12 травня 2026 року м. Київ справа №320/7800/24
Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жукової Є.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи адміністративну справу
за позовомТериторіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області
доДержавної судової адміністрації України
провизнання протиправним та скасування рішення в частині,
Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (позивач/ ТУ ДСА України в Київській області) звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної судової адміністрації України (відповідач/ ДСА України), в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати підпункт 8.5 пункту 3.1. “Висновки» розділу III Аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-З-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023;
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 підпункт 1.2. Рішення у формі листа Державної судової адміністрації України від 02.02.2024 №3310/24 “Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та їх впровадження», прийнятих за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, Територіальне управління не погоджується із висновком аудиторської групи ДСА України та вважає його протиправним з таких підстав.
Робота в умовах режимних обмежень покладає на особу, якій у встановленому порядку надано допуск до державної таємниці встановленої форми, певні зобов'язання та обмеження. Якщо така робота зумовлена виконанням професійних обов'язків (зокрема, за відповідною посадою у державному органі), це означає, що в умовах режимних обмежень особа працює постійно, у зв'язку з чим у неї відповідно до статті 30 Закону №3855-XII виникає право на отримання компенсації. Така ж позиція висловлена і в рішенні Ради суддів України №4 від 28.01.2022 «Про компенсації за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці».
Допуск до провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, наданий відповідно до законодавства про державну таємницю судді чи працівнику апарату суду, які працюють за посадами згідно з номенклатурою посад працівників, перебування на яких потребує оформлення допуску та надання доступу до державної таємниці, за суттю та правовою природою в умовах режимних обмежень є таким, що дає право особі на отримання компенсації (доплат до посадового окладу) на постійній основі.
За посиланнями позивача, позиція Державної судової адміністрації України щодо витребування інформації про факт роботи суддів або інших працівників суду у конкретний проміжок часу (календарний місяць) з документами та іншими матеріальними носіями секретної інформації, що передбачають доступ до державної таємниці, спрямована на втручання у здійснення правосуддя, що відповідно до частини третьої статті 6 Закону №1402-УІН, забороняється і мають наслідком відповідальність, установлену законом.
Також позивач зауважує, аудиторський звіт є індивідуально-правовим актом, який породжує права і обов'язки та полягає в тому, щоб усунути виявлені порушення, втім висновки та рекомендації ДСА України, складені за результатом аудиту не відповідають критеріям обґрунтованості га вмотивованості.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14.03.2024 відкрито провадження у справі, суд ухвалив здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, встановленими ст. ст. 257-262 КАС України без повідомлення (виклику) учасників справи.
01 квітня 2024 року через систему «Електронний суд» представником Державної судової адміністрації України подано відзив на позов (зареєстровано 02.04.2024).
Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує з огляду на їх необґрунтованість з наступних підстав.
Відповідач зазначає, надбавка до посадових окладів (тарифних ставок) виплачується лише за наявності дозволу на провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею та постійної роботи з відомостями, що становить державну таємницю.
За посиланнями відповідача, стаття 30 Закону № 3855-XIІ чітко фіксує, що у разі коли за умовами своєї професійної діяльності громадянин постійно працює з відомостями, що становлять державну таємницю, йому повинна надаватися відповідна компенсація за роботу в умовах режимних обмежень, види, розміри та порядок надання якої встановлюються Кабінетом Міністрів України (зокрема, Положенням № 414.
При цьому, Звід відомостей, що становлять державну таємницю (далі - ЗВДТ) - це акт (затверджений наказом ЦУ СБУ від 23.12.2020 № 383), у якому зведено переліки відомостей, що згідно з рішеннями державних експертів з питань таємниць становлять державну таємницю у визначених сферах. Інформація вважається державною таємницею з дня опублікування зазначеного наказу, а засекречування матеріальних носіїв інформації здійснюється шляхом надання їм на підставі ЗВДТ грифа секретності посадовою особою, яка готує, створює, підписує чи затверджує такий матеріальний носій інформації.
