11 травня 2026 року
м. Київ
справа № 320/61206/24
адміністративне провадження № К/990/10230/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу № 320/61206/24
за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Блонський Михайло Андрійович,
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року (головуючий суддя Василенко Г.Ю.),
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2025 року (колегія суддів у складі: судді-доповідача - Вівдіченко Т.Р., суддів: Аліменка В.О., Ключковича В.Ю.),
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія, відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від грудня 2024 року № 704дс-24;
1.2. зобов'язати КДКП повторно розглянути питання відкриття дисциплінарного провадження за скаргою ОСОБА_1 стосовно заступника прокурора Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області ОСОБА_2.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 07.01.2025, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025, відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яким передбачено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
2.1. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що правовідносини, які виникли між позивачем та органом державної влади (прокуратурою) у зв'язку з досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні, стверджувані заявником порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу, не можна вважати обґрунтованими й такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси. Сторона у кримінальному провадженні має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України).
2.2. За висновками судів попередніх інстанцій обраний позивачем спосіб захисту жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для позивача жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
2.3. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, роз'яснив позивачеві, що спір у справі не підлягає як розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
3. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Блонський Михайло Андрійович, звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою з підстав неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, у якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 07.01.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025, а справу № 320/61206/24 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
3.1. Касатор наводить доводи про те, що незабезпечення права на оскарження рішення Комісії порушує принцип верховенства права та відкритості системи прокуратури, не сприяє прозорості правової системи та порушує його право на доведення правомірності своїх дій.
3.2. Скаржник переконує, що рішення КДКП порушує його права, оскільки органом, який уповноважений на встановлення наявності дисциплінарного проступку, ухвалено рішення про відсутність такого, що, на його думку, вказує на відсутність порушення закону в кримінальному провадженні, у якому ОСОБА_1 є потерпілим.
3.3. ОСОБА_1 стверджує, що констатація відповідачем безпідставності скарги є порушенням інтересів скаржника, який вважає свої доводи обґрунтованими та має право довести ці обставини в судовому порядку, при цьому він не посилається на порушення процедури під час розгляду його скарги, а незгоден із висновками Комісії про відсутність ознак дисциплінарного проступку. У цьому контексті скаржник зауважує, що відмовляючи у відкритті дисциплінарного провадження, КДКП не звернула увагу, що підставою для притягнення прокурора ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності є умисні порушення ним закону, а саме не розгляд скарги щодо дотримання розумних строків та не вжиття заходів щодо скасування постанови про закриття кримінального провадження, що підтверджено ухвалою слідчого судді.
4. Ухвалою Суду від 01.04.2025 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
5. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 08.05.2026 закінчено підготовчі дії у справі та призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
6. Не погодившись із доводами касаційної скарги, КДКП подала письмовий відзив, за змістом якого просила залишити без задоволення вимоги цієї касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення - без змін.
6.1. Відповідач доводить, що аналіз норм статей 44, 45, 50 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру») дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема у судовому порядку, підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження. Право на таке оскарження має прокурор, як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи ж, незгодні з прийнятим рішенням Комісії за дисциплінарною скаргою, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії.
Висновки Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
7. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, колегія суддів виходить із такого.
8. Частинами першою, другою статті 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
9. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
10. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
11. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
12. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
13. Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
14. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».
15. Частиною першою статті 43 Закону України «Про прокуратуру» визначено підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження.
16. Відповідно до статті 44 та частини другої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом. Право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.
17. Згідно з частинами першою, третьою статті 73 Закону України «Про прокуратуру» органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є КДКП, яка є колегіальним органом, що відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів, переведення та звільнення прокурорів з посади.
17.1. Порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, визначається положенням, прийнятим всеукраїнською конференцією прокурорів.
18. Як убачається з матеріалів справи, позивач скористався правом звернутися до КДКП з дисциплінарною скаргою, уважаючи, що дії прокурора - заступника прокурора Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області ОСОБА_2 - містять ознаки дисциплінарного проступку.
19. Частиною другою статті 46 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: 1) дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; 2) дисциплінарна скарга є анонімною; 3) дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених статтею 43 цього Закону; 4) з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених статтею 51 цього Закону; 5) дисциплінарний проступок, про який зазначено у дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.
20. Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 прийнято Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (назва положення в редакції рішення Всеукраїнської конференції прокурорів від 28.08.2021), яке регулює процедуру здійснення ним дисциплінарного провадження щодо прокурорів та інших повноважень, визначених Законом України «Про прокуратуру» (далі - Положення).
21. Пункт 130 Положення регламентує, що рішення органу та його членів можуть бути оскаржені до суду. Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржено прокурором до суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.
22. Водночас, відповідно до частини десятої статті 78 Закону України «Про прокуратуру», особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, на таке оскарження.
23. Аналіз викладених норм Закону України «Про прокуратуру» та Положення дає підстави для висновку, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження. Право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження та за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
24. У практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (заяви № 17160/06 та № 35548/06).
25. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.09.2019 у справі № 9901/414/19, аналізуючи зміст обмежень щодо оскарження ініціаторами дисциплінарного провадження рішень КДКП, зокрема в контексті конституційних гарантій, на які посилається позивач, зазначила, що держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів і прокурорів.
26. У пункті 11 Рекомендації R (2000) 19 Комітет Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (ухваленої на 724-му засіданні заступників міністрів 06.10.2000) указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори могли виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.
27. Роз'яснюючи зміст цього пункту, Комітет Міністрів Ради Європи зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке надане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно таке положення повинне бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації R (2000) 19).
28. Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен, на рівні з іншими фізичними особами, нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.
29. Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
30. Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу КДКП на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»).
31. У випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків у КПК України установлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статті 24, 303 - 307), а в разі невиконання чинного рішення слідчого судді передбачено кримінальну відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України). Указане повністю відповідає вимогам Рекомендації R (2000) 19, а також Рекомендації R (85) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу (ухваленої на 387-му засіданні заступників міністрів 28.06.1985), оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов'язків.
32. З огляду на зазначене та на правовідносини, які виникли між позивачем та органом державної влади (органом прокуратури), у зв'язку з досудовим розслідуванням кримінального правопорушення, стверджувані позивачем порушення КДКП його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими й такими, що порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси. Позивач має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому КПК України.
33. Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на думку позивача, порушив вимоги КПК України - жодним чином не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав. Також рішення КДКП за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
34. Тотожні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 800/554/17, від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 24.04.2018 у справі № 800/435/17, постановах Верховного Суду від 31.07.2025 у справі № 320/31093/24 та від 19.03.2026 у справі № 320/7766/24.
35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
36. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, у зв'язку з чим дійшли правильних висновків про необхідність відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
37. Відповідно до частини першої статі 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
38. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішень судів попередніх інстанцій відсутні.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Блонський Михайло Андрійович, залишити без задоволення.
2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2025 року у справі № 320/61206/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк