01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6aa.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції Сліпець Н.Є.,
Суддя-доповідач Епель О.В.
14 травня 2026 року Справа № 640/33245/21
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В., Файдюка В.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року у справі
за позовом Комунального підприємства «Харківські теплові мережі»
до Північного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправним та скасування рішення,
Історія справи.
Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» (далі - Позивач, КП «Харківські теплові мережі») звернулося до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - Відповідач) в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби щодо процедури закупівлі №UA-2021-08-09-011347-а, оприлюдненого в електронній системі закупівель від 27.10.2021.
В обґрунтування своїх вимог Позивач зазначав, що зазначені у висновку порушення є безпідставними та такими, що не відповідають дійсності і положенням чинного законодавства у сфері публічних закупівель.
Зокрума, КП «Харківські теплові мережі» акцентувало увагу на тому, довідка в довільній формі може вважатися документальним підтвердженням, оскільки є офіційним документом учасника, оформленим на фірмовому бланку учасника та підписаним його уповноваженою особою.
Крім того, Позивач зазначав, що при оголошенні закупівлі ним не конкретизований певний об'єкт (інвентарний номер чи місцезнаходження) (зазначено узагальнені об'єкти будівництва на території м. Харкова - теплові мережі), оскільки на даному етапі невідомо, яка саме ділянка трубопроводу (який з об'єктів) може потребувати термінового ремонту, а також не зазначений обсяг робіт по кожному можливому об'єкту, очікувана вартість визначена замовником орієнтовно і саме тому експертиза кошторисної документації не здійснювалася.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року у задвооленні адміністратвиного позову було відмовлено повністю.
Ухалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що сама по собі довідка, в якій учасники лише повідомляють про наявність матеріально-технічної бази чи працівників, відповідної кваліфікації, не може розглядатися як документально підтверджена інформація, а тому дійшов до висновку, що висновок Відповідача про відсутність вимоги у складі ТД щодо документального підтвердження учасниками кваліфікаційним критеріям, які зазначені у ст. 16 Закону №922-VIII є обґрунтованими.
Також суд зазначив, що замовником не було надано експертний звіт на підставі якого визначено очікувану вартість предмета закупівлі, чим не підтверджено визначення очікуваної вартості та не дотримано умови пункту 3 Розділу 2 та пункту 1 Розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі. При цьому, суд першої інстанції констатував, що предметом закупівлі є капітальний ремонт теплових мереж при проведенні аварійно-відновлювальних робіт на об'єктах районних філій, очікуваною вартістю 7140466,00 грн, а тому наявність експертного звіту є обов'язковою умовою.
Крім того, суд першої інстанції дійшов до висновку про правомірність обраного Відповідачем способу усунення порушення.
Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції Позивач подав апеляційну скаргу в якій просить таке рішення скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, КП «Харківські теплові мережі» зазначає, що замовнику надано можливість на власний розсуд встановити вимоги щодо такого документального підтвердження відповідності учасника процедури закупівлі кваліфікаційним критеріям, як і самих критеріїв, що визначається в тендерній документації. При цьому, зазначає, що підприємство (Учасник) має право розпоряджатися конфіденційною інформацією на власний розсуд і здійснювати щодо неї будь-які законні дії, не порушуючи при цьому права третіх осіб.
Також Апелянт акцентує увагу на тому, що у тендерній документації він визначив спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством: довідка довільної форми.
Окрім того, КП «Харківські теплові мережі» зазначає, що Методика визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджена наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 року № 275, має рекомендаційний характер та не може слугувати підставою для висновку про порушення замовником закупівлі вимог Закону України "Про публічні закупівлі"
Також КП «Харківські теплові мережі» не погоджується з висновком суду першої інстанції з приводу правомірності застосування способу усунення порушення шляхом розірвання договору.
З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.
Ухвалами П'ятого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2025 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційні скарги та від 24.07.2025 - призначено справу до судового розгляду.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому він просить таку скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
У відзиві Відповідач зазначає, що тендерна документація складена з порушенням п.2 ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII в тій частині, що вона не містить інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасника установленим критеріям і вимогам згідно Закону № 922- VIII. Акцентує увагу на тому, що сама по собі довідка, в якій учасники лише повідомляють про наявність матеріально-технічної бази чи працівників, не може розглядатися як документально підтверджена інформація.
Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, з наступних підстав.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Комунальним підприємства «Харківські теплові мережі» була оголошена закупівля, а саме, відкриті торги щодо закупівлі «ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Капітальний ремонт теплових мереж при проведенні аварійно-відновлювальних робіт на об'єктах районних філій (код ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв'язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь)» (ідентифікатор закупівлі №UA-2021-08-09-011347-а).
