12 травня 2026 року м. Київ справа №320/33316/25
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудіна С.О. розглянув у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Громадської організації «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України» до Національного агентства кваліфікацій, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Громадської спілки «Національна психологічна асоціація», про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії.
Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернулася Громадська організація «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України» (далі по тексту також позивач, ГО «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України») з позовом до Національного агентства кваліфікацій (далі по тексту також відповідач, Агентство), в якому просить суд:
- визнати протиправними дії відповідача щодо включення до Реєстру кваліфікацій професійного стандарту «Клінічний психолог»;
- зобов'язати відповідача виключити стандарт «Клінічний психолог» з Реєстру кваліфікацій.
В обґрунтування позову позивач зазначає, що 13.06.2025 йому стало відомо про включення Національним агентством кваліфікацій до Реєстру кваліфікацій професійного стандарту «Клінічний психолог». На думку позивача, такий стандарт не відповідає вимогам законодавства, оскільки фактично встановлює нові правові норми щодо умов набуття професійної кваліфікації «Клінічний психолог», зокрема вимогу про одночасну наявність диплома бакалавра та диплома магістра за відповідною спеціальністю.
Позивач вважає, що зазначена вимога порушує права та законні інтереси членів Асоціації та інших осіб, які здобули ступінь магістра з психології як другу вищу освіту на базі іншої спеціальності, однак не мають диплома бакалавра з психології. На переконання позивача, запровадження такої умови може позбавити цих осіб можливості набувати або реалізовувати професійну кваліфікацію клінічного психолога.
Позивач також посилається на те, що професійний стандарт після внесення до Реєстру кваліфікацій набирає чинності та застосовується замість відповідних положень Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, випуск 78 «Охорона здоров'я», затвердженого наказом МОЗ України від 29.03.2002 №117, у частині, що стосується клінічних психологів. У зв'язку з цим, на думку позивача, включення спірного стандарту до Реєстру створює правові наслідки для невизначеного кола осіб.
Крім того, позивач зазначає, що професійний стандарт, затверджений громадським об'єднанням, не є нормативно-правовим актом і не може встановлювати нові обов'язкові правила поведінки чи додаткові кваліфікаційні вимоги, не передбачені законами або іншими актами законодавства. У зв'язку з цим позивач вважає, що відповідач, включивши такий стандарт до Реєстру кваліфікацій, діяв всупереч статті 19 Конституції України, а також допустив порушення гарантій права на працю та рівних можливостей у виборі професії, передбачених статтею 43 Конституції України.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06.08.2025 відкрито провадження у справі, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Громадську спілку «Національна психологічна асоціація» (далі по тексту також - третя особа, ГС «Національна психологічна асоціація»).
Відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що дії щодо внесення професійного стандарту «Клінічний психолог» до Реєстру кваліфікацій були вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством.
Обґрунтовуючи свою позицію, відповідач вказує, що позивач фактично оспорює правову природу професійного стандарту та правосуб'єктність Громадської спілки «Національна психологічна асоціація» як розробника такого стандарту. На думку відповідача, професійний стандарт є передбаченим законодавством нормативним документом, який визначає вимоги до компетентностей, обов'язків та кваліфікацій працівників, а чинним законодавством прямо встановлено пріоритет застосування професійних стандартів порівняно з кваліфікаційними характеристиками.
Відповідач також зазначає, що внесення професійного стандарту «Клінічний психолог» до Реєстру кваліфікацій не призводить до автоматичного припинення чи призупинення дії Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, випуск 78 «Охорона здоров'я», у частині, що стосується клінічних психологів. За твердженням відповідача, чинне законодавство не передбачає механізму призупинення дії такого довідника у зв'язку з внесенням професійного стандарту до Реєстру, а сам довідник залишається чинним до його офіційного скасування, внесення змін або заміни у встановленому порядку.
Окремо відповідач наголошує, що право громадських об'єднань на розроблення та затвердження професійних стандартів прямо передбачено законодавством, зокрема Кодексом законів про працю України, Законом України «Про освіту» та Порядком розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 №373. Тому, на думку відповідача, доводи позивача про відсутність у третьої особи повноважень на розроблення та затвердження професійного стандарту є безпідставними.
Відповідач вказує, що професійний стандарт «Клінічний психолог» був внесений до Реєстру кваліфікацій 13.06.2025 після його затвердження розробником (Громадською спілкою «Національна психологічна асоціація») відповідно до протоколу №06/1 від 22.05.2025. При цьому відповідач посилається на те, що під час прийняття рішення керувався статтею 38 Закону України «Про освіту», статтями 41, 42 Кодексу законів про працю України, Статутом Національного агентства кваліфікацій, Порядком №373, Положенням про Реєстр кваліфікацій та рішенням Агентства №13 від 19.05.2025 про схвалення висновку до проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог».
Щодо процедури розроблення професійного стандарту відповідач зазначає, що розробник подав заявку на розроблення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» 15.05.2023, а Агентство зареєструвало її 18.05.2023, присвоївши реєстраційний номер 257. Надалі, за твердженням відповідача, були здійснені передбачені Порядком №373 етапи розроблення стандарту: формування робочої групи, публічне громадське обговорення, погодження, перевірка проєкту стандарту, його затвердження та подальше внесення до Реєстру кваліфікацій.
Відповідач звертає увагу, що публічне громадське обговорення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» проводилося у період з 01.12.2023 по 15.02.2024, однак позивач, за твердженням відповідача, участі у цьому обговоренні не брав. Водночас відповідач зазначає, що у червні-липні 2024 року до Агентства надходили численні звернення від Громадської організації «Харківська наркологічна асоціація» в особі Антимонова О.П., який одночасно є президентом позивача, а також що відповідні зауваження були предметом розгляду під час узгоджувальної наради 17.07.2024 за участю представників органів державної влади, фахової спільноти, розробника та представника заявника.
За позицією відповідача, під час узгоджувальної наради були розглянуті, зокрема, зауваження щодо встановлення професійним стандартом вимоги про наявність освіти за спеціальністю «Психологія» та можливих наслідків такої вимоги для осіб, які здобули магістерський рівень за цією спеціальністю як другу вищу освіту. Відповідач зазначає, що за результатами відповідного обговорення було досягнуто консолідованої згоди щодо основних формулювань проєкту стандарту, а Міністерство охорони здоров'я України листом від 19.07.2024 підтвердило узгодженість вимог проєкту професійного стандарту зі змінами до Довідника кваліфікаційних характеристик, випуск 78 «Охорона здоров'я».
Відповідач також вказує, що у 2024 році за результатами перевірки проєкту стандарту Агентство ухвалило рішення №15 від 31.07.2024 про необхідність його доопрацювання, після чого розробник подав оновлений проєкт стандарту з урахуванням зауважень. У 2025 році, після розгляду поданих розробником документів, Агентство прийняло рішення №13 від 19.05.2025 про схвалення висновку до проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог», а після завершення відповідних процедур стандарт був внесений до Реєстру кваліфікацій.
Стосовно вимоги про зобов'язання виключити професійний стандарт із Реєстру кваліфікацій відповідач зазначає, що Порядок №373 передбачає спеціальну процедуру перегляду, внесення змін до професійного стандарту та втрати чинності його попередньої редакції. На думку відповідача, безпідставне виключення професійного стандарту «Клінічний психолог» з Реєстру кваліфікацій суперечитиме чинному законодавству та створить небезпечний прецедент порушення визначеної нормативної процедури.
Крім того, відповідач вважає, що позивач не довів факту порушення його прав чи інтересів або прав та інтересів осіб, яких він представляє. За твердженням відповідача, доводи позивача ґрунтуються переважно на припущеннях, не підтверджених належними доказами, а позивач не обґрунтував, яким чином виключення професійного стандарту «Клінічний психолог» з Реєстру кваліфікацій може поновити його порушені права.
З огляду на викладене відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
Позивачем подано відповідь на відзив, у якій він заперечив проти доводів Національного агентства кваліфікацій та зазначив, що наведені відповідачем аргументи не спростовують позовних вимог. На думку позивача, відповідач не пояснив, чому після внесення до Реєстру кваліфікацій професійного стандарту «Клінічний психолог» члени позивача та сама організація втратили можливості, які мали до реєстрації цього стандарту. Позивач також посилається на наявність задокументованих випадків відмови членам організації у проходженні спеціалізації «Клінічний психолог» з посиланням на нові вимоги професійного стандарту, за відсутності відповідних змін у законах чи підзаконних нормативно-правових актах.
Позивач зазначає, що у додаткових поясненнях у справі ним окремо обґрунтовано факт порушення прав організації та її членів, а також надано відповідні докази. Водночас у відповіді на відзив позивач акцентує увагу на порушенні процедури розроблення та погодження професійного стандарту «Клінічний психолог».
Зокрема, позивач стверджує, що висновок Національного агентства кваліфікацій, схвалений рішенням №13 згідно з протоколом №26 (220) від 19.05.2025, про дотримання розробником вимог Порядку розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів, не відповідає фактичним обставинам. На думку позивача, розробник погоджував з Професійною спілкою працівників охорони здоров'я України один текст проєкту професійного стандарту, тоді як на перевірку до Національного агентства кваліфікацій у 2025 році подав уже інший текст.
Позивач вказує, що перша редакція проєкту професійного стандарту перевірялася у 2024 році та була повернута на доопрацювання у зв'язку з виявленими невідповідностями, що підтверджується висновком, схваленим рішенням Національного агентства кваліфікацій №15 згідно з протоколом №31 (171) від 31.07.2024. Саме щодо цієї попередньої редакції, за твердженням позивача, був оформлений висновок Професійної спілки працівників охорони здоров'я України від 21.06.2024 №01-07/94 про погодження проєкту професійного стандарту.
Після доопрацювання, як зазначає позивач, зміст проєкту професійного стандарту було змінено, однак нова редакція повторно не погоджувалася з репрезентативним всеукраїнським об'єднанням професійних спілок на галузевому рівні. Позивач наголошує, що у першій редакції стандарту, яка була погоджена професійною спілкою, була відсутня вимога щодо одночасної наявності диплома бакалавра та диплома магістра, тоді як така вимога з'явилася вже у другій редакції стандарту, яка, на думку позивача, не була належним чином погоджена.
У зв'язку з цим позивач вважає, що розробник додав до професійного стандарту нову вимогу, яка суттєво обмежує права організації та її членів, без належного погодження з професійною спілкою. На переконання позивача, Національне агентство кваліфікацій не врахувало цієї обставини, надало позитивний висновок щодо нового варіанта документа та зареєструвало професійний стандарт, розроблений з порушенням установленої процедури.
Позивач посилається на пункт 4 Порядку розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів, а також на статтю 4-2 Кодексу законів про працю України, відповідно до яких у разі, якщо розробником професійного стандарту не є галузева рада з питань розроблення професійних стандартів, такий стандарт має бути погоджений із репрезентативним всеукраїнським об'єднанням професійних спілок на галузевому рівні. З огляду на це позивач вважає, що включення спірного професійного стандарту до Реєстру кваліфікацій відбулося з порушенням як Порядку розроблення, так і вимог Кодексу законів про працю України.
