кодексу України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами 1 - 3, 5, 6 статті 203 цього Кодексу.
Згідно з частинами 2, 3 статті 215 Цивільного кодексу України недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлено законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається. Якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, установлених законом, такий правочин може бути визнано судом недійсним (оспорюваний правочин).
Згідно з частиною 3 статті 228 Цивільного кодексу України, у разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам, такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу у обох сторін - в разі виконання правочину обома сторонами - в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне - з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише у однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави.
Аналогічна за змістом норма містилась у частині 1 статті 208 Господарського кодексу України (яка була чинною на момент виникнення спірних відносин).
При цьому державні інтереси - це інтереси, пов'язані з потребою у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (рішення Конституційного Суду України у рішенні № 3-рп/99 від 08.04.1999).
Поняття "інтереси держави" має невизначений зміст і в кожному конкретному випадку необхідно встановити, порушені чи ні інтереси окремої особи або держави. Інтереси держави - це закріплена Конституцією та законами України, міжнародними договорами (іншими правовими актами) система фундаментальних цінностей у найбільш важливих сферах життєдіяльності українського народу і суспільства.
У контексті публічних закупівель такими інтересами є забезпечення добросовісної конкуренції та ефективного використання бюджетних коштів.
Слід відзначити, що наслідки, передбачені реченнями 2 - 3 частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України, не спрямовані на поновлення майнової сфери постраждалого учасника цивільно-правових правовідносин. Передбачені законом санкції мають за мету покарати осіб, які вчинили заборонений законодавством правочин. Це єдина норма Цивільного кодексу України, яка містить каральні заходи (санкції).
За загальним правилом правовим наслідком недійсності правочинів є повернення сторін в стан, що передував укладенню правочину (абзац 2 частини 1 статті 216 Цивільного кодексу України). Такий правовий наслідок спрямований на те, аби нівелювати все, що відбулося і зробити його юридично незначущим.
Супроводжувальним правовим наслідком недійсності правочину є можливість відшкодування винною стороною правочину збитків та моральної шкоди, завданої другій стороні правочину. Такий правовий наслідок спрямований на те, аби досягти компенсації понесених такою стороною втрат, тобто є проявом дії компенсаційних засад цивільного права.
Оскільки відшкодування збитків та моральної шкоди є видом цивільно - правової відповідальності, їх стягнення відбувається на користь приватної особи, в її інтересах і саме задля неї.
У частині 3 статті 228 Цивільного кодексу України передбачаються зовсім інші правові наслідки:
- які спрямовані не на позначене вище, а на реакцію з боку держави на правопорушення сторони/сторін правочину;
- ініціатором цих правових наслідків є держава, а не сторона правочину;
- ці правові наслідки встановлені в публічних інтересах (як їх розуміє держава), а не в приватноправових;
- наслідки полягають не у відновленні становища, що існувало до вчинення правочину, а на вилучення майна;
- ці правові наслідки не можна розцінювати як відшкодування збитків.
Такі правові наслідки не можна віднести до компенсаційних, адже вони є сутнісно іншими і являють собою різновид конфіскації майна державою.
Щодо відповідності приписів частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України критеріям Європейського Суду з прав людини щодо сумісності втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод колегія суддів зазначає таке.
Вирішуючи питання щодо застосування частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України суд має враховувати що санкції, передбачені частиною 3 статті 228 Цивільного кодексу України, частиною 1 статті 208 Господарського кодексу України є не компенсаційними, а конфіскаційними санкціями, які передбачають стягнення усього отриманого за правочином на користь держави. Ці санкції спрямовані не на відновлення правового стану, який існував до порушення, а на покарання осіб, які порушили законодавчу заборону вчиняти правочин, який не відповідає інтересам держави і суспільства.