Таким чином, за висновками відповідача, щоб отримувати компенсацію за роботу в умовах режимних обмежень, громадянин повинен мати допуск до державної таємниці (оформлене право громадянина на доступ до державної інформації), доступ до державної інформації (надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією) та обробляти цю інформацію в ході провадження ним діяльності, пов'язаної з державною таємницею.
На думку ДСА України слід зазначити, що згідно правових приписів частини восьмої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 № 1402-VIII (із змінами), для отримання доплати до посадового окладу за роботу, що передбачає доступ до державної таємниці, суддя повинен отримати не лише допуск до державної таємниці (оформлене право громадянина на доступ до секретної інформації - документів та інших матеріальних носіїв секретної інформації, що містять державну таємницю) та доступ до державної таємниці (надання повноваженою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією), а й фактично у відповідності до службових повноважень здійснювати роботу, що потребує доступ до державної таємниці, зокрема - здійснювати обробку цієї інформації, відомостей, які вона містить, та їх носіїв, виготовляти документи та інші матеріальні носії секретної інформації в ході провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею. Одного лише допуску та дозволу на доступ до державної таємниці (секретної інформації) без здійснення суддею роботи, що передбачає доступ до державної таємниці, для отримання цього виду доплати до посадового окладу недостатньо.
Відповідач зазначає, у висновку Аудиторського звіту і рекомендації рішення з питання незаконного нарахування та здійснення доплат чотирьом суддям та одному працівнику Броварського міськрайонного суду Київської області протягом лютого, березня, травня, червня, серпня, вересня, листопада, грудня 2021 року, лютого, березня, травня, червня, серпня, вересня, листопада, грудня 2022 року та лютого 2023 року за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, як це визначено частиною восьмою статті 135 Закону № 1402, пункту 2 Положення № 414, взагалі не йдеться про надання розпоряднику коштів нижчого рівня ТУ ДСА України в Київській області уповноваженими на те особами конкретної інформації, що містить державну таємницю із зазначенням назви та/чи змісту такої інформації. У оспорюваному висновку та рекомендації йдеться лише про офіційне документальне підтвердження факту роботи з інформацією, що містить державну таємницю, з підтвердженням того, яким суддею або іншим працівником суду та у який проміжок часу така робота здійснювалася.
Відповідач акцентує, позивач має вільну можливість визначитися та розпочати впровадження аудиторських рекомендацій, наданих за результатами здійснення внутрішнього аудиту, або взяти на себе ризик невиконання таких рекомендацій. А тому, враховуючи зазначене вище, незгода позивача з висновками Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та з Рішенням у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком), прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023, не є підставою саме для судового оскарження, оскільки позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, наданих за результатами здійснення внутрішнього аудиту, або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій.
У відповідності до пункту 1 Положення про Територіальне управління, затвердженого наказом ДСА України від 10.05.2023 № 229, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (позивач) є територіальним органом Державної судової адміністрації України (відповідач) та підконтрольне їй. Тобто, між відповідачем та позивачем існують адміністративні правовідносини, що стали предметом розгляду по цій судовій справі за позовною заявою.
Правом на надання відповіді на відзив відповідача позивач не скористався.
06 вересня 2024 року представником Державної судової адміністрації України через систему «Електронний суд» подано додаткові пояснення у справі (зареєстровано 17.09.2024).
У додаткових поясненнях відповідач зазначає, до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
На нашу думку відповідача даний спір не відноситься до компетенційних спорів, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між ТУ ДСА та ДСА України. Позивач звертається з вимогою скасувати Звіт та Рішення у формі листа ДСА України «Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 03.10.2023 № 6.1-05/2023-2 ПА та їх впровадження», прийнятий за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА, яке їй підзвітне і підконтрольне.
Враховуючи зазначене вище ДСА України (відповідач) діяла в межах своїх повноважень, визначених законодавством України, жодними своїми діями чи бездіяльністю не здійснила протиправних дій щодо позивача, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Відповідно до наказу ДСА України від 13.03.2023 № 126 "Про здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності територіального управління ДСА України в Київській області" (зі змінами), аудиторською групою Державної судової адміністрації України проведено плановий внутрішній аудит діяльності територіального управління ДСА України в Київській області, за підсумками якого складено Аудиторський звіт за темою: "Оцінка виконання функцій та повноважень територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, в тому числі щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів за напрямом використання бюджетних коштів "Забезпечення виконання функцій та завдань" бюджетної програми КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя" у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023" (Аудиторський звіт від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА).