За результатами викладеного позивач підтримує позовні вимоги у повному обсязі та просить суд їх задовольнити.
Відповідач подав заперечення на відповідь позивача на відзив, у яких не погодився з доводами позивача та просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Відповідач зазначив, що відповідь на відзив не спростовує наведених ним у відзиві аргументів щодо правомірності дій Національного агентства кваліфікацій, а доводи позивача про неналежність аргументації відповідача є безпідставними. За твердженням відповідача, у відзиві ним було послідовно обґрунтовано законність дій Агентства на всіх етапах розроблення та введення в дію професійного стандарту «Клінічний психолог» відповідно до Порядку розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 №373.
Щодо доводів позивача про порушення процедури погодження професійного стандарту відповідач зазначив, що позивач у відповіді на відзив фактично навів новий аргумент, який не був зазначений у позовній заяві, а саме про те, що доопрацьована редакція професійного стандарту «Клінічний психолог» не була повторно погоджена з репрезентативним всеукраїнським об'єднанням професійних спілок на галузевому рівні. На думку відповідача, такі твердження не ґрунтуються на положеннях Порядку №373, оскільки цей Порядок не містить вимоги щодо повторного погодження проєкту професійного стандарту після його доопрацювання.
Відповідач вказав, що професійний стандарт «Клінічний психолог» розроблявся з дотриманням передбачених Порядком №373 процедур, зокрема було сформовано робочу групу, проведено публічне громадське обговорення, здійснено погодження проєкту з Професійною спілкою працівників охорони здоров'я України, організовано узгоджувальну нараду 17.07.2024, після чого проєкт було доопрацьовано та повторно подано на перевірку до Агентства. За твердженням відповідача, після доопрацювання проєкту розробник подав до Агентства пакет документів, який містив, зокрема, висновок Професійної спілки працівників охорони здоров'я України від 21.06.2024 №01-07/94. Відсутність у Порядку №373 прямої вимоги про повторне погодження доопрацьованого проєкту, на думку відповідача, виключає висновок про порушення розробником чи Агентством установленої процедури.
Відповідач також зазначив, що розбіжності щодо змісту професійного стандарту були предметом обговорення під час узгоджувальної наради 17.07.2024, у якій брали участь представники Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, спільного представницького органу профспілок, спільного представницького органу сторони роботодавців, розробника та позивача. За твердженням відповідача, за результатами цієї наради було досягнуто консенсусу щодо доопрацювання окремих положень проєкту професійного стандарту.
Стосовно доводів позивача про вимогу одночасної наявності двох дипломів (бакалавра психології та магістра психології) відповідач зазначив, що позивач посилається на заяви окремих членів своєї організації, а саме ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , які стверджують про відмову у проходженні спеціалізації «Клінічний психолог» з посиланням на вимоги професійного стандарту. Водночас, на думку відповідача, такі заяви є лише особистими поясненнями і не підтверджені офіційними документами відповідних закладів освіти чи охорони здоров'я.
Відповідач наголосив, що визначення змістовних вимог до здобуття професійної кваліфікації належить до компетенції розробника професійного стандарту та робочої групи, тоді як Національне агентство кваліфікацій відповідно до Порядку №373 здійснює перевірку дотримання процедурних вимог, а не змістовну переоцінку положень професійного стандарту. Також відповідач послався на те, що Міністерство охорони здоров'я України підтвердило узгодженість вимог професійного стандарту «Клінічний психолог» з Довідником кваліфікаційних характеристик професій працівників, випуск 78 «Охорона здоров'я», який залишається чинним.
Щодо заявленого порушення прав позивача та його членів відповідач зазначив, що документи, долучені позивачем, не підтверджують реального порушення конкретних прав, а стосуються лише потенційних майбутніх намірів та припущень окремих осіб. На думку відповідача, адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав, свобод чи інтересів, тоді як посилання позивача на «втрачені можливості» без належного документального підтвердження не доводить факту порушення права.
Водночас відповідач зазначив, що у разі підтвердження за результатами витребування доказів фактів, викладених у заявах окремих членів організації позивача, Агентство готово звернутися до розробника професійного стандарту та Міністерства охорони здоров'я України щодо можливості внесення відповідних змін до професійного стандарту «Клінічний психолог» у порядку, передбаченому Порядком №373.
З огляду на викладене відповідач вважає, що процедура розроблення та введення в дію професійного стандарту «Клінічний психолог» була дотримана, внесення відомостей про цей стандарт до Реєстру кваліфікацій здійснено у межах компетенції Агентства, а доводи позивача ґрунтуються на припущеннях і не підтверджують наявності підстав для задоволення позову.
Відповідно до частини п'ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Учасники справи з клопотанням про розгляд справи у судовому засіданні до суду не звертались.
З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
ГО «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України» (ідентифікаційний код 45525904, місцезнаходження: 01021, м. Київ, вул. м. Грушевського, 28/2, кв. 29) зареєстрована як громадська організація.
22 травня 2025 року розробником (ГС «Національна психологічна асоціація») протоколом №06/1 від 22.05.2025 затверджено Професійний стандарт «Клінічний психолог».
З листа відповідача від 18.06.2025 №02.03./01.01-09/1341, адресованого третій особі, вбачається, що 13.06.2025 Агентством внесено до Реєстру кваліфікацій відомості щодо професійних стандартів: «Клінічний психолог», «Психотерапевт».
Не погоджуючись з правомірністю внесення відповідачем Професійного стандарту «Клінічний психолог» до Реєстру кваліфікацій, позивач звернувся з даним позовом до суду, з приводу чого суд зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Відповідно до статті 4-1 Кодексу законів про працю України професія (вид занять) - це сукупність близьких за трудовими функціями видів трудової діяльності, що можуть вимагати певної професійної та/або освітньої кваліфікації працівника.
Трудова функція - це інтегрований, переважно автономний набір трудових дій, що визначається характерним для нього технологічним процесом та передбачає наявність певних компетентностей, необхідних для їх виконання.
Професійна кваліфікація (повна професійна кваліфікація) - це визнана або присвоєна/підтверджена суб'єктом, уповноваженим на це законодавством, та засвідчена відповідним документом стандартизована сукупність здобутих особою компетентностей та/або результатів навчання, що дає змогу здійснювати трудові функції, визначені відповідним професійним стандартом.
Часткова професійна кваліфікація - це визнана або присвоєна/підтверджена суб'єктом, уповноваженим на це законодавством, та засвідчена відповідним документом стандартизована сукупність здобутих особою компетентностей та/або результатів навчання, що дає змогу здійснювати частину трудових функцій, визначених відповідним професійним стандартом.
Перелік робіт, які не потребують наявності в особи професійної або часткової професійної кваліфікації, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Національного агентства кваліфікацій.
Єдиний реєстр кваліфікацій - Класифікатор професій - це автоматизована система класифікації, збирання, верифікації, оброблення, зберігання та захисту інформації про кваліфікації, професії (види занять).
Національне агентство кваліфікацій забезпечує створення і ведення Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій.
Порядок створення, внесення змін та ведення Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Національного агентства кваліфікацій.
Назва професійної кваліфікації, що відсутня в Єдиному реєстрі кваліфікацій - Класифікаторі професій, визначається та затверджується розробником професійного стандарту та після його затвердження автоматично вноситься Національним агентством кваліфікацій до зазначеного реєстру.
Володільцем Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій та виключних майнових прав на програмне забезпечення Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій є держава.
Держателем та адміністратором Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій від імені держави є Національне агентство кваліфікацій.
Держатель Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій є володільцем реєстрових даних, які містяться в ньому.
Доступ до реєстрових даних Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій є відкритим та безоплатним.
Єдиний реєстр кваліфікацій - Класифікатор професій забезпечує обмін аналітичними, агрегованими даними, а також електронну інформаційну взаємодію з Єдиною державною електронною базою з питань освіти, Єдиною інформаційно-аналітичною системою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, Реєстром застрахованих осіб, Єдиним порталом вакансій EURES (Європейської мережі служб зайнятості), інформаційною системою органів державної статистики, інформаційно-комунікаційними системами Пенсійного фонду України.
Дані в Єдиному реєстрі кваліфікацій - Класифікаторі професій формуються з урахуванням міжнародної стандартної класифікації видів занять (International Standard Classification of Occupations - ISCO).
Згідно з положеннями статті 4-2 КЗпП України професійний стандарт - це затверджені в установленому порядку вимоги до компетентностей працівників, що слугують основою для формування професійних кваліфікацій.
Професійні стандарти можуть розроблятися роботодавцями, їх організаціями та об'єднаннями, органами державної влади, науковими установами, галузевими радами, громадськими об'єднаннями, іншими заінтересованими суб'єктами.
Професійні стандарти затверджуються їх розробниками.
У разі якщо розробником не є галузева рада з питань розроблення професійних стандартів, професійний стандарт затверджується після погодження з репрезентативним всеукраїнським об'єднанням професійних спілок на галузевому рівні.
Професійні стандарти за професіями у сфері охорони здоров'я затверджуються після їх погодження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, та репрезентативним всеукраїнським об'єднанням професійних спілок у сфері охорони здоров'я.
Порядок розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Національного агентства кваліфікацій.
Вимоги до компетентностей, обов'язків та кваліфікацій працівників визначаються професійними стандартами. За відсутності професійних стандартів такі вимоги можуть визначатися кваліфікаційними характеристиками.
Методичні рекомендації щодо розроблення професійних стандартів розробляються Національним агентством кваліфікацій та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.
Суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, визначення компетенції державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти регулює Закон України «Про освіту» від 05.09.2017 № 2145-VIII (далі по тексту також - Закон №2145).
Відповідно до статті 39 Закону №2145 професійний стандарт - це затверджені в установленому порядку вимоги до компетентностей працівників, що слугують основою для формування професійних кваліфікацій.
Професійні стандарти можуть розроблятися роботодавцями, їх організаціями та об'єднаннями, органами державної влади, науковими установами, галузевими радами, громадськими об'єднаннями, іншими зацікавленими суб'єктами.
Порядок розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Національного агентства кваліфікацій.
Згідно положень статті 38 Закону №2145 Національне агентство кваліфікацій є постійно діючим колегіальним органом, що здійснює визначені цим Законом та іншими актами законодавства функції у сфері кваліфікацій.
Національне агентство кваліфікацій формується з представників центральних органів виконавчої влади у сфері освіти і науки, праці та зайнятості населення, спільного представницького органу всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців та спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок.
Представники спільного представницького органу всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців та спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок мають рівне представництво у складі Національного агентства кваліфікацій, що становить половину його загального складу.