При цьому конфіскація без вироку суду (Non-Conviction Based Confiscation - NCBC) розглядається Європейським Судом з прав людини як втручання у право власності, захищене статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Отже, застосування наслідків, передбачених частиною 3 статті 228 Цивільного кодексу України, є втручанням держави у право власності приватних осіб. Тому підлягає застосуванню стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Відповідно до зазначеної статті кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Відповідно до усталеної практики Європейського Суду з прав людини критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
Ключовими прецедентами є рішення Європейського Суду з прав людини у справах:
- "Isaia and Others v. Italy" (від 25.09.2025, заяви №36551/22, № 36926/22 та № 37907/22);
- "Garofalo and Others v. Italy" (від 21.01.2025, заява № 47269/18 та три інші);
- "Imeri v. Croatia" (від 24.06.2021, заява № 77668/14);
- "Kurban v. Turkey" (від 24.11.2020, заява № 75414/10);
- "Balsamo v. San Marino" (від 08.10.2019, заяви № 20319/17, 21414/17);
- "Gogitidze and Others v. Georgia" (від 12.05.2015, заява № 36862/05);
- "Varvara v. Italy" (від 29.10.2013, заява № 17475/09);
- "Arcuri and Others v. Italy" (від 05.07.2001, заява № 52024/99);
- "Air Canada v. the United Kingdom" (від 05.05.1995, заява № 18465/91);
- "AGOSI v. United Kingdom" (від 24.10.1986, заява № 9118/80).
Так, справа "Isaia and Others v. Italy" (рішення від 25.09.2025, заяви № 36551/22, №36926/22 та № 37907/22) та прецедентні рішення у подібних справах, на які посилається Європейський Суд з прав людини, стосуються італійського законодавства про запобіжні заходи (зокрема, антимафіозного кодексу), які дозволяють конфіскацію майна осіб, підозрюваних у причетності до організованої злочинності, до або без винесення обвинувального вироку. Заявники оскаржували судові рішення про конфіскацію їхнього майна, яке було вилучено на підставі підозр у його незаконному походженні та недостатній відповідності законним доходам. Ключовою особливістю італійського законодавства є те, що конфіскація може ґрунтуватися не на доведеній вині у вчиненні злочину, а на визнанні особи "соціально небезпечною" або "підозрюваною у належності до мафіозних структур" задовго до застосування заходів. Європейський Суд з прав людини вказав, що критерії для визнання особи "соціально небезпечною" (що є підставою для конфіскації) були чіткими, конкретними та передбачуваними у національному законодавстві. У попередніх справах, пов'язаних з Італією, Європейський Суд з прав людини встановив порушення через занадто розмиті та широкі визначення "соціальної небезпеки", які дозволяли надто широке тлумачення національними судами.
У пункті 72 рішення "Isaia and Others v. Italy" Європейський Суд з прав людини вказав, що, оцінюючи, чи були заходи конфіскації сумісними із гарантіями, закріпленими у статті 1 Першого протоколу, Суд, перш за все, оцінив характер основних правопорушень, зокрема їх тяжкість, та питання, чи можна вважати, що вони призвели до отримання незаконних доходів ("Todorov and others v. Bulgaria", пункт 200, та, особливо, справа "Yordanov and others v. Bulgaria", пункт 115, яка стосується конфіскації без винесення обвинувального вироку, подібної до тієї, що розглядається в даній справі). Суд висловив серйозну стурбованість щодо внутрішнього законодавства, яке передбачало, що процедури застосування подібних заходів могли бути ініційовані не тільки у зв'язку з особливо тяжкими злочинами, такими як злочини, пов'язані з організованою злочинністю, наркоторгівлею, корупцією в державній службі або відмиванням грошей, або іншими злочинами, які, як можна припустити, завжди приносять дохід, але й у зв'язку з низкою інших злочинів, а також деякими адміністративними правопорушеннями (див., зокрема, "Yordanov and others v. Bulgaria", пункт 115, і "Todorov and others v. Bulgaria", пункт 200).
У справі "Imeri v. Croatia" (рішення від 24.06.2021, заява № 77668/14) Європейський Суд з прав людини зробив висновки, що для того, щоб бути пропорційним, суворість покарання має відповідати тяжкості правопорушення, за яке воно призначене (пункт 71); що принцип пропорційності має бути дотриманий не лише щодо визначення правил щодо суворості санкцій, але й оцінки факторів, які можуть бути взяті до уваги при встановленні санкцій (пункт 84). Зокрема, в зазначеній справі, оцінюючи пропорційність конфіскації частини готівки, яку заявник перевозив через кордон без декларування, Європейський Суд з прав людини взяв до уваги, що заявник не мав судимості і що кримінальне провадження, яке було порушено проти нього, було припинено через відсутність доказів (пункт 88), проти нього не було порушено кримінальну справу за відмивання грошей (пункт 91), шкода, яку заявник міг завдати владі, була незначною (пункт 92), і дійшов висновку, що мало місце порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (пункт 94). Суд наголосив, що конфіскаційні заходи повинні бути пропорційними та враховувати індивідуальну поведінку особи, ступінь її вини і можливість застосування менш обтяжливого заходу.