Дана закупівля у відповідності із вимогами Закону України «Про публічні закупівлі» розміщена в електронному вигляді на офіційній веб-сторінці системи «prozorro» - https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-08-09-011347-а.
На підставі наказу від 05.10.2021 №575 «Про початок моніторингу закупівель», Північним офісом Держаудитслужби у період з 05.10.2021 по 26.10.2021 проведено моніторинг процедури закупівлі «ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 Капітальний ремонт теплових мереж при проведенні аварійно-відновлювальних робіт на об'єктах районних філій (код ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв'язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь)», за результатами якого складено висновок від 27.10.2021 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-08-09-011347-а, який оприлюднено в електронній системі закупівель у відповідності до вимог ч. 6 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі».
У вказаному висновку зазначено, що підставою здійснення моніторингу є виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Висновками відповідача, про наявність або відсутність правопорушень встановлено, що за результатами аналізу питання щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону встановлено порушення вимог ч. 1 ст. 16, п. 2 ч. 2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі», а також п. 3 Розділу 2 та п. 1 Розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 №275, та вимог п. 4-1 постанови КМУ від 11.10.2016 №710 «Про ефективне використання державних коштів», що може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі».
У висновку відповідач зобов'язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом розірвання договору з урахуванням вимог Цивільного та Господарського кодексів України, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку або аргументовані заперечення до висновку або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
Вважаючи такий висновок Відповідача протиправним, а свої права порушеними, Позивач звернувся до суду з цим позовом.
Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922- VIII), «Про електронні довірчі послуги» від 05.10.2017 № 2155-VIII (далі - Закон № 2155-VIII).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами першою, другою статті 5 Закону № 922-VIII регламентовано, що закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.
Учасники (резиденти та нерезиденти) всіх форм власності та організаційно-правових форм беруть участь у процедурах закупівель/спрощених закупівлях на рівних умовах.
Згідно з частиною першою статті 12 Закону № 922-VIII електронна система закупівель повинна бути загальнодоступною та гарантувати недискримінацію, рівні права під час реєстрації всім заінтересованим особам та рівний доступ до інформації всім особам. Обмін і збереження інформації та документів має відбуватися з гарантуванням цілісності даних про учасників і їхніх тендерних пропозицій/пропозицій під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та їх конфіденційність до моменту розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.
Відповідно до ст. 1 Закону № 922-VIII тендерна документація - це документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
Згідно з частиною другою статті 22 Закону №922 у тендерній документації зазначаються такі відомості:
1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;
2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.
Для об'єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону;
3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;
4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);
5) кількість товару та місце його поставки;
6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;
7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;
8) проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов;
9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами;
10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію.
У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі;
11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій;
12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції;
13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції;
14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій;
15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати);
16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати);
17) прізвище, ім'я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв'язок з учасниками;
18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб'єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг;
19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов'язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.
Відповідно до частини третьої статті 22 Закону №922 тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком України станом на дату проведення електронного аукціону.
Відповідно до ст. 16 Закону № 922 замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:
1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;
2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;
3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів);
4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.
Пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (далі - Постанова № 710) затверджено заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.
Пунктом 4-1 Постанови №710 визначено, що головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб'єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити: обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб'єкта управління об'єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб'єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.
Відповідно до підпункту 8 частини 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.
Згідно підпункту 6 частини 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження.
Відповідно до підпункту 11 частини 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетні кошти (кошти бюджету) - належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету.
Відповідно до п. 38, 47 ч. 1 статті 2 Бюджетного кодексу України одержувач бюджетних коштів - це суб'єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету; розпорядник бюджетних коштів - це бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, середньострокових зобов'язань у сфері охорони здоров'я та здійснення витрат бюджету.
Згідно ч. 2 статті 22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: 1) за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Служба безпеки України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Вища рада правосуддя та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Державна судова адміністрація України, Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників; 2) за бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників; 3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.
За приписами ч. 2 статті 22 Господарського кодексу України суб'єктами господарювання державного сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб'єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Отже, спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано як вимоги щодо змісту технічної документації, так і правові підстави для допущення до участі в торгах, а також за наявності яких тендерна пропозиція учасника повинна бути відхилена.
При цьому, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
Перевіряючи доводи апеляційної скарги в частині щодо порушення Позивачем вимог ч. 1 ст. 16, п. 2 ч. 2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» , колегія суддів зазначає наступне.