Національне агентство кваліфікацій: бере участь у розробленні нормативно-правових актів у сфері кваліфікацій; здійснює координацію діяльності заінтересованих сторін у сфері кваліфікацій; здійснює супровід Національної рамки кваліфікацій, у тому числі з метою її гармонізації з аналогічними міжнародними документами; здійснює міжнародне співробітництво у сфері кваліфікацій і професій (видів занять); здійснює аналіз та оцінку ефективності державної політики у сфері кваліфікацій; бере участь у прогнозуванні потреб ринку праці у кваліфікаціях; здійснює супровід інформаційного забезпечення Національної системи кваліфікацій; забезпечує створення і ведення Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій; формує та надає центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики, інформацію з Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій щодо кодів та назв професій (видів занять) відповідно до міжнародної стандартної класифікації видів занять (International Standard Classification of Occupations - ISCO); розробляє проєкт порядку розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів і подає його на затвердження Кабінету Міністрів України; реєструє професійні стандарти та забезпечує відкритий доступ до стандартів; здійснює інформаційно-аналітичне та методичне забезпечення розроблення професійних стандартів; бере участь у розробленні стандартів освіти та професійних стандартів; здійснює акредитацію кваліфікаційних центрів, моніторинг діяльності кваліфікаційних центрів, призупинення дії або анулювання сертифікатів про акредитацію кваліфікаційних центрів; розробляє критерії та процедури визнання професійних та часткових професійних кваліфікацій, здобутих в інших країнах; розробляє проєкт порядку присвоєння/підтвердження професійних та часткових професійних кваліфікацій, визнання результатів навчання осіб (зокрема, здобутих шляхом неформальної чи інформальної освіти) кваліфікаційними центрами і подає його на затвердження Кабінету Міністрів України; бере участь у функціонуванні зовнішньої системи забезпечення якості професійної освіти; розробляє методику розрахунку вартості оцінювання результатів навчання здобувачів професійної освіти кваліфікаційними центрами та подає її на затвердження Кабінету Міністрів України; взаємодіє з органами та установами забезпечення якості освіти; здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими актами законодавства.
Національне агентство кваліфікацій є юридичною особою публічного права, що утворюється Кабінетом Міністрів України та діє на основі статуту, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2018 №1029 затверджено Статут Національного агентства кваліфікацій (далі по тексту також - Статут), відповідно до пункту 1 якого Національне агентство кваліфікацій (далі - Агентство) є постійно діючим колегіальним органом, що виконує визначені Законом України «Про освіту» та іншими актами законодавства функції у сфері кваліфікацій.
Агентство формується із представників МОН, Мінекономіки, Спільного представницького органу всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців та Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок (далі - суб'єкти подання).
Представники Спільного представницького органу всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців та Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок мають рівне представництво у складі Агентства, що становить половину його загального складу.
Пунктом 2 Статуту визначено, що Агентство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, міжнародними договорами України, іншими актами законодавства та цим Статутом.
До повноважень Агентства пунктом 10 віднесено, зокрема, забезпечення створення і ведення Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій, реєстрація професійних стандартів та забезпечення відкритого доступу до стандартів; участь у розробленні стандартів освіти та професійних стандартів.
З аналізу наведених правових норм випливає, що до повноважень відповідача відноситься забезпечення створення і ведення Єдиного реєстру кваліфікацій - Класифікатора професій, реєстрація професійних стандартів та забезпечення відкритого доступу до них, здійснення інформаційно-аналітичного та методичного забезпечення розроблення професійних стандартів, а також прийняття участі у розробленні професійних стандартів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 №373 відповідно до статті 96 Кодексу законів про працю України, статті 39 Закону України «Про освіту» та статті 6 Закону України «Про оплату праці» затверджено Порядок розроблення, введення в дію та перегляду професійних стандартів (далі по тексту також - Порядок №373), який встановлює загальні вимоги до процедури розроблення, публічного громадського обговорення, затвердження, введення в дію, перегляду та внесення змін до професійних стандартів.
Відповідно до пункту 2 Порядку №373 проєкти професійних стандартів можуть розроблятися роботодавцями, їх організаціями та об'єднаннями, галузевими радами, органами державної влади, науковими установами, громадськими об'єднаннями, іншими заінтересованими суб'єктами (далі - розробники).
Методичні рекомендації щодо розроблення професійних стандартів розробляються Національним агентством кваліфікацій (далі - Агентство) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті (пункт 3 Порядку №373).
Згідно з пунктом 4 Порядку №373 етапами розроблення та затвердження професійних стандартів є:
прийняття рішення про розроблення проєкту професійного стандарту;
подання заявки на розроблення проєкту професійного стандарту (далі - заявка) до Агентства;
реєстрація заявки;
формування робочої групи;
підготовка проєкту професійного стандарту;
проведення публічного громадського обговорення проєкту професійного стандарту;
погодження проєкту професійного стандарту розробниками з репрезентативними всеукраїнськими об'єднаннями професійних спілок на галузевому рівні (у разі, коли розробниками не є галузеві ради з питань розроблення професійних стандартів);
проведення перевірки щодо дотримання вимог цього Порядку під час підготовки проєкту професійного стандарту (далі - перевірка);
затвердження професійного стандарту.
У разі коли проєкт професійного стандарту містить інформацію з обмеженим доступом, такий проєкт не підлягає публічному громадському обговоренню, а перевірка проводиться з дотриманням вимог законодавства про інформацію з обмеженим доступом двома членами Агентства, які визначені ним.
Розробник до подання заявки інформує Мінекономіки про прийняте рішення щодо розроблення проєкту професійного стандарту за професією (видом занять), що відсутня в Національному класифікаторі України ДК 003:2010 «Класифікатор професій», затвердженому наказом Держспоживстандарту від 28 липня 2010 р. № 327 (далі - Класифікатор професій).
За приписами пункту 5 Порядку №373 перевірку проводять суб'єкти перевірки, до яких належать: Спільний представницький орган сторони роботодавців на національному рівні; Агентство.
Пунктом 8 Порядку №373 визначено, що у разі коли розробниками є галузеві ради з питань розроблення професійних стандартів, утворені об'єднаннями організацій роботодавців, що входять до складу Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні, для отримання відповідних експертних висновків за результатами перевірки, необхідних для затвердження професійних стандартів, такі розробники звертаються до Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні.
Якщо проєкти професійних стандартів готуються іншими розробниками, такі стандарти затверджуються на підставі експертних висновків Агентства.
Агентство може залучати до перевірки за згодою представників Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні.
Відповідно до пунктів 9 - 11 Розробник приймає рішення про розроблення проєкту професійного стандарту за власною ініціативою або за зверненням юридичних або фізичних осіб, які обґрунтували необхідність розроблення професійного стандарту. Рішення про розроблення проєкту професійного стандарту оформляється у вигляді заявки за формою згідно з додатком 1, яка подається Агентству.
Заявка подається в електронній формі.
Розроблення професійного стандарту запроваджується залежно від потреби роботодавців у кваліфікованій робочій силі, її розподілу за робочими місцями, форм зайнятості та умов праці для окремої професії (виду занять), за якою присвоюється професійна (професійні) та/або часткова (часткові) професійна (професійні) кваліфікація (кваліфікації), або для групи споріднених професій (видів занять) у певній сфері професійної діяльності.
Агентство у строк, що не перевищує семи робочих днів з дня отримання заявки, опрацьовує її та у разі відповідності заявки вимогам, встановленим цим Порядком, відсутності аналогічного професійного стандарту або раніше зареєстрованої заявки на розроблення проєкту відповідного професійного стандарту реєструє її (присвоює реєстраційний номер) і вносить відповідну інформацію до Реєстру кваліфікацій (далі - Реєстр).
У разі невідповідності заявки встановленій формі, наявності зареєстрованої заявки на розроблення проєкту відповідного стандарту або затвердженого аналогічного професійного стандарту Агентство у строк, що не перевищує семи робочих днів з дня її отримання, повертає заявку розробнику із зазначенням підстав відмови в її реєстрації.
Агентство після реєстрації заявки протягом трьох робочих днів інформує про її реєстрацію: розробника; Мінекономіки; Мінцифри; Держпраці; Спільний представницький орган сторони роботодавців на національному рівні; Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні; інші заінтересовані суб'єкти, в тому числі центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.
Пунктами 12 - 14 Порядку №373 визначено, що після надходження повідомлення про реєстрацію заявки розробник створює робочу групу. У разі існування галузевої ради з питань розроблення професійних стандартів робоча група з розроблення проєкту професійного стандарту формується відповідно до внутрішніх процедур такої ради.
До складу робочої групи обов'язково включаються представники роботодавців, їх організацій та об'єднань, профспілок, їх організацій та об'єднань, представники сфери освіти. До складу групи також можуть входити за згодою представники центральних і місцевих органів виконавчої влади, інші фахівці (працівники) за видом (видами) економічної діяльності, для якого (яких) розробляється професійний стандарт.
Робоча група визначає порядок і строки розроблення проєкту професійного стандарту в межах орієнтовного строку проведення робіт з його розроблення.
Робоча група розробляє проєкт професійного стандарту відповідно до структури згідно з додатком 2.
Якщо строк проведення робіт із розроблення проєкту професійного стандарту порушено, розробник звертається до Агентства з проханням продовжити строк розроблення професійного стандарту не більше ніж на один рік. Агентство продовжує загальний строк розроблення професійного стандарту не більше ніж на один рік, про що повідомляє розробнику, Мінекономіки, Мінцифри, Держпраці, Спільному представницькому органу сторони роботодавців на національному рівні, Спільному представницькому органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, іншим заінтересованим суб'єктам, у тому числі центральним органам виконавчої влади відповідно до їх повноважень, та вносить до Реєстру відповідні відомості.
За зверненням розробника або у разі, коли протягом одного місяця з дня закінчення строку розроблення проєкту професійного стандарту розробник не повідомив Агентству про причини порушення строків, заявка скасовується, про що Агентство повідомляє розробнику, Мінекономіки, Мінцифри, Держпраці, Спільному представницькому органу сторони роботодавців на національному рівні, Спільному представницькому органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, іншим заінтересованим суб'єктам, у тому числі центральним органам виконавчої влади відповідно до їх повноважень.
Зміни до заявки вносяться за зверненням розробника.
Під час опрацювання проєкту професійного стандарту розробники вживають заходів, спрямованих на врегулювання спірних позицій та розбіжностей (проведення узгоджувальних нарад, консультацій, робочих зустрічей тощо), для прийняття остаточного рішення.
Відповідно до пунктів 15, 16 Порядку №373 підготовлений робочою групою проєкт професійного стандарту підлягає публічному громадському обговоренню, яке організовує та проводить розробник.
До такого обговорення можуть залучатися роботодавці, їх організації та об'єднання, профспілки, їх організації та об'єднання, професійні громадські організації та об'єднання, органи державної влади, наукові установи, галузеві ради, інші заінтересовані суб'єкти.
Строк проведення публічного громадського обговорення становить не менш як один місяць з дня оприлюднення проєкту професійного стандарту.