У справі "Gogitidze and Others v. Georgia" (рішення від 12.05.2015, заява № 36862/05) досліджувалася конфіскація майна, походження якого не було обґрунтовано, в рамках антикорупційного законодавства. Європейський Суд з прав людини підтвердив правомірність конфіскації без кримінального вироку. Визнав допустимим перекладання тягаря доведення на власника майна, якщо держава надала обґрунтовані підстави підозрювати незаконне походження. Європейський Суд з прав людини вважав, що вжита міра відповідала загальним інтересам, оскільки мала на меті забезпечити, щоб використання зазначеного майна не давало заявникам переваги на шкоду суспільству (пункт 103). Що стосується конкретно заходу "превентивної конфіскації", передбаченого італійським законодавством, Суд вже встановив, що він мав на меті забезпечити, щоб злочин не окупався, та запобігти несправедливому збагаченню, позбавивши відповідну особу та третіх осіб, які не мають дійсних прав на конфісковане майно, прибутку від злочинної діяльності, і, відповідно, мала, по суті, відновний, а не каральний характер (справа "Garofalo and Others v. Italy" (рішення від 21.01.2025, заява № 47269/18 та 3 інші), пункт 134).
У справі "Arcuri and Others v. Italy" (рішення від 05.07.2001, заява № 52024/99) Європейський Суд з прав людини наголосив, що конфіскація може бути пропорційною лише тоді, коли вилучається майно, яке є безпосереднім результатом незаконної діяльності, або використовувалося для такої діяльності. Це положення прямо корелює з обов'язком держави довести, що саме правочин, а не загальна поведінка сторін у сфері конкуренції, був укладений з метою, що "завідомо суперечить інтересам держави і суспільства".
Справа "Balsamo v. San Marino" (рішення від 08.10.2019, заяви № 20319/17, № 21414/17) стосувалася конфіскації грошей, виявлених у заявника, щодо яких було встановлено зв'язок із шахрайською схемою відмивання коштів. Конфіскація була застосована в рамках адміністративного/цивільного провадження, незважаючи на те, що кримінальна справа була припинена. Європейський Суд з прав людини підкреслив, що конфіскація може застосовуватися і за відсутності обвинувального вироку, який підтверджує вину, визнав, що конфіскація була пропорційною та правомірною. Суд наголосив, що оскільки метою конфіскації було вилучення вигоди, отриманої від злочинної діяльності (тобто превентивна мета, а не каральна), вона може бути застосована незалежно від доведення кримінальної вини особи. Суд врахував, що заявник не зміг надати переконливих доказів законності походження коштів.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу і на необхідності дотримання пропорційності при втручанні держави у право власності добросовісного власника.
Так, у справі "AGOSI v. United Kingdom" (рішення від 24.10.1986, заява № 9118/80) компанія-заявник оскаржила до Суду конфіскацію належних їй на праві власності золотих монет, які були вилучені митним органом Об'єднаного Королівства після спроби їх незаконного ввезення третіми особами на територію держави. Європейський Суд з прав людини аналізує конфіскацію без вироку, і встановлює критерії правомірності втручання: законність, легітимну мету, пропорційність. Навіть якщо особа поводилася неправомірно, держава має довести справедливий баланс. Європейський Суд з прав людини зазначив, що при вирішенні питання про повернення майна держава має враховувати поведінку власника - зокрема, чи був він причетний до правопорушення або чи проявив належну обачність. У цій справі Європейський Суд з прав людини не виявив порушення статті 1 Першого протоколу. Суд дійшов висновку, що британські органи влади забезпечили справедливий баланс між інтересами суспільства (боротьба з контрабандою) та правами власника, а сама процедура конфіскації не була свавільною.