Відповідно до підпункту 8.5 пункту 3.1 "Висновки" розділу III "Підсумкова частина" Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, результати аудиту правильності встановлення та нарахування ТУ ДСА України в Київській області у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023 доплати суддям та працівникам Броварського міськрайонного суду Київської області за роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
28 грудня 2023 Територіальним управлінням подано обґрунтовані коментарі на висновок аудиторської групи.
За результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів позивача на висновки аудиту, Висновків щодо обґрунтованості коментарів на висновки аудиторського звіту, ДСА України прийнято рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами Територіального управління, про що листом від 02.02.2024 № 6-3310/24 повідомлено Територіальне управління ДСА України в Київській області.
Відповідно до підпункту 1.2 пункту 1 Рішення у формі листа Державної судової адміністрації України від 02.02.2024 №3310/24 "Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та їх впровадження", рекомендовано виключити випадки нарахування і виплати доплат до суддівської винагороди суддям до їх посадового окладу у відповідності до частини восьмої статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402 (із змінами) (далі - Закон №1402) та іншим працівникам суду і працівникам Територіального управління відповідно до законодавства, за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, у разі якщо у Територіального управління відсутні документи, що підтверджують:
допуск судді або іншого працівника суду, працівника Територіального управління до державної таємниці (оформлене право громадянина на доступ до секретної інформації - документів та інших матеріальних носіїв, що містять державну таємницю);
доступ у судді або іншого працівника суду, працівника Територіального управління до державної таємниці (надання повноваженою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією);
факт роботи суддів або інших працівників суду, працівників Територіального управління у конкретний проміжок часу (календарний місяць) з документами та іншими матеріальними носіями секретної інформації, що передбачають доступ до державної таємниці, та з належною про це реєстрацією.
Не погоджуючись з аудиторським звітом ДСА України в частині оскаржуваних пунктів та підпунктів та листом відповідача від 02.02.2024 №6-3310/24 у відповідній частині, Територіальне управління ДСА України в Київській області звернулося з адміністративним позовом до суду.
Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до наступних висновків.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як вбачається з матеріалів справи, Державною судовою адміністрацією України було проведено внутрішній аудит діяльності свого територіального органу, яким є Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області.
Відповідно до пунктів 1-3 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області, яке затверджене наказом Державної судової адміністрації України від 10.05.2023 № 229, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (далі - територіальне управління) є територіальним органом Державної судової адміністрації України (далі також - ДСА України) та підконтрольне їй.
Територіальне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, рішеннями Вищої ради правосуддя, з'їзду суддів України та Ради суддів України, Положенням про Державну судову адміністрацію України, наказами ДСА України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.
Основним завданням територіального управління є організаційне та фінансове забезпечення діяльності місцевих судів, крім господарських та адміністративних (далі - суди), з метою створення належних умов для діяльності судів, суддів і забезпечення роботи органів суддівського самоврядування.
Організаційне забезпечення становлять заходи матеріально-технічного, кадрового, інформаційного, організаційно-технічного характеру, ведення судової статистики, діловодства, архіву суду тощо.
При цьому, пунктом 4 зазначеного положення обумовлено, що Територіальне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:
1) забезпечує належні умови діяльності судів у межах повноважень, визначених законом;
3) здійснює функції розпорядника коштів Державного бюджету України нижчого рівня щодо забезпечення діяльності територіального управління та судів у відповідному регіоні;
4) забезпечує дотримання фінансово-бюджетної дисципліни, ефективне, результативне і цільове використання коштів державного бюджету, законність використання ресурсів та майна, запобігання порушенням та зловживанням, а також своєчасність вжиття відповідних заходів реагування, зокрема в частині відшкодування заподіяної шкоди (втрат) та притягнення до відповідальності винних посадових осіб;
32) організовує в межах повноважень створення необхідних умов для забезпечення режиму секретності у відповідних судах;
39) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Кабінетом Міністрів України 28.09.2011 прийнято постанову № 1001 "Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту", яким затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту.