Так, приписами ч. 1 ст. 16, п. 2 ч. 2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» чітко визначено, що замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Як вбачається з частини 5 розділу II Тендерної документації (далі - ТД), замовник встановив, що відповідно до ст. 16 Закону №922-VIII в складі ТД учасники повинні відповідати таким кваліфікаційним критеріям, як наявність обладнання, матеріально-технічної бази, технологій та наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід. Перелік документів, що мають бути надані учасниками для підтвердження їх відповідності кваліфікаційним критеріям визначений Додатком №1 до ТД.
Водночас, відповідно до Додатку №1, на підтвердження відповідності учасників кваліфікаційним критеріям, замовник встановив вимогу щодо надання лише довідки в довільній формі про наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій та довідки в довільній формі про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.
Проте, у вказаній інформації відсутня вимога щодо документального підтвердження інформації, зазначеної у довідках: про наявність в учасника, зокрема, працівників відповідної кількості та кваліфікації, досвіду роботи на виконання вказаних робіт, відповідної освіти, доказів перебування працівників у відповідних трудових відносинах із учасником, що підтверджується відповідними наказами, записами в трудових книжках; про наявність у учасника відповідного обладнання та матеріально-технічної бази на виконання відповідних робіт, що є предметом тендерної документації.
Верховний Суд у цій категорії спорів неодноразово зауважував на тому, що, беручи участь у публічній закупівлі, учасник повинен відповідати усім висунутим замовником критеріям та подати необхідні підтверджуючі документи, перелік яких міститься у тендерній документації з тим, щоб замовник мав можливість належним чином перевірити вказані критерії та визначити найвигіднішу пропозицію для відповідної закупівлі.
Поряд з цим, колегія суддів констатує, що Верховний Суд у постанові від 30.01.2025 у справі № 460/49097/22 надав оцінку подібним правовідносинам.
Так, у справі № 460/49097/22 Верховний Суд висловив правову позицію щодо питання застосування підпункту 1 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII щодо кваліфікаційних критеріїв, установлених у пункті 3 частини другої статті 16 цього Закону, та виснував, що Закон № 922-VIII не встановлює вичерпного переліку документів, які замовник може вимагати для підтвердження кваліфікаційних критеріїв.
Одним із основних кваліфікаційних критеріїв є наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.
Водночас, критерії на підтвердження досвіду (обсяги робіт, відсутність претензій тощо) не є дискримінаційними, оскільки дозволяють усім учасникам, які вже виконували подібні роботи, взяти участь у закупівлі та підтвердити свій досвід відповідними договорами чи іншими документами.
Таким чином, відповідно до кваліфікаційного критерію «наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору», учасник може надати будь-який документ, у тому числі довідку, що підтверджує виконання договору(ів), аналогічних до предметів закупівлі.
Верховний Суд зазначив, що ураховуючи вимоги тендерної документації (пункт 5.1.), надання довідки є допустимим, однак істотне значення має її зміст і те, наскільки розкритий зміст інформації про наявність досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів).
За усталеною практикою Верховного Суду замовник визначає вимоги до об'єкта тендеру та встановлює конкурентні умови для учасників, які пропонують товари чи послуги відповідно до його потреб.
Обсяг підтвердження відповідності визначається саме замовником. Він має право:
- розширити вимоги шляхом конкретизації способів підтвердження або додаткових документів;
- звузити вимоги або дозволити учасникам підтвердити відповідність у будь-який прийнятний для них спосіб.
У такому випадку учасник самостійно обирає спосіб підтвердження відповідності тендерним умовам. Це передбачає гнучкість та креативність, що може вплинути на кінцевий результат тендеру та сприяти отриманню замовником оптимальних пропозицій.
Водночас, коли в тендерних умовах сказано «наявність документально підтвердженого досвіду», учасник зобов'язаний подати документи, котрі відображають зміст і факт виконання аналогічного договору.
Аналогічні правові висновки викладено у постанові Верховного Суду від 30.09.2025 у справі № 460/49270/22.
Як встановлено судом під час розгляду справи, за переможцем тендерної пропозиції на підтвердження зазначеного кваліфікаційного критерію надано довідку №26 від 20.08.2021, в якій зазначено:
«Товариство з обмеженою відповідальністю «ІНТЕХ СК» повідомляє про наявність в достатній кількості працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід у виконанні робіт, що є предметом даної закупівлі.»
Разом із тим, у вказаній довідці та у складі ТД відсутнє у документальному виразі підтвердження вказаної інформації, що дозволило б замовнику перевірити наявність досвіду у виконанні робіт, що є предметом закупівлі та мають відповідні знання.