У справі "Air Canada v. The United Kingdom" (рішення від 05.05.1995, заява № 18465/91), яка стосувалася конфіскації літака, який був у лізингу та був використаний для вчинення злочину, про що власник не знав, Європейський Суд з прав людини навпаки дійшов висновку, що втручання, що наклало "індивідуальний і надмірний тягар" на добросовісного власника, порушує статті 1 Першого протоколу.
Найбільш релевантною до справи, що переглядається, є справа "Kurban v. Turkey" (рішення від 24.11.2020, заява № 75414/10). Заявник разом з партнером уклали державний закупівельний контракт на виконання будівельних робіт і внесли відповідний завдаток (гарантію). Згодом органи влади виявили, що на момент участі в тендері проти заявника вже було порушено кримінальне провадження (пред'явлено обвинувачення) щодо маніпулювання попередніми державними закупівлями. На цій підставі національні органи скасували чинний контракт із заявником та конфіскували його завдаток. Заявник оскаржував конфіскацію завдатку як непропорційне втручання у право власності. Європейський Суд з прав людини визнав розірвання конфіскацію завдатку втручанням у право власності (стаття 1 Першого протоколу), яке мало легітимну мету - захист публічних фінансів, запобігання змовам та забезпечення чесної конкуренції у сфері державних закупівель. Незважаючи на легітимну мету, Суд встановив порушення через непропорційність застосованого заходу. Національне законодавство вимагало виключення особи з тендеру, якщо їй пред'явлено обвинувачення (превентивний захід, спрямований на запобігання подальшим порушенням). Обвинувачення було зареєстровано ще до укладення контракту, але заявник не знав про це. Крім того, органи влади з великою затримкою повідомили про це тендерний орган і фактично самі дозволили заявнику укласти контракт. Скасувавши контракт і конфіскувавши завдаток після укладення та часткового виконання угоди, держава переклала на заявника фінансовий тягар власної адміністративної недбалості (несвоєчасного виконання своїх обов'язків з перевірки). Втручання було визнане надмірним, оскільки держава не змогла забезпечити належне виконання своїх обов'язків на ранньому етапі процедури. Суд також вважав, що навіть якщо розірвання договору було необхідним і неминучим, принцип справедливого балансу вимагав би принаймні застосування менш суворого заходу, що полегшив би фінансове навантаження на заявника, такого як повернення його гарантії та відшкодування частини або втрат.
Європейський Суд з прав людини вказав, що в конкретних обставинах цієї справи заявник мав принаймні законні очікування щодо можливості покладатися на договір і виконати його, а також очікувати повернення своєї гарантії, і це може розглядатися, для цілей статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, як пов'язане з майновими правами, наданими заявнику за договором.
Враховуючи викладені вище висновки Європейського Суду з прав людини щодо конфіскації без вироку суду, апеляційний господарський суд вважає, що у справі, яка переглядається, у разі застосування конфіскаційної санкції, передбаченої частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України, не буде дотримано принципу пропорційності як щодо винного учасника правочину, так і щодо того учасника, який діяв добросовісно, виходячи з такого.
Щодо винної особи слід зазначити таке.
У наведених вище справах Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на те, що для дотримання принципу пропорційності цивільна конфіскація має стосуватися майна, яке було отримане від злочинної діяльності, незаконного збагачення, майна, джерела походження якого сторона не могла пояснити, або майна, яке безпосередньо використовувалося при здійсненні злочинної діяльності. Європейський Суд з прав людини також визнав небезпечною тенденцію поширення конфіскації без вироку суду на випадки звичайних адміністративних порушень.
Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі № 922/1391/18 вказав, що, здійснивши правовий аналіз частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України можна дійти висновку, що ознаками недійсного господарського договору, що суперечить інтересам держави і суспільства, є спрямованість цього правочину на порушення правового господарського порядку та наявність умислу (наміру) його сторін, які усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору. Метою такого правочину є його кінцевий результат, якого бажають досягти сторони. Мета завідомо суперечить інтересам держави та суспільства.
Отже, для застосування приписів частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України прокурор у цій справі мав довести, що сам правочин - Договір № 68 про закупівлю послуг за державні кошти від 29.06.2016 щодо надання послуги з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг) за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства. Втім, прокурор цього не доводив, стверджував про порушення правил конкуренції, які мали місце під час проведення закупівлі.