Пунктом 2 Порядку обумовлено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб'єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб'єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності).
Пунктом 4 Порядку унормовано, що основним завданням підрозділу є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо: функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення; удосконалення системи управління; запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів; запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Згідно із пунктом 8 Порядку внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Міністерством фінансів України.
На виконання положень пункту 8 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (зі змінами), Міністерством фінансів України видано наказ від 04.10.2011 № 1247 "Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту" (зі змінами).
Приписами пункту 1 Стандартів обумовлено, що ці Стандарти розроблено з метою визначення єдиних підходів до провадження діяльності з внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, інших головних розпорядниках коштів державного бюджету (далі - державний орган), їх територіальних органах та бюджетних установах, що належать до сфери їх управління, оцінки якості такого аудиту.
Пунктами 7 і 8 Стандарту 11 Стандартів обумовлено, що висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту. Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.
Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи)".
У свою чергу, пунктом 1 Стандарту 12 Стандартів внутрішнього аудиту передбачено, що керівник підрозділу внутрішнього аудиту забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів упровадження рекомендацій (встановлює вимоги у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту) для того, щоб упевнитися в тому, що відповідальні за діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво установи взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій
На виконання правових приписів Стандарту 1 Стандартів внутрішнього аудиту ДСА України видано наказ від 11.04.2023 № 191 "Про затвердження Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України", який визначає єдині підходи та процедури планування та здійснення внутрішніх аудитів діяльності у повному обсязі або з окремих питань та/або на окремих етапах Державної судової адміністрації України та її структурних підрозділів, територіальних управлінь ДСА України, судів, організаційне та фінансове забезпечення діяльності яких здійснює ДСА України, у частині діяльності з організаційного та фінансового забезпечення, Служби судової охорони та її територіальних управлінь, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України та державних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління ДСА України, а також документування і реалізації їх результатів.
Згідно із пунктом 5 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України аудиторська група установи складає офіційний документ за результатами здійсненого (проведеного) внутрішнього аудиту у формі аудиторського звіту, який містить відомості про виконання аудиторського завдання, аудиторські висновки та рекомендації.
Аудиторський звіт формується в одному примірнику у вигляді цілісного документа, який, зокрема, містить резюме (демонструє стислий виклад основних висновків та рекомендацій), основну (аналітичну) частину (розкриває цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання), висновки та рекомендації.
Аудиторський звіт складається зі вступної, основної (аналітичної) та підсумкової частин.
У вступній частині аудиторського звіту зазначаються такі дані:1) тема внутрішнього аудиту; 2) вид аудиту: плановий або повторний внутрішній аудит; 3) підстава для проведення аудиту: розпорядчий документ про проведення внутрішнього аудиту із зазначенням його реквізитів; 4) інформація про об'єкт та підконтрольний суб'єкт внутрішнього аудиту; 5) за який період здійснюється аудиторське дослідження; 6) посади, прізвища, імена та по батькові керівника та членів аудиторської групи установи; 7) дати початку і закінчення виконання аудиторського завдання; 8) скорочення, що використовуються в аудиторському звіті (за потреби); 9) резюме. Резюме має бути коротким і надавати найважливішу інформацію. У ньому зазначаються основна проблема (питання аудиту), головні знахідки, висновки та рекомендації. Резюме має відображати зміст аудиторського звіту в цілому і розкривати його суть. В основній (аналітичній) частині аудиторського звіту з рекомендованою кількістю аркушів до 100 (ста) аркушів (залежно від обсягу аудиторського завдання) зазначаються цілі, обсяг і результати виконання аудиторських завдань. У цій частині викладаються аудиторські знахідки, підтверджені доказовою базою, за кожним питанням аудиту, а також описуються етапи дослідження. Цей розділ має бути чітко структурованим. Підсумкова частина аудиторського звіту включає висновки та рекомендації. Рекомендації зазначаються у відповідності до висновків, згідно яких вони надаються.