Крім того, переможцем у складі ТД надано довідку №267 від 20.08.2021у якій зазначено:
«Товариство з обмеженою відповідальністю «ІНТЕХ СК» повідомляє про наявність в достатаій кількості обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, що необхідні для виконання робіт, що є предметом даної закупівлі».
Проте, ані у тендерній документації, ані у вказаній довідці не зазначено яке обланання необхідне для здійснення капітального ремонту теплових мереж при проведенні аварійно-відновлювальних робіт на об'єктах районних філій.
Доводи Апелянта про те, що він диспозитивно визначив спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством, а саме: довідка довільної форми, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки довідки не містять об'єктивної інформації щодо чітких кваліфікаційних вимог, досвіду виконання робіт та конкретного обладнання.
Отже, висновок Відповідача про відсутність вимоги у складі ТД щодо документального підтвердження учасниками кваліфікаційним критеріям, які зазначені у ст. 16 Закону №922-VIII є обґрунтованими, а сама по собі довідка, в якій учасники лише повідомляють про наявність матеріально-технічної бази чи працівників, не може розглядатися як документально підтверджена інформація.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що тендерна документація складена з порушенням п.2 ч. 2 ст. 22 Закону №922-VIII в тій частині, що вона не містить інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасника установленим критеріям і вимогам згідно Закону №922- VIII.
Перевіряючи доводи апеляційної скарги в частині щодо порушення п. 3 Розділу 2 та п. 1 Розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 №275, та вимог п. 4-1 постанови КМУ від 11.10.2016 №710 «Про ефективне використання державних коштів», що може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі».
Надаючи оцінку доводам Апелянта у цій частині, колегія суддів зазначає, що розміщення обґрунтування розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів та суб'єктів господарювання державного сектору економіки є обов'язковим в силу приписів п. 4-1 постанови КМУ від 11.10.2016 №710 «Про ефективне використання державних коштів».
Водночас, з системи електронних закупівель судом встановлено, що процедура закупівлі UA-2021-08-09-011347-a проводилась за власний бюджет (кошти від господарської діяльності підприємства), про що зазначено зокрема в оголошенні про проведення відкритих торгів/т. 1 а.с. 13-14/.
Крім того, відповідно до п. 4.2 та п. 4.3 Статуту КП «Харківські теплові мережі» в редакції від 21 травня 2021 року, який перебуває у відкритому доступі в мережі Інтернет (URL: https://www.hts.kharkov.ua/docs/ustav_2021_05.pdf) майно Підприємства є комунальною власністю територіальної громади м. Харкова в особі Харківської міської ради. Джерелами формування майна Підприємства є: основні фонди та обігові кошти, передані при заснуванні Підприємства; доходи, одержані від реалізації продуктів, а також від інших видів фінансово господарчої діяльності; доходи від цінних паперів; кредити банків та інших кредиторів; капітальні вкладення; безоплатні та благодійні внески організацій, підприємств та громадян; майно, яке придбало Підприємство на підставах, не заборонених чинним законодавством, та цим Статутом; інші джерела, не заборонені законодавчими актами України.
Отже, колегія суддів приходить до висновку, що «Харківські теплові мережі» у межах спірної процедури закупівлі не використовувало бюджетні кошти, оскільки джерелом фінансування закупівлі є власні кошти від господарської діяльності, та не є суб'єктом господарювання державного сектора економіки, а отже у нього не виникає обов'язок щодо обґрунтування розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі та оприлюднення такого обґрунтування згідно п. 4-1 Постанови № 710.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що замовник самостійно здійснює розрахунок очікуваної вартості предмета закупівлі, ураховуючи його специфіку та може (не зобов'язаний) керуватися Примірною методикою визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженою наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України вд 18.02.2020 № 275 затверджено, яка, як правильно зазначає Апелянт, має рекомендаційний характер (пункт 1 розділу І Методики).
Позаяк, порушення актів законодавства, які мають рекомендаційний характер не може слугувати підставою для висновку про порушення Позивачем як замовником закупівлі вимог Закону України «Про публічні закупівлі».
З огляду на викладене вище, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо порушення Апелянтом Методики, та вимог п. 4-1 Постанови №710.
Окрім того, припущення Відповідача, викладене у спірному рішенні, щодо можливого порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності згідно п. 2 ч.1 ст. 5 Закону № 922, не знайшли свого підтвердження, а тому оскаржуваний висновок у цій частині підлягає скасуванню.
Надаючи оцінку доводам Апелянта в частині щодо визначення способу усунення виявленого порушення, колегія суддів приходить до висновку про їх необґрунтованість, оскільки такий спосіб усунення виявленого порушення, зокрема шляхом розірвання договору, направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.