Етапами публічного громадського обговорення є:
1) оприлюднення на офіційному веб-сайті розробника: проєкту професійного стандарту; повідомлення про публічне громадське обговорення, що включає відомості про розробника та контактні дані особи, яка є відповідальною за розроблення проєкту професійного стандарту; повідомлення про строк і форму подання пропозицій і зауважень та про строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення;
2) надсилання розробником Агентству повідомлення про публічне громадське обговорення не пізніше ніж на третій робочий день від початку його проведення;
3) інформування розробником (у разі потреби) та Агентством заінтересованих суб'єктів про початок публічних громадських обговорень з надсиланням проєкту професійного стандарту;
4) опрацювання робочою групою висловлених до проєкту професійного стандарту пропозицій/зауважень;
5) узагальнення та оприлюднення на офіційному веб-сайті розробника результатів публічного громадського обговорення із зазначенням поданих пропозицій/зауважень, відомостей щодо їх урахування та обґрунтування причин неврахування.
У разі потреби розробник може прийняти рішення стосовно додаткових форм публічного громадського обговорення (конференції, форуми, засідання за круглим столом, зустрічі, інтернет-конференції тощо) (пункт 17 Порядку №373).
Згідно з пунктами 18 - 21 Порядку №373 робоча група аналізує отримані за результатами публічного громадського обговорення пропозиції/зауваження та в разі потреби вносить зміни до проєкту професійного стандарту.
Результати розгляду отриманих пропозицій/зауважень оформляються протоколом.
У разі внесення суттєвих змін оновлений проєкт професійного стандарту оприлюднюється на офіційному веб-сайті розробника.
Після завершення публічного громадського обговорення схвалений протоколом робочої групи проєкт професійного стандарту подається розробником на перевірку.
Для проведення перевірки розробник подає підготовлений робочою групою в електронному вигляді: проєкт професійного стандарту в електронному вигляді у одному з форматів *.doc, *.docx, *.rtf; довідку про результати публічного громадського обговорення проєкту професійного стандарту із зазначенням поданих пропозицій і зауважень та відомостей щодо їх урахування у форматі *.pdf; пояснювальну записку про результати роботи з підготовки проєкту професійного стандарту та його обговорення, що містить інформацію щодо проведеного аналізу професійної діяльності та складу робочої групи із зазначенням найменувань організацій і посад учасників робочої групи, проведеного аналізу професійної діяльності, а також форм опитування, кількості та напряму діяльності опитаних експертів у форматі *.pdf; висновок щодо погодження проєкту професійного стандарту репрезентативними всеукраїнськими об'єднаннями професійних спілок на галузевому рівні у разі, коли розробниками не є галузеві ради з питань розроблення професійних стандартів, у форматі *.pdf.
У разі коли проєкт професійного стандарту містить інформацію з обмеженим доступом, розробник повідомляє Агентству про початок проведення перевірки.
Відповідно до пунктів 22 - 25, 27 - 29 Порядку №373 у разі подання розробником документів, що не відповідають зазначеному у пункті 21 цього Порядку переліку, та вимогам до їх оформлення, суб'єкт перевірки протягом п'яти робочих днів повертає документи розробнику із зазначенням причини повернення та пропонує привести їх у відповідність із встановленими вимогами.
Перевірка проєкту професійного стандарту проводиться суб'єктом перевірки у строк, що не перевищує десяти робочих днів з дати його отримання (пункт 23 Порядку №373).
За результатами перевірки суб'єкт перевірки у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дати завершення перевірки, готує висновок щодо дотримання вимог цього Порядку під час підготовки проєкту професійного стандарту або про необхідність його доопрацювання.
Висновок про необхідність доопрацювання проєкту професійного стандарту суб'єкт перевірки надсилає розробнику з обґрунтуванням необхідності його доопрацювання.
Висновок про дотримання вимог цього Порядку під час підготовки проєкту професійного стандарту разом із документами, зазначеними у пункті 21 цього Порядку, суб'єкт перевірки не пізніше ніж через п'ять робочих днів після його підписання повертає розробнику для затвердження.
Розробник затверджує проєкт професійного стандарту після одержання висновку від суб'єкта перевірки про дотримання вимог цього Порядку.
Розробник протягом п'яти робочих днів після затвердження професійного стандарту розпорядчим документом (рішення, наказ, розпорядження) передає його Агентству для реєстрації.
У разі коли проєкт професійного стандарту містить інформацію з обмеженим доступом, розробник протягом п'яти робочих днів після затвердження професійного стандарту надсилає до Агентства повідомлення про його затвердження із зазначенням підстав для віднесення професійного стандарту до документів, що містять інформацію з обмеженим доступом.
Агентство протягом десяти робочих днів вносить отриманий професійний стандарт до Реєстру.
Професійний стандарт вважається введеним у дію з моменту внесення його до Реєстру.
У разі коли проєкт професійного стандарту містить інформацію з обмеженим доступом, Агентство розміщує в Реєстрі реквізити професійного стандарту (назва, дата затвердження, найменування розробника, документ, яким затверджено професійний стандарт) з позначкою «Містить інформацію з обмеженим доступом».
Доступ до професійного стандарту, який містить інформацію з обмеженим доступом (з позначкою «Містить інформацію з обмеженим доступом»), здійснюється з дотриманням вимог законодавства про інформацію з обмеженим доступом.
Агентство розглядає звернення з питань, пов'язаних із застосуванням професійних стандартів, внесених до Реєстру.
У разі затвердження професійного стандарту за професією (видом занять), що відсутня в Класифікаторі професій, Агентство протягом трьох робочих днів після внесення професійного стандарту до Реєстру повідомляє про це Мінекономіки.
Мінекономіки у строк, що не перевищує трьох місяців з моменту одержання повідомлення, вносить назву професії (професійну назву роботи) до Класифікатора професій.
Вирішуючи дану справу по суті, суд насамперед вважає за необхідне визначити межі судового контролю у цій справі, оскільки від правильного окреслення предмета спору залежить обсяг обставин, які підлягають встановленню, та сукупність доводів сторін, яким має бути надана правова оцінка.
Предметом заявленого позову є правомірність дій Національного агентства кваліфікацій щодо включення до Реєстру кваліфікацій професійного стандарту «Клінічний психолог», а також похідна від цієї вимога про зобов'язання відповідача виключити зазначений професійний стандарт із Реєстру кваліфікацій.
Отже, у межах цієї справи суд перевіряє не професійний стандарт «Клінічний психолог» як самостійний результат діяльності його розробника, а саме дії відповідача щодо внесення такого стандарту до Реєстру кваліфікацій. Відповідно, предметом судової оцінки є те, чи мав відповідач передбачені законом підстави для вчинення спірних дій, чи діяв він у межах наданих йому повноважень, у визначений законом спосіб, із дотриманням встановленої процедури, а також чи доведено позивачем порушення його прав або охоронюваних законом інтересів саме цими діями відповідача.
Суд звертає увагу, що позовні вимоги не спрямовані безпосередньо на визнання протиправним чи скасування рішення Громадської спілки «Національна психологічна асоціація» про затвердження професійного стандарту «Клінічний психолог», не містять вимоги про визнання протиправними дій робочої групи, розробника стандарту, Міністерства охорони здоров'я України, Професійної спілки працівників охорони здоров'я України або інших суб'єктів, які брали участь у процедурі підготовки, погодження чи обговорення проєкту професійного стандарту. За таких обставин, суд не надає самостійної правової оцінки правомірності рішень або дій таких суб'єктів поза зв'язком із питанням про те, чи мав відповідач правові підстави для внесення стандарту до Реєстру кваліфікацій.
Так само суд не вирішує питання фахової, освітньої, медичної або професійної доцільності окремих положень професійного стандарту, зокрема щодо переліку документів про освіту, необхідних для здобуття чи підтвердження професійної кваліфікації «Клінічний психолог». Визначення змісту професійного стандарту, структури професійної кваліфікації, переліку необхідних компетентностей, знань, умінь, навичок та документів, які підтверджують відповідну кваліфікацію, належить до сфери компетенції розробника професійного стандарту, робочої групи та інших фахових суб'єктів, залучених до його розроблення і погодження у порядку, встановленому законодавством.
Адміністративний суд, здійснюючи правосуддя, не підміняє собою суб'єкта нормотворчої чи фахової професійної діяльності, не встановлює замість розробника інший зміст професійного стандарту та не визначає, які саме освітні або кваліфікаційні вимоги є найбільш доцільними для відповідної професії. Водночас це не означає, що такі дії повністю виведені з-під судового контролю. Суд перевіряє, чи не було під час прийняття та реалізації відповідних рішень допущено порушень закону, які мають істотне значення для прав та інтересів особи, яка звернулася до суду.
З огляду на приписи частини другої статті 2 КАС України, при вирішенні спору щодо оскарження дій суб'єкта владних повноважень суд перевіряє, чи вчинені такі дії: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з тією метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, безсторонньо, пропорційно, своєчасно та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
У цій справі зазначені критерії підлягають застосуванню саме до дій Національного агентства кваліфікацій щодо внесення професійного стандарту «Клінічний психолог» до Реєстру кваліфікацій.
При цьому суд відмежовує правову перевірку процедури від оцінки доцільності змісту стандарту. Якщо позивач вважає, що певна вимога професійного стандарту є надмірною, необґрунтованою або такою, що не відповідає потребам професійної спільноти, такі доводи можуть мати значення лише тією мірою, якою вони свідчать про порушення встановленої законом процедури розроблення, погодження, затвердження або внесення стандарту до Реєстру, або про порушення конкретного права позивача, яке перебуває у прямому причинному зв'язку з оскарженими діями відповідача.
Саме тому сам по собі факт незгоди позивача зі змістом окремих положень професійного стандарту не є достатньою підставою для визнання протиправними дій Національного агентства кваліфікацій щодо його внесення до Реєстру. Для задоволення позову позивач повинен довести не лише незгоду із професійним стандартом, а й наявність юридично значущого порушення: або порушення відповідачем обов'язкової процедури, яке могло вплинути на правомірність реєстрації стандарту, або безпосереднє порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача саме внаслідок оскаржених дій відповідача.
У цьому контексті суд також враховує, що вимога про зобов'язання відповідача виключити професійний стандарт «Клінічний психолог» із Реєстру кваліфікацій є похідною від основної вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо внесення такого стандарту до Реєстру. Отже, питання про можливість застосування такого способу захисту залежить від того, чи буде встановлено протиправність первинної дії відповідача та чи буде доведено, що саме виключення стандарту з Реєстру є належним і ефективним способом поновлення порушеного права позивача.
Суд також зазначає, що можливі індивідуальні рішення закладів освіти, закладів охорони здоров'я, роботодавців або інших суб'єктів щодо відмови конкретним особам у проходженні спеціалізації, працевлаштуванні, підтвердженні кваліфікації чи допуску до певної професійної діяльності не є безпосереднім предметом розгляду в цій справі. Такі рішення можуть бути предметом окремого судового оскарження за наявності відповідного спору та належного відповідача. У межах цієї справи вони можуть враховуватися лише як докази, якими позивач обґрунтовує наявність наслідків застосування професійного стандарту, однак самі по собі не замінюють необхідності доведення протиправності саме дій Національного агентства кваліфікацій.