Згідно з цілями внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням аудиторська група остаточно оцінює аргументованість тверджень та аудиторських доказів.
Висновки в аудиторському звіті мають містити обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту (пункт 8 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України).
Приписами пункту 13, 14 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту у Державній судовій адміністрації України унормовано, що якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, що зазначені в аудиторському звіті, вона може протягом 5 (п'яти) робочих днів з дня офіційного ознайомлення з аудиторським звітом надати на ім'я керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи за своїм підписом обґрунтовані коментарі з підтверджувальними документами. Датою подання обґрунтованих коментарів вважається дата їх надходження до установи, що здійснювала внутрішній аудит, через систему електронного документообігу або рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням чи нарочним, якщо вони надійшли до 17 год. 00 хв. поточного дня, або датою наступного робочого дня, якщо вони надійшли після 17 год. 00 хв. Керівник підрозділу внутрішнього аудиту установи розглядає такі обґрунтовані коментарі та надає протягом 15 (п'ятнадцяти) робочих днів відповідальній за діяльність особі підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту письмові висновки на них за своїм підписом шляхом їх надсилання нарочним чи рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням або шляхом надсилання цих письмових висновків, підписаних електронним цифровим підписом керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи, через систему електронного документообігу на офіційну електронну пошту підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту. Якщо протягом визначеного абзацом першим цього пункту письмові обґрунтовані коментарі щодо аудиторського звіту не надійшли до установи, що здійснювала внутрішній аудит, аудиторський звіт вважається таким, до якого обґрунтовані коментарі відсутні, про що в аудиторському звіті робиться запис "обґрунтовані коментарі відсутні" біля відмітки "з обґрунтованими коментарями", що засвідчується підписом керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи.
Керівник підрозділу внутрішнього аудиту установи готує та подає керівнику установи доповідну записку разом з аудиторським звітом, обґрунтованими коментарями відповідальних за діяльність осіб підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту та висновками щодо обґрунтованості таких коментарів (за їх наявності) для розгляду, обговорення та прийняття рішення. За результатами розгляду аудиторського звіту, обґрунтованих коментарів і висновків на них (за їх наявності) керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту у формі листа.
Відповідно до підпункту 8.5 пункту 3.1 "Висновки" розділу III "Підсумкова частина" Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, результати аудиту правильності встановлення та нарахування ТУ ДСА України в Київській області у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023 доплати суддям та працівникам Броварського міськрайонного суду Київської області за роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Так, здійсненим аудитом встановлено факти того, що:
1) Броварським міськрайонним судом Київської області у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023 письмові рішення щодо встановлення щомісячної доплати до посадового окладу за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, суддям цього суду та надбавки до посадових окладів за роботу, що передбачає доступ до державної таємниці, працівникам апарату цього суду, з обов'язковим врахуванням фактично виконаної суддями та працівниками апарату цього суду роботи, яка передбачає доступ до державної таємниці, не приймалися та, відповідно, до Територіального управління такі письмові рішення не передавалися;
2) Територіальним управлінням не організовано належний внутрішній контроль під час здійснення своєї службової діяльності у лютому, березні, травні, червні, серпні, вересні, листопаді, грудні 2021 року, лютому, березні, травні, червні, серпні, вересні, листопаді, грудні 2022 року та лютому 2023 року щодо дотримання вимог частини восьмої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 № 1402-VIII (із змінами і доповненнями), частини п'ятої статті 52 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII, пункту 2 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.1994 №414 «Про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці» при нарахуванні та виплаті доплати до посадового окладу чотирьом суддям та одному працівнику апарату Броварського міськрайонного суду Київської області за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці;
3) чотири судді та один працівник апарату Броварського міськрайонного суду Київської області протягом лютого, березня, травня, червня, серпня, вересня, листопада, грудня 2021 року, лютого, березня, травня, червня, серпня, вересня, листопада, грудня 2022 року та лютого 2023 року, не здійснювали роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці;
4) Територіальним управлінням з недотриманням вимог частини восьмої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року № 1402-VIII 9із змінами і доповненнями), частини п'ятої статті 52 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII, пункту 2 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.1994 № 414 "Про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, протягом лютого, березня, травня, червня, серпня, вересня, листопада, грудня 2021 року, лютого, березня, травня, червня, серпня, вересня, листопада, грудня 2022 року та лютого 2023 року, нараховано та виплачено доплату до посадового окладу зазначеним у попередньому абзаці чотирьом суддям та одному працівнику апарату Броварського міськрайонного суду Київської області за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці у загальній сумі 297 918,41 грн та відповідно нараховано і сплачено ЄСВ на вказану виплату у загальній сумі 65 542,05 грн, що призвело до додаткового навантаження на державний бюджет, незаконного і зайвого нарахування та виплати зазначених бюджетних коштів та, відповідно, до збільшення витрат коштів державного бюджету у загальній сумі 363 460,46 гривень.