Отже, у разі дотримання вимог Закону № 922-VIII відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.
Згідно з частиною другою статті 16 Цивільного кодексу України одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.
Відповідно до частини першої статті 215 Цивільного кодексу України, підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою статті 203 цього Кодексу.
Таким чином, укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому невідхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.
Враховуючи наявність порушень, встановлених Держаудитслужбою під час моніторингу, то вимоги щодо розірвання договору обґрунтовано зазначено у оскаржуваному висновку.
Аналогічні висновки висловлені Верховним Судом у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 420/693/21, від 09 лютого 2023 року у справі № 520/6848/21 та від 31 березня 2023 року у справі № 260/2993/21.
Також колегія суддів наголошує, що проведення публічних закупівель, у першу чергу, направлене на забезпечення потреб держави, територіальних громад або об'єднаних територіальних громад. Отже, укладаючи договір за результатами проведення публічної закупівлі, держава фактично має право контролю за проведенням закупівлі, враховуючи і етап укладення та виконання договору.
Відповідно до приписів Закону № 2939-XII указаний контроль держава здійснює через органи державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Пунктами 7, 8, 10 статті 10 Закону № 2939-XII визначено, зокрема, право органу державного фінансового контролю: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
З аналізу наведених правових норм убачається, що орган фінансового контролю має право як і висувати замовникам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення порушень шляхом припинення зобов'язань за укладеним договором, так і право на ініціювання питання про визнання договору недійсним. Водночас статтею 43 Закону № 922-VIII регламентовано вичерпний перелік підстав для автоматичного визнання договору закупівлі нікчемним. Також орган фінансового контролю має право звертатися до суду лише у визначених випадках: у разі невиконання підконтрольною установою висунутих вимог, або у випадку не здійснення повернення коштів у дохід держави.
Отже, чинним законодавством встановлено дискрецію органу державного фінансового контролю щодо визначення форми усунення встановлених порушень в залежності від виду цих порушень. Окрім того, враховуючи, що під час укладення договорів за результатами публічних закупівель використовуються саме бюджетні кошти, то лише держава через свій відповідний орган має повноваження щодо обрання форми припинення нецільового використання цих коштів.
Таким чином, ураховуючи сталу практику Верховного Суду у цій категорії справ, Відповідач мав повноваження щодо визначення одного із варіантів усунення встановлених порушень як припинення зобов'язань за договором.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 01 лютого 2024 року у справі № 260/3428/21 та від 19 квітня 2024 року у справі № 500/4553/22, від 16 квітня 2025 року у справі № 160/10302/22.
За цих обставин, колегія суддів вважає, що спірний висновок в частині вимоги щодо способу усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором про закупівлю відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, є правомірним та підстави для його скасування в цій частині відсутні.
Аналізуючи всі доводи учасників справи, суд апеляційної інстанції враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосудця, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія А. 303-А; пункт 29).
Крім того, у рішеннях ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що «...хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід...».
Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального або порушення норм процесуального права.
Таким чином, апеляційна скарга Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" підлягає задоволенню частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року - скасуванню, позов - задоволенню частково в частині виявлених порушень вимог пункту 3 Розділу 2 та пункту 1 Розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 №275, та вимог пункту 4-1 постанови КМУ від 11.10.2016 №710 «Про ефективне використання державних коштів».
Розподіл судових витрат.
Згідно ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Відповідно до ч.1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Отже, на користь Позивача за рахунок бюджетних асигнувань Вдповідача підлягають стягенню судові витрати зі сплати судового збоору за подання позовної заяви в частині задоволення позовних вимог щодо скасування висновку Відповідача (в частині виявлених порушень вимог п. 3 Розділу 2 та п. 1 Розділу 3 Методики №275, та вимог п. 4-1 Постанови №710) у розмірі 1135,00 грн та за подання апеляційної скарги у розмірі 1362,00 грн. Загалом: 2497,00 грн.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" - задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року - скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби від 27.10.2021 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-08-09-011347-а в частині виявлених порушень вимог пункту 3 Розділу 2 та пункту 1 Розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 №275 та вимог пункту 4-1 Постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 №710 «Про ефективне використання державних коштів».
У задоволенні позовних вимог в іншій частині - відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби на користь Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" суму сплаченого судового збору в розмірі 2497,00 (дві тисячі чотириста дев'ятосто сім гривень та нуль копійок).
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Судове рішення виготовлено 14 травня 2026 року
Головуючий суддя О.В. Епель
Судді: О.В. Карпушова
В.В. Файдюк