Отже, вирішуючи спір по суті, суд виходить з того, що ключовими питаннями для оцінки є: чи мав відповідач компетенцію на внесення професійного стандарту «Клінічний психолог» до Реєстру кваліфікацій; чи були дотримані обов'язкові етапи процедури, які передували такому внесенню; чи існували у відповідача підстави для відмови у внесенні стандарту до Реєстру або для повернення документів розробнику; чи довів позивач, що саме оскаржені дії відповідача порушили його права або охоронювані законом інтереси.
З урахуванням наведеного суд надалі оцінює доводи сторін саме у зазначених межах судового контролю, без підміни фахової оцінки змісту професійного стандарту власним баченням суду щодо доцільності або оптимальності кваліфікаційних вимог до професії «Клінічний психолог».
Оцінюючи наявність у позивача права на звернення до суду та матеріально-правової заінтересованості у вирішенні цього спору, суд виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у визначений законом спосіб.
Отже, право на звернення до адміністративного суду не є абстрактним правом на перевірку будь-якого рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Таке право пов'язане з необхідністю судового захисту конкретного права, свободи чи охоронюваного законом інтересу особи, яка звернулася до суду, або особи, в інтересах якої таке звернення здійснено у випадках, прямо передбачених законом чи установчими документами відповідного суб'єкта.
Відповідно до статуту ГО «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України», затвердженого позачерговою конференцією ГО «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України» протокол №04/25 від 10.04.2025, позивач є добровільною, недержавною, неприбутковою громадською організацією, що об'єднує на добровільних засадах громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які знаходяться в Україні на законних підставах, що досягли 14 років, на основі єдності інтересів для спільної реалізації своїх прав і свобод, мети та напрямів діяльності, передбачених цим Статутом.
Відповідно до пункту 2.1 статуту основною метою діяльності Організації є сприяння в організації надання населенню безоплатної психологічної та медичної допомоги, задоволення та захист законних соціальних, економічних, екологічних, творчих, вікових, національно-культурних та інших спільних інтересів членів Організації та громадян.
Згідно з підпунктом 2.3.6 пункту 2.3 статуту для досягнення своєї мети Організація у встановленому законодавством порядку має право представляти й захищати свої права і законні інтереси, а також права і законні інтереси своїх членів, інших юридичних та фізичних осіб в органах державної влади та місцевого самоврядування, в усіх судових установах України, на підприємствах, в установах, громадських та інших організаціях.
Також з матеріалів справи вбачається, що позивач у позовній заяві посилається на положення свого статуту, відповідно до яких до напрямів діяльності організації належать, зокрема, здійснення розробки, розповсюдження та допомоги у безпосередній імплементації професійних та етичних стандартів у діяльності клінічних психологів та психотерапевтів, а також захист законних прав та інтересів членів організації та інших громадян.
Отже, статутні положення позивача охоплюють сферу клінічної психології, професійних стандартів у діяльності клінічних психологів, а також захист прав та інтересів членів організації.
Предмет спору у цій справі - дії Національного агентства кваліфікацій щодо включення до Реєстру кваліфікацій професійного стандарту «Клінічний психолог» - безпосередньо стосується сфери професійної діяльності, яка пов'язана зі статутною метою та напрямами діяльності позивача.
Суд враховує, що Конституційний Суд України у рішенні від 28.11.2013 №12-рп/2013 виходив з того, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, за умови, що таке повноваження передбачено її статутними документами та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.
Подібний підхід застосовано Верховним Судом у постанові від 10.05.2024 у справі №420/18539/22, у якій зазначено, що громадська організація може пред'являти позов до суду в інтересах інших осіб у двох альтернативних випадках: у разі необхідності захистити права та інтереси членів громадської організації або у разі необхідності захистити права та інтереси інших осіб, які не є членами організації, але звернулися до неї за таким захистом. Водночас у кожному випадку має бути з'ясовано, чи передбачені відповідні повноваження статутними документами або законом, чи існує зв'язок між метою діяльності громадської організації та предметом спору, а також чи поширюється оскаржуване рішення або дія на осіб, в інтересах яких подано позов.
Застосовуючи зазначений підхід до обставин цієї справи, суд зазначає, що позивач обґрунтовує звернення до суду не лише абстрактним інтересом у дотриманні законності у сфері професійних стандартів, а й посилається на те, що спірний професійний стандарт впливає на права та законні інтереси членів організації, які мають або здобувають освіту у сфері психології та пов'язують свою професійну діяльність з кваліфікацією клінічного психолога. Крім того, позивач зазначає про власний інтерес як організації, що діє у сфері клінічної психології та, за її твердженням, має право залучати до роботи клінічних психологів.
За таких обставин суд вважає, що між статутною метою позивача, сферою його діяльності та предметом цього спору існує достатній змістовний зв'язок для розгляду заявлених ним доводів по суті. Спірний професійний стандарт стосується саме професії «Клінічний психолог», тобто тієї сфери, в якій позивач здійснює свою статутну діяльність, а також професійних інтересів осіб, яких позивач визначає як своїх членів або осіб, права яких він вважає порушеними.
Разом з тим суд звертає увагу, що наявність у громадської організації статутного права представляти та захищати права своїх членів або інших осіб не означає автоматичної доведеності порушення таких прав у кожній конкретній справі. Статутні положення визначають загальну правосуб'єктність організації та можливість звернення до суду за захистом відповідних інтересів, однак не замінюють обов'язку доказування фактичних обставин, з якими позивач пов'язує порушення права.
З огляду на вказане, у цій справі суд розмежовує два питання: 1) чи має позивач достатній процесуальний і статутний зв'язок з предметом спору для звернення до адміністративного суду; 2) чи довів позивач, що саме оскаржені дії Національного агентства кваліфікацій щодо внесення професійного стандарту до Реєстру кваліфікацій є протиправними та безпосередньо порушують його права або права осіб, в інтересах яких він звернувся.
Щодо першого питання суд дійшов висновку, що позивач навів достатні підстави для розгляду спору по суті, оскільки оспорювані дії відповідача стосуються професійного стандарту у сфері клінічної психології, а статут позивача передбачає як діяльність у сфері професійних стандартів клінічних психологів, так і захист прав та інтересів членів організації та інших осіб.
Водночас щодо другого питання суд зазначає, що для задоволення позову позивач повинен довести не лише зв'язок своєї статутної діяльності з предметом спору, а й наявність порушеного права або охоронюваного законом інтересу, протиправність дій відповідача та причинний зв'язок між такими діями і заявленим порушенням.
Посилання позивача на те, що окремі члени організації або інші особи можуть зазнати труднощів у здобутті чи підтвердженні професійної кваліфікації «Клінічний психолог» через положення професійного стандарту, саме по собі не є достатнім доказом протиправності дій відповідача щодо внесення такого стандарту до Реєстру. Такі доводи підлягають оцінці в сукупності з доказами, які підтверджують або спростовують: факт реального порушення конкретного права; належність відповідних осіб до кола осіб, чиї інтереси може представляти позивач; безпосередній зв'язок між таким порушенням і діями саме Національного агентства кваліфікацій, а не діями інших суб'єктів, які застосовують професійний стандарт у конкретних правовідносинах.
Суд також враховує, що оскаржувані дії відповідача не є індивідуальним рішенням щодо позивача або конкретного члена позивача, яким безпосередньо відмовлено у працевлаштуванні, проходженні спеціалізації, підтвердженні кваліфікації чи здійсненні професійної діяльності. Такі можливі індивідуальні рішення, якщо вони були прийняті відповідними закладами освіти, закладами охорони здоров'я, роботодавцями чи іншими суб'єктами, можуть бути предметом окремого оскарження за участю належного відповідача. У межах цієї справи вони можуть мати значення лише як докази наслідків застосування професійного стандарту, однак не замінюють необхідності встановити протиправність саме дій Національного агентства кваліфікацій.
Таким чином, суд дійшов висновку, що позивач має достатній статутний і змістовний зв'язок з предметом спору для звернення до адміністративного суду та розгляду його доводів по суті. Водночас сама по собі наявність такого зв'язку не свідчить про обґрунтованість позовних вимог і не звільняє позивача від обов'язку довести протиправність оскаржених дій відповідача, наявність порушеного права або охоронюваного законом інтересу та причинний зв'язок між діями відповідача і заявленим порушенням.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Громадською спілкою «Національна психологічна асоціація» (далі також - ГС «НПА») подано до Агентства 15.05.2023 заявку на розроблення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» з орієнтовним строком проведення робіт із розроблення проєкту професійного стандарту до 15.05.2024 за формою, визначеною додатком 1 до Порядку №373.
Відповідно до статуту ГС «НПА», затвердженого загальними зборами ГС «НПА» протокол №01/21 від 19.03.2021, який міститься на сайті третьої особи за посиланням: https://npa-ua.org/pub/files/4ad2c3b961322012.pdf, ГС «НПА» є добровільним об'єднанням фізичних та юридичних осіб приватного права, створеним для здійснення та захисту прав і свобод людини та громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, освітніх та інших інтересів своїх членів та/або інших осіб.
Згідно з пунктами 3.1, 3.2 Статуту ГС «НПА» мета Асоціації полягає у консолідації зусиль висококваліфікованих кадрів на терені сприяння розвитку української психологічної науки, практики і освіти в області психології.
Цілями діяльності Асоціації є, зокрема: залучення вчених і фахівців до вирішення актуальних наукових і практичних завдань в області психології в інтересах всього суспільства; сприяння консолідації сил членів Асоціації і створення умов для якомога повної реалізації творчого потенціалу професійних психологів України; сприяння забезпеченню захисту професійних і соціальних інтересів своїх членів; сприяння всебічному культурному розвитку України; сприяння поширенню та розвитку психологічної освіченості населення України; сприяння підвищенню рівня і якості психологічної підготовки фахівців - не психологів, зайнятих в області роботи з людьми (державне управління, керівництво трудовими колективами, загальна і професійна освіта, вища освіта, охорона здоров'я, проектування середовища проживання людей, техніки); сприяння вдосконаленню системи підготовки та перепідготовки професійних кадрів всіх напрямків і рівнів; сприяння роботі щодо підвищення професійної культури і рівня кваліфікації психологів; сприяння захисту професійних, соціальних, економічних та інших законних інтересів своїх членів.
Оскільки ГС «НПА» є громадською організацією, метою якої є консолідація зусиль відповідних спеціалістів для сприяння розвитку української психологічної науки, практики і освіти в області психології, виходячи з положень частини другої статті 39 Закону №2145, частини другої статті 4-2 КЗпП України, у суду наявні підстави вважати третю особу такою, що відповідає критеріям розробника професійного стандарту «Клінічний психолог», що має наслідком наявність у нього повноважень на подання відповідної заявки на розроблення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» з орієнтовним строком проведення робіт із розроблення проєкту професійного стандарту до 15.05.2024 за формою, визначеною додатком 1 до Порядку №373.
Тобто, третьою особою відповідно до пункту 4 Порядку №373 було прийняте рішення про розроблення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» та подано заявку на розроблення проєкту означеного професійного стандарту до Агентства.
Листом від 15.08.2023 №1/01.01.-09/544 відповідач повідомив третю особу про реєстрацію заявки на розроблення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» 18.05.2023 №257 та внесення відповідної інформації до Реєстру кваліфікацій, чим виконано вимоги пункту 4 Порядку №373 в частині реєстрації заявки.