Надаючи оцінку вказаним висновкам, суд враховує таке.
Відповідно до статті 30 Закону України «Про державну таємницю» (Закон № 3855-ХІІ) у разі коли за умовами своєї професійної діяльності громадянин постійно працює з відомостями, що становлять державну таємницю, йому повинна надаватися відповідна компенсація за роботу в умовах режимних обмежень, види, розміри та порядок надання якої встановлюються Кабінетом Міністрів України (зокрема, Положенням про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.1994 № 414 (далі - Положення - 414).
При цьому є доречним зазначити, що Звід відомостей, що становлять державну таємницю (далі - ЗВДТ) - це акт (затверджений наказом ЦУ СБУ від 23.12.2020 № 383), у якому зведено переліки відомостей, що згідно з рішеннями державних експертів з питань таємниць становлять державну таємницю у визначених сферах. Інформація вважається державною таємницею з дня опублікування зазначеного наказу, а засекречування матеріальних носіїв інформації здійснюється шляхом надання їм на підставі ЗВДТ грифа секретності посадовою особою, яка готує, створює, підписує чи затверджує такий матеріальний носій інформації.
Таким чином, щоб отримувати компенсацію за роботу в умовах режимних обмежень, громадянин повинен мати допуск до державної таємниці (оформлене право громадянина на доступ до державної інформації), доступ до державної інформації (надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією) та обробляти цю інформацію в ході провадження ним діяльності, пов'язаної з державною таємницею;
Положення №414, яке наразі знаходиться у сфері відповідальності Міністерства соціальної політики України, також сформовано у наведеній у попередньому пункті логіці. Зокрема, про це свідчать пункти 1 та 5 цього Положення, які також формують достатнє уявлення про порушене питання та фокусують увагу на матеріальних носіях державної таємниці. Саме у зв'язку з цим режимно-секретний орган установи, який компетентно володіє необхідними даними, має право брати участь у розгляді пропозицій щодо виплати працівникам компенсації за роботу в умовах режимних обмежень (підпункт 3 пункту 43 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939).
Поряд з вказаним, частина восьма статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" також посилається на "доступ до державної таємниці" і "відомості та їх носії".
Таким чином, згідно правових приписів частини восьмої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 № 1402 (із змінами), для отримання доплати до посадового окладу за роботу, що передбачає доступ до державної таємниці, суддя повинен отримати не лише допуск до державної таємниці (оформлене право громадянина на доступ до секретної інформації - документів та інших матеріальних носіїв секретної інформації, що містять державну таємницю) та доступ до державної таємниці (надання повноваженою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією), а й фактично у відповідності до службових повноважень здійснювати роботу, що потребує доступ до державної таємниці, зокрема - здійснювати обробку цієї інформації, відомостей, які вона містить, та їх носіїв, виготовляти документи та інші матеріальні носії секретної інформації в ході провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею. Одного лише допуску та дозволу на доступ до державної таємниці (секретної інформації) без здійснення суддею роботи, що передбачає доступ до державної таємниці, для отримання цього виду доплати до посадового окладу недостатньо.