При цьому, антиконкурентна поведінка спрямована на спотворення конкуренції між учасниками торгів, але не завжди має за мету завдати шкоди державі чи підривати її інтереси. Тому така поведінка сама по собі не трансформує правочин у такий, що суперечить інтересам держави та суспільства у значенні частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України.
Прокурор не доводив, що внаслідок укладення спірного правочину держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала товар/роботу неналежної якості. За цих умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенням майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства.
У справі "Kurban v. Turkey" (рішення від 24.11.2020, заява № 75414/10) Європейський Суд з прав людини звернув увагу на норми Директиви Європейського Союзу 2014/24/ЄС, яка встановлює загальні правила, що застосовуються до укладення державних контрактів на закупівлю. Директива містить правила щодо обов'язкових та факультативних підстав для виключення економічного оператора з участі у процедурі закупівлі. В Директиві вказано, що державні контракти не повинні укладатися з економічними операторами, які брали участь у злочинній організації або були визнані винними у корупції, шахрайстві на шкоду фінансовим інтересам Союзу, терористичних злочинах, відмиванні грошей або фінансуванні тероризму (пункт 100 преамбули). Замовникам слід надати можливість виключати економічних операторів, які виявилися ненадійними, наприклад, через серйозні порушення, такі як порушення правил конкуренції (пункт 101 преамбули). Отже, порушення правил конкуренції віднесено Директивою до факультативних підстав виключення економічного оператора (на розсуд замовника закупівлі).
Також у цій справі Європейський Суд з прав людини вказав, що конфіскація без вироку суду (втрата завдатку, права виконувати договір та отримати оплату за вже виконані роботи, тобто права на покриття вже понесених витрат) є непропорційною у разі визнання недійсним договору, навіть укладеного з порушенням тендерної процедури (особою, яка не мала права брати участь у публічних закупівлях).
Європейський Суд з прав людини вказав, що навіть якщо розірвання договору було необхідним і неминучим, принцип справедливого балансу вимагав би принаймні застосування менш суворого заходу, що полегшив би фінансове навантаження на заявника, такого як повернення його гарантії та відшкодування частини або всіх його витрат.
Апеляційний господарський суд вважає, що, враховуючи конфіскаційний характер санкції, передбаченої частиною 3 статті 228 Цивільного кодексу України, який суд не може змінити, як і зменшити розмір, ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
Аналогічні правові висновки викладені в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23.
У зазначеній постанові Об'єднана палата звертає увагу на невідповідність норми частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України загальним засадам цивільного законодавства, її каральний характер, притаманний нормам саме публічного, а не приватного права, а також на суттєві логічні невідповідності приписів частин 1, 2 статті 228 Цивільного кодексу України, які встановлюють, що нікчемним є правочин, який суперечить публічному порядку, але як наслідок передбачають більш м'які наслідки - двосторонню реституцію та частину 3 цієї статті, яка щодо оспорюваного правочину (який порівняно з нікчемним є не очевидно недійсним і відтак має меншу суспільну небезпеку) встановлює у якості наслідків набагато жорсткішу санкцію - стягнення з винної сторони (сторін) майна на користь держави.
Враховуючи викладене, у постанові від 19.12.2025 Об'єднана палата уточнила висновки, що містяться у постановах від 13.11.2024 у справі № 911/934/23, від 17.10.2024 у справі № 914/1507/23, а також інших постановах колегій суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо застосування частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України, таким чином:
- при визначенні підстав для застосування частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України, яка містить санкцію конфіскаційного характеру, не властиву нормам цивільного законодавства, і яка несе в собі високі ризики втручання держави в право власності приватних осіб, суд має враховувати критерії, визначені Європейським Судом з прав людини, щодо пропорційності покарання (конфіскації без вироку суду) та можливості обрання менш обтяжливого заходу для винної сторони правочину (двосторонньої реституції, стягнення збитків, штрафу тощо);
- ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
Колегія суддів враховує, що відповідно до частин 5, 6 статті 13 Закону "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
За приписами частини 4 статті 236 Господарського процесуального кодексу України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
В силу правової позиції, яка викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, слід враховувати саме останню позицію суду касаційної інстанції.