Листом від 18.05.2023 №01/01.01-09/545 відповідач повідомив заінтересованих суб'єктів за списком (Міністерство економіки України, Міністерство цифрової трансформації України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство оборони України, Державна служба України з питань праці, Спільний представницький орган сторони роботодавців на національному рівні, Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, ВГО «Український союз промисловців і підприємців», Об'єднання організацій роботодавців України, ГО Центр психології та психотерапії) про реєстрацію означеної заявки та внесення відповідної інформації до Реєстру, та вказано, що розробником проєктів професійних стандартів є ГС «Національна психологічна асоціація».
Наказом Національної психологічної асоціації від 01.09.2023 створено робочу групу з розробки проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» на виконання вимог пункту 4 Порядку №373 в частині формування робочої групи.
Листом від 20.09.2023 №02/01.01-09/1087 відповідач надав роз'яснення третій особі щодо складу робочої групи.
Листом ГС «Національна психологічна асоціація» від 15.01.2024 №01-1401/2024, розміщеним на своєму сайті, повідомлено, що з 01.12.2023 було запущено публічне обговорення стандартів. У зв'язку з тим, що третя особа не повідомила Агентство у грудні 2023 року, публічне обговорення продовжено ще на 1 місяць до 15.02.2024.
Листом від 19.01.2024 №02/01.01-09/120 Агентство повідомило Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Спільний представницький орган сторони роботодавців на національному рівні про здійснення координації діяльності заінтересованих осіб у сфері кваліфікації та звернуло увагу на можливість надати зауваження і пропозиції на етапі публічного громадського обговорення проєктів професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт» до 15.02.2024.
Листом від 19.01.2024 №02/01.01-09/121 Агентство повідомило всіх заінтересованих суб'єктів (за списком) про можливість долучитися до участі у публічному громадському обговоренні проєктів професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт» до 15.02.2024
Міністерство у справах ветеранів України листом від 13.02.2024 повідомило третю особу про відсутність зауважень та пропозицій до професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт».
Відповідач листом від 10.04.2024 №02/01.01-09/606 повідомив третю особу, що орієнтовний строк розроблення означених проєктів закінчується 15.05.2024 відповідно до інформації, зазначеної у заявках.
Листом від 08.05.2024 №01-0805/2024 третя особа просила продовжити термін розробки стандартів до 30.06.2024.
Листами від 13.05.2024 №02/01.01-09/806 та №02/01.01.-09/807 відповідач повідомив третю особу та зацікавлених суб'єктів (за списком) про внесення до Реєстру кваліфікацій відомостей про продовження строку розроблення проєктів професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт» до 30.06.2024.
Відповідач листом від 28.05.2024 №02/01.01-09/895 повідомив третю особу, що орієнтовний строк розроблення означених проєктів закінчується 30.06.2024 відповідно до інформації, зазначеної у заявках.
Листами ГО «Харківська наркологічна асоціація» від 29.06.2024 №06-02 та від 29.06.2024 №06-02 звернулась до відповідача про надання роз'яснення, що робити магістрам з психології, які вже пройшли курс спеціалізації та отримали сертифікат спеціаліста «Клінічного психолога» у медичних ВНЗ, але не відповідають зазначеним вимогам. Лист підписаний президентом ГО «Харківська наркологічна асоціація» Олегом Антимоновим.
01.07.2024 ГО «Харківська наркологічна асоціація» звернулась із запитом до відповідача про надання інформації про персональний склад робочої групи з розроблення професійного стандарту «Клінічний психолог», який розробляє ГС «Національна психологічна асоціація», на який відповідачем надано відповідь листом від 02.07.2024 №01/01.01-06/1111 щодо того, що Агентство не є розробником означеного проєкту та не володіє запитуваною інформацією.
Третьою особою надано відповідь на означений запит ГО «Харківська наркологічна асоціація» листом від 08.07.2024 №01-0807/2024.
Листом від 10.07.2024 №2/01.01-09/1152 відповідач надав роз'яснення щодо вимог освіти у проєкті професійного стандарту «Клінічний психолог», в якому зазначено, що у період з 01.12.2023 по 15.02.2024 проводилося публічне громадське обговорення проєкту професійного стандарту. Пропозиції, зауваження, висловлені до проєкту в ході публічного громадського обговорення, опрацьовує робоча група розробника. Враховуючи означене, для уточнення сутнісно-змістовного наповнення проєкту професійного стандарту Агентство направляє лист до розробника з проханням надати відповіді на порушені питання.
Листом від 10.07.2024 №01-1007/2024 третя особа повідомила, що робоча група, учасники якої є розробниками професійного стандарту «Клінічний психолог», завершила свою роботу до 30.06.2024 та надсилає на розгляд Агентства документацію для отримання висновку суб'єкта перевірки Національного агентства кваліфікацій про дотримання під час підготовки проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» усіх необхідних вимог.
У пояснювальній записці про результати роботи з підготовки проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» зазначено про проведення 5 робочих зустрічей, з яких 4 були присвячені розробці та редакції стандарту робочою групою та 1 обговоренню внесених в результаті пропозицій громадського обговорення та затвердженню фінальної версії стандарту. Фіксування рішень в протоколах: Протокол № 01/1 від 19.10.2023, № 02/1 від 26.10.2023, № 03/1 від 02.11.2023, № 04/1 від 09.11.2023, № 05/1 від 25.04.2024.
В графі «Залучення фахівців з професійної діяльності» зазначено, що було опитано 57 фахівців, психологів та клінічних психологів за освітою, які працюють в закладах охорони здоров'я або в сфері психічного здоров'я, з усієї території України (формат опитування - анкетування).
Датою початку публічного громадського обговорення є 01.12.2023, тривалість публічних обговорень до 15.02.2024, за результатами яких складено довідку.
Проєкт професійного стандарту схвалено протоколом зборів робочої групи з розробки професійного стандарту «Клінічний психолог» Національної психологічної асоціації від 25.04.2024 №5/1.
На підтвердження означених обставин відповідачем долучено до матеріалів справи довідку про результати обговорення проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» від 26.04.2024, протоколи засідань робочої групи з розробки професійного стандарту «Клінічний психолог» №01/1 від 19.10.2023, №02/1 від 26.10.2023, №03/1 від 02.11.2023, №04/1 від 09.11.2023, №05/1 від 25.04.2024, обговорення.
Крім того, матеріали справи містять висновки щодо погодження проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» від 21.06.2024 №01-07/94 Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, в якому зазначено, що за результатами проведеної перевірки Профспілкою встановлено, що під час підготовки проєкту професійного стандарту розробником дотримано вимоги Порядку та структури професійного стандарту, визначеної додатком 2 до Порядку. Проєкт професійного стандарту відповідає вимогам до професії «Клінічний психолог». Опис трудових функцій цілісно, послідовно та повною мірою розкриває конкретні вимоги до професійної кваліфікації, визначеної проєктом професійного стандарту. Враховуючи викладене, Профспілкою погоджено проєкт професійного стандарту без зауважень.
Відповідно до бланків-погоджень проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» членами робочої групи погоджено означений проєкт.
Означені дії, на переконання суду, свідчать про завершення таких етапів розроблення та затвердження професійного стандарту, визначеного пунктом 4 Порядку №373, як підготовка професійного стандарту та проведення публічного громадського обговорення проєкту професійного стандарту та погодження проєкту професійного стандарту розробниками з репрезентативними всеукраїнськими об'єднаннями професійних спілок на галузевому рівні.
При цьому, результати розгляду отриманих пропозицій/зауважень оформлені протоколами засідань робочої групи з розробки професійного стандарту «Клінічна психологія» №01/1 від 19.10.2023, №02/1 від 26.10.2023, №03/1 від 02.11.2023, №04/1 від 09.11.2023, №05/1 від 25.04.2024, з наданням таблиці з обговорення.
Листом від 18.07.2024 №02/01.01-09/1217 відповідач надіслав на адреси Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні, зокрема, проєкт професійного стандарту «Клінічний психолог» з проханням надати пропозиції та зауваження (за наявності) щодо дотримання розробником вимог Порядку під час підготовки означеного проєкту для підготовки Агентством висновків за результатами перевірки означеного проєкту.
Рішенням Національного агентства кваліфікацій від 31.07.2024 протокол №31 (171) №15 схвалено висновок Національного агентства кваліфікацій про необхідність доопрацювання проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог».
Відповідно до висновку Національного агентства кваліфікацій, схваленого рішенням №15 протокол №31 (171) від 31.07.2024 за результатами проведеної перевірки Агентством встановлено, що під час підготовки проєкту професійного стандарту розробником не дотримано вимог законодавства згідно з переліком, та зазначено про необхідність доопрацювання проєкту професійного стандарту, про що розробника повідомлено листом від 01.08.2024 №02/01-01.09/1284.
ГО «Харківська наркологічна асоціація» від 10.07.2024 №07-06 направила лист до МОЗ, МОН, Міноборони, МВС, Мінсоцполітики, Мінекономіки, Мінветеранів, Національному агентству кваліфікацій, в якому стверджується про порушення ГС «Національна психологічна асоціація» законодавства при розробці проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог».
Листом від 12.07.2024 №02/01.01.-09/1188 відповідач за результатами розгляду листа ГО «Харківська наркологічна асоціація» повідомив про проведення 17.07.2024 узгоджувальної наради, зважаючи на зацікавленість ГО «Харківська наркологічна асоціація» щодо розроблення професійного стандарту з проханням повідомити Агентство про уповноважену ГО «Харківська наркологічна асоціація» особу, яка братиме участь у цій нараді.
Листами від 12.07.2024 №02/01.01-09/1189 та №02/01.01-09/1190 відповідач повідомив про означену узгоджувальну нараду МОЗ, МОН, МОУ, МВС, Мінсоцполітики, Мінекономіки, Мінветеранів та третю особу.
Листом від 13.07.2024 №07-08 ГО «Харківська наркологічна асоціація» повідомила, що на нараді буде присутній її керівник О. Антимонов.
Листом від 19.07.2024 №22-04/28955/2-24 МОЗ надало свої пропозиції до проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог».
Відповідач листом від 01.08.2024 №02/01.01-09/1284 направив третій особі висновок про необхідність доопрацювання проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог», схвалений рішенням Агентства №15 від 31.07.2024.
Листом ГС «Національна психологічна асоціація» від 22.08.2024 №01-2208/2024 відповідача повідомлено про доопрацювання проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» згідно з рекомендаціями та зауваженнями, відображеними у висновку з проханням розглянути оновлену версію означеного професійного стандарту.
До листа долучено проєкт професійного стандарту «Клінічний психолог», довідку про результати публічного обговорення проєкту, висновок Професійної спілки працівників охорони здоров'я України від 21.06.2024 №01-07/94 про погодження проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог», поданого листом від 31.05.2024 №01-3105/2024, пояснювальну записку про результати роботи з підготовки проєкту професійного стандарту, протоколи засідань робочої групи з розробки професійного стандарту №05-1 від 24.04.2024, №01/1 від 19.10.2023, №02/1 від 26.10.2023, №03/1 від 02.11.2023, №04/1 від 09.11.2023, обговорення, бланки-погодження.