Водночас, Територіальному управлінню, що здійснює бухгалтерський облік місцевих судів Київської області, для нарахування і виплати доплати суддям до їх посадового окладу у відповідності до частини восьмої статті 135 Закону України від 02.06.2016 № 1402- VIII та іншим працівникам суду відповідно до законодавства, за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, необхідно мати належно оформлені підтвердні документи режимно-секретного органу, до номенклатури якого прикріплений суддя або інший працівник суду, про фактичну роботу суддів та інших працівників суду з документами та іншими матеріальними носіями секретної інформації, що передбачають доступ до державної таємниці, у конкретний проміжок часу (календарний місяць) та з належною про це реєстрацією.
Тобто, для ТУ ДСА України в Київській області, як розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня відносно місцевих загальних районних судів Київської області, окрім допуску до державної таємниці (оформлене право громадянина на доступ до секретної інформації - документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять державну таємницю) та доступу до державної таємниці (надання повноваженою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією), підставою для нарахування та виплати Територіальним управлінням доплати за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, є підтвердження факту роботи суддів та інших працівників суду з документами та іншими матеріальними носіями секретної інформації, що передбачають доступ до державної таємниці, у конкретний проміжок часу (календарний місяць) та з належною про це реєстрацією. Від цього також залежить розмір виплат. Без такого підтвердження виплата доплат до посадового окладу за роботу, що потребує доступ до державної таємниці, є необґрунтованою та незаконною, що призводить до непродуктивного і неправомірного використання коштів державного бюджету.
Окремо суд звертає увагу, що у висновку Аудиторського звіту і рекомендації рішення з питання незаконного нарахування та здійснення у період з 01.01.2021 по 28.02.2023 доплат суддям та працівникам Броварського міськрайонного суду Київської області за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, як це визначено частиною восьмою статті 135 Закону № 1402, взагалі не йдеться про надання розпоряднику коштів нижчого рівня ТУ ДСА України в Київській області уповноваженими на те особами конкретної інформації, що містить державну таємницю із зазначенням назви та/чи змісту такої інформації. У оспорюваному висновку та рекомендації йдеться лише про офіційне документальне підтвердження факту роботи з інформацією, що містить державну таємницю, з підтвердженням того, яким суддею або іншим працівником суду та у який проміжок часу така робота здійснювалася.
З урахуванням вищевикладеного, суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог у вказаній частині.
Крім того, суд вважає за важливим зазначити про те, що у відповідності до пункту 1 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в місті Києві, затвердженого наказом ДСА України від 10.05.2023 № 229, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (позивач) є територіальним органом Державної судової адміністрації України (відповідач) та підконтрольне їй. Тобто, між відповідачем та позивачем існують адміністративні правовідносини, що стали предметом розгляду по цій судовій справі за позовною заявою ТУ ДСА України в Київській області.
Пунктом 4 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (зі змінами, далі - Порядок № 1001) визначено, що основним завданням підрозділу внутрішнього аудиту є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо: функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення; удосконалення системи управління; запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів; запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
А тому, з метою отримання від підрозділу внутрішнього аудиту ДСА України незалежних висновків та рекомендацій, спрямованих на покращення діяльності територіального органу ДСА України, яким є ТУ ДСА України в Київській області (позивач), на виконання наказу ДСА України від 13.03.2023 № 126 "Про здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності територіального управління ДСА України в Київській області", ДСА України проведено плановий внутрішній аудит за темою: "Оцінка виконання функцій та повноважень територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, в тому числі щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів за напрямом використання бюджетних коштів "Забезпечення виконання функцій та завдань" бюджетної програми КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя" у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023", за результатами якого було виготовлено Аудиторський звіт від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та прийнято рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №6-3310/24 (з додатком).
Тобто, у ході здійснення вказаних вище заходів внутрішнього аудиту і на усіх його етапах, між ДСА України (відповідач) та ТУ ДСА України в Київській області (позивач) існували адміністративні а не публічно-правові відносини.