Враховуючи вказане, у даній справі апеляційний господарський суд враховує висновки щодо застосування частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України, викладені в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, правовідносини у якій є тотожними (за всіма критеріями подібності) до правовідносин у справі, яка розглядається.
Підсумовуючи все вищевикладене, апеляційний господарський суд виснує, що у даній справі прокурором не доведено, що:
1) спірний правочин - Договір від 29.06.2016 № 68 про закупівлю послуг за державні кошти, укладений між відповідачем-1 та відповідачем-2, щодо надання послуги з поточного ремонту внутрішньоквартальних проїздів (доріг) за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства. Прокурор цього не доводив, стверджував про порушення правил конкуренції, які мали місце під час проведення закупівлі. При цьому антиконкурентна поведінка спрямована на спотворення конкуренції між учасниками торгів, але не завжди має за мету завдати шкоду державі чи підривати її інтереси. Тому така поведінка сама по собі не трансформує правочин у такий, що суперечить інтересам держави та суспільства у значенні частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України;
2) внаслідок укладення спірного правочину (Договору від 29.06.2016 № 68 про закупівлю послуг за державні кошти) держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала роботу (послуги) неналежної якості. Навпаки, з матеріалів справи вбачається, що спірний договір виконаний сторонами належним чином - послуги надані у відповідності до умов договору, надані відповідачем-2 послуги прийняті та оплачені замовником без будь-яких зауважень, претензій щодо якості наданих послуг від замовника не надходило. За таких умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенням майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства;
3) вчинення посадовими особами Товариства з обмеженою відповідальністю "Хортицький автошляхрембуд" кримінального злочину, а саме: наявність обвинувального вироку суду, що набрав законної сили, або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа, відповідно, незаконно, безпідставно збагатилася, а також те, що таке збагачення становить суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави (для дотримання принципу пропорційності втручання);
Більше того, ураховуючи висновки щодо застосування приписів частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України до спірних правовідносин, викладені у постанові Об'єднаної палати Верховного Суду від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, застосування вказаної норми до спірних відносин, на переконання колегії суддів апеляційного господарського суду, є порушенням принципу пропорційності втручання держави в мирне володіння майном (стаття 1 Протоколу першого до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).
Колегія суддів, відхиляючи доводи прокурора, викладені в апеляційній скарзі, зазначає, що норма частини 3 статті 228 Цивільного кодексу України не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
Ураховуючи встановлені у даній справі обставини, апеляційний господарський суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволені позову повністю.
У даній справі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що скаржнику було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, а доводи, викладені в апеляційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правомірних висновків суду першої інстанції.
З огляду на викладене, доводи скаржника, наведені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного перегляду справи та спростовуються вищевикладеним.
За результатом апеляційного перегляду справи колегія суддів апеляційного господарського суду дійшла висновку про те, що місцевим господарським судом було повно, всебічно та об'єктивно з'ясовано обставини, які мають значення для справи, а також вірно застосовано норми матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим правові підстави для зміни чи скасування оскаржуваного у даній справі судового рішення відсутні.
Відповідно до частини 1 статті 276 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на все вищевикладене, колегія суддів апеляційного господарського суду вважає апеляційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню, а оскаржуване рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 таким, що підлягає залишенню без змін.
Відповідно до статті 129 Господарського процесуального кодексу України судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покладаються на скаржника.
З підстав наведеного та керуючись статтями 129, 269, 270, 275 - 284, 286 - 289 Господарського процесуального кодексу України, Центральний апеляційний господарський суд
1. Апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 - залишити без задоволення.
2. Рішення Господарського суду Запорізької області від 24.03.2026 у справі № 908/47/25 - залишити без змін.
3. Витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покласти на прокурора.
4. Матеріали справи № 908/47/25 повернути до Господарського суду Запорізької області.
Постанова набирає законної сили з дня її ухвалення. Право касаційного оскарження, строк на касаційне оскарження та порядок подання касаційної скарги передбачені статтями 286-289 Господарського процесуального кодексу України.
Повна постанова складена та підписана 21.05.2026.
Головуючий суддя Ю.В. Фещенко
Суддя Я.С. Золотарьова
Суддя С.В. Мартинюк