Листом від 23.08.2024 №02/01.01-09/1416 відповідач зазначив про надходження листа від ГО «Асоціація клінічних психологів та психотерапевтів України» від 22.08.2024 №15 щодо її включення до складу робочих груп з розроблення проєктів професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт», розробником яких є ГС «Національна психологічна асоціація». Означений лист направлено розробнику для врахування в роботі під час формування складу робочих груп з розроблення означених проєктів.
Відповідно до висновку Національного агентства кваліфікацій, схваленого рішенням №18 протокол №18 від 12.09.2024, за результатами проведеної перевірки Агентством встановлено, що під час доопрацювання проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» розробником не повністю враховані зауваження, викладені у висновку, схваленому рішенням №15 протокол №31 (171) від 31.07.2024. Крім того, розробником допущено порушення структури професійного стандарту щодо незазначення розділових знаків у назвах пунктів і розділів проєкту професійного стандарту, та відповідно до недотримання міжстрокових інтервалів між підпунктами, пунктами та розділами проєкту професійного стандарту. У зв'язку з викладеним проєкт професійного стандарту потребує доопрацювання.
Листом від 12.09.2024 №02/01.01.-09/1536 відповідач направив проєкт професійного стандарту «Клінічний психолог» на доопрацювання ГС «НПА».
Означені дії розцінені судом як такі, що відповідають положенням пункту 22 в частині повернення відповідачем розробнику документів з пропозицією привести їх у відповідність із встановленими вимогами у разі подання розробником документів, що не відповідають зазначеному у пункті 21 цього Порядку переліку, та вимогам до їх оформлення.
Листом від 23.09.2024 №01-2309/2024 позивача повідомлено, що склад робочих груп затверджено у повному складі наказами від 01.09.2023 і з того часу робочою групою виконано свої обов'язки з розробки проєктів відповідних професійних стандартів, винесено їх на громадське обговорення та подано на розгляд до Національного агентства кваліфікацій, а отже розширення складу робочої групи на даному етапі не передбачено.
Листом від 24.09.2024 №46 позивач повідомив відповідача про те, що третьою особою була проігнорована рекомендація Агентства щодо включення до складу робочих груп з розробки проєктів професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт».
Листом від 26.09.2024 №02/01.01.-09/1625 позивачу запропоновано надати свої пропозиції до проєктів професійних стандартів, розробником яких є третя особа. Після отримання зазначених пропозицій Агентство ініціює додаткову узгоджувальну нараду за участі розробника та представників Асоціації.
Листом від 02.10.2024 №52 позивач звернувся до Національного агентства кваліфікацій з проханням повернути доопрацьовані проєкти професійних стандартів розробнику та запропонувати привести їх у відповідність із встановленими вимогами, оскільки після доопрацювання тексти проєктів змінилися, проте погодження оновлених проєктів професійних стандартів з репрезентативними всеукраїнськими об'єднаннями професійних спілок не було.
Листом від 08.10.2024 №02/01.01.-09/1677 відповідач повідомив позивача, що станом на дату цієї відповіді пакети документів щодо проведення відповідно до Порядку №373 перевірки проєктів професійних стандартів «Клінічний психолог» та «Психотерапевт» від ГС «НПА» до Агентства повторно не надходили та надано останні проєкти професійних стандартів.
Листом від 11.11.2024 №55 позивач повідомив відповідача про виявлені, зокрема, у проєкті професійного стандарту «Клінічний психолог» невідповідності.
Листом від 29.11.2024 №02/01.01-09/2112 відповідач направив на адреси ГС «НПА», Координаційного центру з психічного здоров'я Кабінету Міністрів України та позивачу отримане від позивача звернення щодо пропозицій/зауважень до напрацьованих розробником проєктів професійних стандартів з проханням розробника та Координаційний центр розглянути означене звернення та висловити свою позицію щодо викладених у ньому пропозицій/зауважень, залучивши до розгляду, за необхідності, інших фахових зацікавлених сторін, та за результатами розгляду повідомити ГО та Агентство.
Зазначено про готовність ініціювати у разі потреби додаткову узгоджувальну нараду.
Листом від 10.12.2024 №01-1012/2024 щодо розгляду зауважень до проєктів професійних стандартів третя особа повідомила про дотримання встановленої процедури щодо термінів розгляду проєктів професійних стандартів з боку ГС «НПА», НАК, ЦОВВ та усіх учасників процесу розробки, обговорення, погодження та затвердження стандартів, передбаченої Порядком №373. ГС «НПА» зазначено, що відхилення від регламентованих строків або розгляд пропозицій поза рамками громадського обговорення порушує принцип законності та підриває довіру до процедури. На підставі викладеного повідомлено, що зауваження, надіслані поза межами процедури громадського обговорення та поза межами погоджувальної наради за участі зацікавлених сторін, яка вже відбувалась і завершилась повним погодженням стандартів, не можуть бути прийняті та розглянуті.
Рішенням Національного агентства кваліфікацій від 19.05.2025 протокол №26 (220) №13 схвалено висновок Національного агентства кваліфікацій до проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» про дотримання вимог Порядку під час підготовки проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог».
Висновком Національного агентства кваліфікацій до проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог», схваленого рішенням Агентства №13 протокол №26 (220) від 19.05.2025, за результатами проведеної перевірки встановлено, що під час підготовки проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» розробником дотримано вимог Порядку №373.
Означені дії відповідача свідчать про проведення ним на виконання вимог пункту 4 Порядку №373 перевірки щодо дотримання вимог цього Порядку під час підготовки проєкту професійного стандарту та, як наслідок, прийняття ним рішення про схвалення висновку щодо дотримання розробником вимог Порядку №373 під час підготовки проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог».
Листом від 22.05.2025 №02.03/01.01-09/1118 відповідач направив ГС «НПА», зокрема, висновок до проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог», схвалений рішенням Агентства №13 від 19.05.2025 з пакетом документів, поданих третьою особою до Агентства.
Листом відповідача від 18.06.2025 №02.03/01.01-09/1341 третю особу повідомлено про внесення 13.06.2025 до Реєстру кваліфікацій відомостей щодо професійних стандартів «Клінічний психолог», «Психотерапевт».
Виходячи з наведеного, суд вважає, що під час затвердження проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» було пройдено всі етапи його розроблення та затвердження, визначені пунктом 4 Порядку №373, що свідчить про виникнення у відповідача безальтернативного обов'язку внесення такого до Реєстру кваліфікацій протягом десяти робочих днів.
При цьому, судом відхиляються доводи позивача щодо призупинення дії Довідника кваліфікаційних характеристик випуску 78 Охорона здоров'я, затвердженого наказом МОЗ України від 29.03.2002 №117 в частині, що стосується клінічних психологів, у зв'язку із введенням в дію професійного стандарту «Клінічний психолог» як таких, що не підтверджені документально та нормативно, оскільки професійний стандарт «Клінічний психолог» не містить жодних застережень щодо зупинення дії Довідника кваліфікаційних характеристик випуску 78 Охорона здоров'я, затвердженого наказом МОЗ України від 29.03.2002 №117 в частині, що стосується клінічних психологів після його реєстрації в Реєстрі кваліфікацій.
Позивач, зазначаючи про встановлення нових норм права професійним стандартом «Клінічний психолог», фактично не погоджується з його змістом, а не з діями відповідача щодо реєстрації такого в Реєстрі кваліфікацій, у той час як дії Агентства з внесення професійного стандарту до Реєстру кваліфікацій носять виключно механічний характер та не покликані на вчинення дій, направлених на аналіз такого професійного стандарту на предмет його відповідності діючим нормативно-правовим актам.
Позивач стверджує, що професійний стандарт «Клінічний психолог» встановлює нову обов'язкову вимогу щодо одночасної наявності диплома бакалавра та диплома магістра за відповідною спеціальністю, чим, на думку позивача, порушує права осіб, які здобули ступінь магістра з психології як другу вищу освіту на базі іншої спеціальності, однак не мають диплома бакалавра з психології.
Оцінюючи цей довід, суд виходить із того, що відповідно до статті 4-2 Кодексу законів про працю України професійний стандарт є затвердженими в установленому порядку вимогами до компетентностей працівників, що слугують основою для формування професійних кваліфікацій. Цією ж нормою передбачено, що вимоги до компетентностей, обов'язків та кваліфікацій працівників визначаються професійними стандартами, а за відсутності професійних стандартів такі вимоги можуть визначатися кваліфікаційними характеристиками. Аналогічне визначення професійного стандарту міститься у статті 39 Закону України «Про освіту».
Отже, професійний стандарт за своєю правовою природою призначений саме для визначення вимог до професійної діяльності, компетентностей, обов'язків та кваліфікацій працівника. Тому саме по собі включення до професійного стандарту вимог щодо документів про освіту, професійної кваліфікації, досвіду, компетентностей чи інших умов набуття відповідної професійної кваліфікації не може розцінюватися як вихід за межі правової природи професійного стандарту.
З наявного у матеріалах справи професійного стандарту «Клінічний психолог» убачається, що він визначає, зокрема, назву професійного стандарту, мету діяльності за професією, професійні кваліфікації, документи, що підтверджують професійну кваліфікацію, порядок здобуття професійної кваліфікації та професійного розвитку. У розділі щодо здобуття професійної кваліфікації стандарт передбачає вимоги до документів про освіту та професійну кваліфікацію, зокрема щодо наявності документа про здобуття освітніх рівнів у галузі знань 05 «Соціальні та поведінкові науки» за спеціальністю 053 «Психологія».
Суд зазначає, що позивач фактично не заперечує саму можливість існування професійного стандарту за професією «Клінічний психолог», однак не погоджується зі змістом окремої кваліфікаційної вимоги, вважаючи її такою, що звужує можливості осіб, які здобули магістерський рівень освіти з психології без попереднього здобуття бакалаврського рівня за цією спеціальністю.
Водночас незгода позивача зі змістом відповідної вимоги не є самостійною та достатньою підставою для висновку про протиправність дій Національного агентства кваліфікацій щодо внесення професійного стандарту до Реєстру кваліфікацій. Для задоволення позову у цій частині позивач повинен довести не лише те, що певна вимога стандарту є для нього або його членів небажаною, обтяжливою чи такою, що відрізняється від попереднього регулювання, а й те, що відповідач під час внесення стандарту до Реєстру діяв поза межами повноважень, без належної правової підстави або з порушенням обов'язкової процедури.
Суд також враховує, що професійний стандарт не є актом індивідуальної дії, яким конкретній особі відмовлено у працевлаштуванні, проходженні спеціалізації, підтвердженні кваліфікації чи здійсненні професійної діяльності. Він є документом, який встановлює загальні вимоги до відповідної професійної кваліфікації та застосовується у подальших правовідносинах іншими суб'єктами - закладами освіти, закладами охорони здоров'я, роботодавцями, атестаційними чи іншими уповноваженими органами.