Як вже зазначалось, згідно із пунктом 4 Порядку № 1001, - основним завданням підрозділу внутрішнього аудиту є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення, удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів, а також запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Метою здійснення внутрішнього аудиту є: оцінка діяльності підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту за різними її напрямами, функціями, завданнями; допомога керівнику державного органу, керівникам і посадовим особам підконтрольного суб'єкта внутрішнього аудиту у виконанні їхніх функцій, удосконаленні діяльності (у тому числі фінансово-господарської) при прийнятті управлінських рішень за різними напрямами, визначеними законодавством і сприяння уникненню ними правопорушень.
Підконтрольними суб'єктами внутрішнього аудиту Державної судової адміністрації України щодо проведення внутрішнього аудиту, зокрема, є - Територіальні управління Державної судової адміністрації України, а об'єктом внутрішнього аудиту є їх діяльність у повному обсязі або з окремих питань та/або на окремих етапах.
З урахуванням наведеного, суд констатує, що в межах спірних правовідносин Державна судова адміністрація України виступає спеціально уповноваженим державним органом у сфері здійснення внутрішнього аудиту у своєму територіальному органі - Територіальному управлінні Державної судової адміністрації України в Київській області, що йому підконтрольне (пункт 1 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області, затвердженого наказом ДСА України від 10.05.2023 № 229).
Реалізація ДСА України таких повноважень не наділяє правовідносини ознаками публічності, оскільки як зазначено вище метою здійснення внутрішнього аудиту є допомога керівнику державного органу, керівникам і посадовим особам підконтрольних суб'єктів внутрішнього аудиту у виконанні їхніх функцій, удосконаленні внутрішньої діяльності (у тому числі фінансово-господарської діяльності, функціонування системи внутрішнього контролю, системи управління).
Отже, з огляду на викладене вище, спірні правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем, не є публічно-правовими, так як виникли між ДСА України (відповідач) та підконтрольним суб'єктом внутрішнього аудиту ДСА України, яким є його підконтрольний територіальний орган - ТУ ДСА України в Київській області (позивач), за наслідками аудиторського дослідження внутрішньої діяльності останнього. Такі правовідносини між позивачем та відповідачем є адміністративними.
Крім того, Аудиторський звіт від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та прийняте Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №6-3310/24 (з додатком) не є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке породжує, змінює або припиняє права та обов'язки у сфері публічно- правових відносин, оскільки вони носять рекомендаційний характер, а позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, відображених в Аудиторському звіті від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та Рішенні у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №6-3310/24 (з додатком), або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16.08.2019 № 806/5099/15 (№ К/9901/8796/18) зазначається, що обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків їх зміни чи припинення.
Тобто, рішенням суб'єкта владних повноважень має породжувати певні правові наслідки, створювати юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів.
Однак, якщо констатуючою частиною спірного аудиторського звіту є "Рекомендації" аудиторської групи ДСА України, які не являються вимогами, а є лише рекомендаціями (пропозиціями) для керівника підконтрольного об'єкту, яким не властиві вищевказані умови відповідності рішенню суб'єкта владних повноважень, то такий звіт не породжує вищевказаних особливостей.
Так, Верховний Суд робить висновок, що з огляду на зазначене - аудиторський звіт та додані до нього пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов'язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій).
Таким чином, суд робить висновок, що аудиторський звіт неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов'язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб'єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.
Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Також, об'єднаною палатою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 02.10.2020 № 808/1422/17 (№К/9901/26549/19) роз'яснено, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб'єктивне процесуальне право наявне тільки в конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов.
Враховуючи зазначене, незгода ТУ ДСА України в Київській області (як підконтрольного суб'єкта), з частиною висновків Аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та частиною Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №6-3310/24 (з додатком), прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023, не є підставою для судового оскарження.
Отже, оцінивши доводи у сукупності, суд вважає вимоги Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області необґрунтованими, а тому, у задоволенні позову слід відмовити.
Вирішуючи питання розподілу судових витрат, суд керується приписами частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої судові витрати підлягають відшкодуванню стороні, яка не є суб'єктом владних повноважень, лише при задоволенні позову.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 255, 264 КАС України, суд
1. У задоволенні адміністративного позову Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області відмовити повністю.
2. Розподіл судових витрат не здійснювати.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Жукова Є.О.