Тому можливі індивідуальні наслідки застосування професійного стандарту мають оцінюватися з урахуванням конкретних правовідносин, у яких відповідна особа вважає свої права порушеними. Якщо певний заклад освіти, заклад охорони здоров'я, роботодавець або інший суб'єкт відмовив конкретній особі у проходженні спеціалізації, працевлаштуванні, підтвердженні кваліфікації чи допуску до певного виду професійної діяльності, правомірність такого індивідуального рішення може бути предметом окремого спору за участю належного відповідача.
У межах цієї справи суд не перевіряє правомірність можливих відмов конкретним фізичним особам у проходженні спеціалізації «Клінічний психолог» або у прийнятті на відповідну посаду, оскільки такі рішення не є предметом заявлених позовних вимог і не були прийняті відповідачем у цій справі. Предметом спору є саме дії Національного агентства кваліфікацій щодо внесення професійного стандарту до Реєстру кваліфікацій.
Посилання позивача на те, що окремі особи могли втратити можливість реалізувати професійні очікування, пов'язані з майбутнім набуттям кваліфікації клінічного психолога, саме по собі не доводить протиправності дій відповідача. Такі обставини можуть свідчити про наявність спору щодо застосування професійного стандарту в конкретних індивідуальних правовідносинах, але не замінюють необхідності встановити, що саме внесення стандарту до Реєстру кваліфікацій відбулося з порушенням вимог закону.
Суд окремо звертає увагу на те, що професійний стандарт, як документ у сфері національної системи кваліфікацій, за своєю суттю може оновлювати або конкретизувати вимоги до професійної кваліфікації порівняно з тими підходами, які застосовувалися раніше на підставі кваліфікаційних характеристик. Законодавство прямо передбачає пріоритет застосування професійних стандартів, а кваліфікаційні характеристики можуть використовуватися за відсутності відповідного професійного стандарту.
Тому сама відмінність професійного стандарту від попередньої кваліфікаційної характеристики не означає його протиправності. Інакше будь-яке оновлення професійного стандарту, яке змінює або деталізує вимоги до професії, могло б визнаватися незаконним лише з підстави того, що окремі особи розраховували на збереження попереднього підходу до кваліфікаційних вимог. Такий підхід не відповідав би самій меті професійних стандартів як інструменту формування актуальних вимог до компетентностей, обов'язків і кваліфікацій працівників.
Разом з тим суд не залишає поза увагою довід позивача про те, що встановлення нових вимог до професійної кваліфікації може впливати на становище осіб, які вже здобули або здобувають освіту за певними освітніми програмами. Однак оцінка такого впливу має здійснюватися не абстрактно, а з урахуванням конкретного порушеного права, конкретного суб'єкта, який застосував відповідну вимогу, та конкретного рішення або дії, якими особі відмовлено у реалізації її права.
У цій справі позивач не оскаржує рішення закладу освіти, закладу охорони здоров'я чи роботодавця, яким конкретній особі відмовлено у проходженні спеціалізації або працевлаштуванні. Також позивач не заявляє вимог про визнання незаконним окремого положення професійного стандарту як такого. Натомість позов спрямований на оскарження дій відповідача щодо внесення стандарту до Реєстру. У зв'язку з цим правова оцінка суду має бути зосереджена саме на тому, чи були у відповідача правові підстави для вчинення реєстраційної дії.
Суд також зазначає, що довід позивача про порушення статті 43 Конституції України у зв'язку із запровадженням кваліфікаційних вимог до професії клінічного психолога не може бути прийнятий як безумовна підстава для задоволення позову. Право на працю, гарантоване статтею 43 Конституції України, не означає права особи на зайняття будь-якої професії незалежно від установлених законом чи прийнятих у встановленому законом порядку професійних, освітніх або кваліфікаційних вимог. Встановлення таких вимог саме по собі не є порушенням права на працю, якщо вони запроваджені компетентним суб'єктом, у визначеній процедурі та мають зв'язок із характером відповідної професійної діяльності.
Довід позивача про те, що особи, які здобули магістерську освіту з психології як другу вищу освіту, не були заздалегідь попереджені про майбутнє запровадження відповідної вимоги, також не доводить протиправності дій відповідача. Навчання за освітньою програмою та набуття професійної кваліфікації не є тотожними правовими явищами. Сам факт здобуття освітнього ступеня магістра не завжди автоматично означає набуття права на певну професійну кваліфікацію, якщо для такої кваліфікації законодавством або професійним стандартом передбачені додаткові умови.
Закон України «Про вищу освіту» розрізняє освітні ступені та результати здобуття вищої освіти, тоді як професійні стандарти визначають вимоги до професійної кваліфікації. Відтак наявність у особи диплома магістра може підтверджувати здобуття відповідного освітнього рівня, однак питання про достатність такого документа для набуття або підтвердження конкретної професійної кваліфікації вирішується з урахуванням вимог відповідного професійного стандарту та спеціального порядку присвоєння чи підтвердження кваліфікації.
Суд також бере до уваги, що позивач не надав належних і допустимих доказів того, що відповідач при внесенні професійного стандарту до Реєстру самостійно встановив спірну вимогу щодо документів про освіту або змінив зміст стандарту. З матеріалів справи вбачається, що професійний стандарт був розроблений і затверджений Громадською спілкою «Національна психологічна асоціація» як розробником, а відповідач здійснював перевірку дотримання процедури та вніс затверджений стандарт до Реєстру кваліфікацій.
Отже, навіть якщо позивач не погоджується зі змістом спірної вимоги, він повинен довести, що відповідач мав правові підстави відмовити у внесенні стандарту до Реєстру через наявність такої вимоги або що сама наявність цієї вимоги свідчила про очевидне порушення встановленої процедури. Таких доказів позивачем суду не надано.
З огляду на викладене суд дійшов висновку, що доводи позивача про незаконність професійного стандарту «Клінічний психолог» у частині вимоги щодо наявності відповідних документів про освіту не доводять протиправності саме дій Національного агентства кваліфікацій щодо внесення цього стандарту до Реєстру кваліфікацій. У межах заявленого предмета спору позивач не довів, що відповідач, здійснюючи реєстраційну дію, вийшов за межі своїх повноважень, порушив встановлену процедуру або безпосередньо порушив права позивача чи осіб, в інтересах яких подано позов.
Крім того, суд вважає за необхідне наголосити на тому, що у випадку незгоди позивача з нормами професійного стандарту «Клінічний психолог» останній не був позбавлений можливості взяти участь у проведенні публічного громадського обговорення проєкту професійного стандарту, а не намагатися долучитися до такого вже після завершення означеного етапу, та, відповідно, надати свої пропозиції, зауваження тощо. В свою чергу, матеріалами справи підтверджено, що позивач намагався прийняти участь у розробці проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» починаючи з липня 2024 року, тобто на етапі, коли робоча група вже була сформована, закінчила підготовку проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог» та по закінченні етапу проведення публічного громадського обговорення.
Позивач стверджує, що Професійна спілка працівників охорони здоров'я України погодила одну редакцію проєкту професійного стандарту «Клінічний психолог», тоді як після доопрацювання до Реєстру кваліфікацій було внесено іншу редакцію стандарту, яка містить спірну вимогу щодо документів про освіту.
Оцінюючи цей довід, суд встановив, що висновком Професійної спілки працівників охорони здоров'я України від 21.06.2024 №01-07/94 погоджено проєкт професійного стандарту «Клінічний психолог», поданий розробником листом від 31.05.2024. Надалі висновком Національного агентства кваліфікацій, схваленим рішенням №15 згідно з протоколом №31 (171) від 31.07.2024, проєкт професійного стандарту було повернуто розробнику на доопрацювання у зв'язку з виявленими недоліками. Остаточний професійний стандарт затверджений розробником протоколом №06/1 від 22.05.2025 та містить посилання як на висновок Національного агентства кваліфікацій від 19.05.2025 №13, так і на висновок Професійної спілки працівників охорони здоров'я України від 21.06.2024 №01-07/94.
Суд зазначає, що Порядок №373 у редакції, застосовній до спірних правовідносин, передбачав погодження проєкту професійного стандарту з репрезентативним всеукраїнським об'єднанням професійних спілок на галузевому рівні як один з етапів розроблення та затвердження професійного стандарту. Водночас цей Порядок також передбачав можливість опрацювання пропозицій і зауважень, внесення змін до проєкту, врегулювання спірних позицій та розбіжностей, а за результатами перевірки - можливість повернення проєкту на доопрацювання.
Зі змісту Порядку №373 не вбачається прямої вимоги про повторне проходження всіх попередніх етапів, у тому числі повторного погодження з профспілковим об'єднанням, у кожному випадку доопрацювання проєкту після висновку суб'єкта перевірки. Обов'язковим для відповідача як суб'єкта перевірки було встановлення наявності документів, передбачених пунктом 21 Порядку №373, зокрема висновку щодо погодження проєкту професійного стандарту, а також перевірка дотримання процедури, визначеної цим Порядком.
Разом з тим, довід позивача не може бути відхилений лише з формальних підстав, оскільки у разі доведення того, що після погодження проєкту до нього були внесені істотні зміни, які фактично сформували новий предмет погодження та не були охоплені попереднім висновком, така обставина могла б мати значення для оцінки дотримання процедури. Однак позивач не надав суду належного порівняльного аналізу редакцій проєкту стандарту, з якого б убачалося, що саме спірна вимога була внесена після погодження Профспілкою та що такі зміни виходили за межі допустимого доопрацювання проєкту за результатами обговорення і перевірки.
За таких обставин суд дійшов висновку, що сам по собі факт доопрацювання проєкту після висновку НАК від 31.07.2024 не доводить порушення відповідачем Порядку №373, а матеріали справи не підтверджують відсутності у відповідача правових підстав для внесення професійного стандарту до Реєстру кваліфікацій.
Підсумовуючи вищевказане, суд зазначає, що професійний стандарт «Клінічний психолог» був розроблений уповноваженим суб'єктом, погоджений у межах процедури, передбаченої Порядком №373, перевірений Національним агентством кваліфікацій як суб'єктом перевірки, затверджений розробником та переданий відповідачу для внесення до Реєстру кваліфікацій.
Матеріали справи не містять належних доказів того, що під час внесення професійного стандарту до Реєстру відповідач діяв поза межами наданих повноважень, з порушенням встановленої процедури або без передбачених законом підстав. Також позивач не довів, що заявлене ним порушення прав перебуває у прямому причинному зв'язку саме з оскарженими діями відповідача.
За таких обставин підстави для визнання протиправними дій Національного агентства кваліфікацій щодо включення до Реєстру кваліфікацій професійного стандарту «Клінічний психолог» та для зобов'язання відповідача виключити цей стандарт із Реєстру кваліфікацій відсутні.
Таким чином, у задоволенні позову слід відмовити.
Враховуючи положення статті 139 КАС України у суду відсутні підстави для стягнення за рахунок бюджетних асигнувань відповідача понесені позивачем витрати зі сплати судового збору.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Дудін С.О.