11 травня 2026 року
м. Київ
справа №640/9218/21
адміністративне провадження № К/990/28113/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу № 640/9218/21 за позовом Приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, порушену
за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року (головуючий суддя Погрібніченко І.М.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.),
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
1. У квітні 2021 року Приватне акціонерне товариство «Укргідроенерго» (далі - позивач, ПАТ «Укргідроенерго») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Держаудитслужби (далі - відповідач, Держаудитслужба), у якому з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просило:
1.1. визнати протиправними дії Держаудитслужби щодо доповнення Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 21.09.2020 № 625, ревізією фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго»;
1.2. визнати протиправними дії Держаудитслужби щодо проведення планової виїзної ревізії фінансово- господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020;
1.3. визнати протиправними дії Держаудитслужби щодо невідібрання у Генерального директора ПАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1 письмових пояснень та встановлення його відповідальним за порушення, виявлене плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020.
2. На обґрунтування позовної заяви, позивач зауважив, що План проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2020 року затверджено наказом Держаудитслужби від 21.09.2020, яким ревізія ПАТ «Укргідроенерго» не була передбачена, а згідно з наказом Держаудитслужби від 20.11.2020 № 326 План доповнено пунктом 8.29, яким передбачено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» (перелік об'єктів у додатку 30), відповідно до якого підставою проведення ревізії є звернення Київської міської прокуратури від 16.11.2020 № 09/5-1512 вих-20. Однак, зважаючи на те, що звернення Київської міської прокуратури № 09/5-1512вих-20, яке стало фактичною підставою проведеної відповідачем ревізії, датоване датою після затвердження указаного Плану, то, на думку позивача, Держаудитслужба не мала законних підстав для внесення змін до Плану на IV квартал 2020 року шляхом доповнення ревізією ПАТ «Укргідроенерго» на підставі цього звернення Київської міської прокуратури.
2.1. Також, позивач указав на порушення відповідачем вимог частини десятої статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII) та пункту 9 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), відповідно до яких тривалість планової виїзної ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів, натомість у ситуації позивача тривалість планової виїзної ревізії фактично становила 65 робочих днів.
2.2. Поряд із цим, позивач наголосив на тому, що під час проведення ревізії відповідачем не відбирались жодні письмові пояснення у Генерального директора ПАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1 щодо вищевказаного порушення, а також в Акті відсутня фіксація факту, що останній відмовився від надання відповідних письмових пояснень.
2.3. Отже, проведення поза межами визначених законодавством про фінансовий контроль строків ревізії, за відсутності правових підстав для її проведення, на переконання позивача, свідчить про очевидну неправомірність дій Держаудитслужби.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. Наказом Голови Держаудитслужби Пліса від 21.09.2020 № 265 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужбою на IV квартал 2020 року (в частині державних фінансових аудитів) та План проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IV квартал 2020 року (в частині інспектувань).
4. Згідно з вказаним Планом ПАТ «Укргідроенерго» не включено до проведення заходів державного фінансового контролю.
5. Листом від 16.11.2020 № 09/5-1512 вих-20 Київська міська прокуратура повідомила Держаудитслужбу, що прокуратурою здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 42020100000000171 від 04.05.2020 за фактом розкрадання державних коштів службовими особами ПАТ «Укргідроенерго» спільно з представниками комерційних структур Консорціум НВО «Укргідроенергобуд» та ТОВ «Союз Транс Лайн-l» під час виконання будівельно-монтажних робіт на Дністровській ГЕС, за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 191 Кримінального кодексу України.
5.1. В межах цього кримінального провадження встановлено, що між ПАТ «Укргідроенерго», в особі Генерального директора ОСОБА_1, та Консорціумом «НВО «Укргідроенерго», в особі Генерального директора, укладено договори генпідряду на виконання будівельно-монтажних робіт на Дністровській ГАЕС від 17.05.2017 № 01/2017-К загальною сумою 3.8 млрд. грн та договір № 01/2017-К від 17.05.2017 загальною сумою 2.4 млрд. грн. У подальшому, з метою привласнення бюджетних коштів, Консорціум «НВО «Укргідроенергобуд» до виконання субпідрядних робіт залучено ТОВ «Союз Транс Лайн-1» (нова назва ТОВ «МЛК Трейд Плюс» код ЄДРПОУ 37347893), договір від 25.08.2016 № 2-01/2016) та перераховано на його рахунки за період 2016-2019 грошові кошти у сумі понад 600 млн грн. У подальшому до протиправної схеми були залучені підприємства з ознаками фіктивності та перераховано на їх рахунки понад 300 млн. грн, а саме: ТОВ «Технобудтранс» (код ЄДРПОУ 41120549), ТОВ «Будтехдизайн» (код ЄДРПОУ 41162746), ТОВ «Акваторг ЮА» (код ЄДРПОУ 42128376), ТОВ «Рейзорблюз» (код ЄДРПОУ 41018522), ТОВ «ФарелСтудіо» (нова назва ТревентаФемелі) (код ЄДРПОУ 41099109), ТОВ «ВелумКомпані» (код ЄДРПОУ 41370897), ТОВ «Гуфрастрой» (код ЄДРПОУ 41289293), ТОВ «Каванбудінг» (код ЄДРПОУ 41140303), ТОВ «ДелораБудстрой» (нова назва СтесонКомпані) (код ЄДРПОУ 41224498), ТОВ «ОлвісКомпані» (код ЄДРПОУ 41254386), ТОВ «Есортсмент Груп (нова назва - Хінвейс-Груп) (код ЄДРПОУ 41056091), ТОВ «Інвестиційна компанія «Редінвест» (код ЄДРПОУ 41289314), ТОВ «Укркрогер» (код ЄДРПОУ 41140586), ТОВ «Сікорс» (нова назва ТОВ «Паперс Кліпс») код ЄДРПОУ41069577, ТОВ «Мелфорт» (код ЄДРПОУ 41378571), ТОВ «Ексленд» (код ЄДРПОУ 41444785), ТОВ «Кампіно» (код ЄДРПОУ 41379989), ТОВ «Фатинд» (нова назва - Телпрофіт) (код ЄДРПОУ 41224629), ТОВ «Спиринг ЛТД» (код ЄДРПОУ 41225088), ТОВ «Степсилс» (код ЄДРПОУ 40870717), ТОВ «Лендфірст» (код ЄДРПОУ 41135602), ТОВ «Рекатос» (код ЄДРПОУ 41350624), ТОВ «Майнукрпро» (код ЄДРПОУ 41201617), ТОВ «МотоЛімітед» (код ЄДРПОУ 41201465), ТОВ «Капіталінвест ЛТД» (код ЄДРПОУ 41265974), ТОВ «Старбол-Інвест» (код ЄДРПОУ 41286931), ТОВ «Уптон» (код ЄДРПОУ 41360082), ТОВ «БК «Олерекс» (код ЄДРПОУ 41284358), ТОВ «Кратонд» (код ЄДРПОУ 41381596), ТОВ «Сіті Буд Інвест» (код ЄДРПОУ 41075067), ТОВ «Етернан» (код ЄДРПОУ 41179723), ТОВ «Превена» (нова назва - Рейгерс Груп) (код ЄДРПОУ 41016970), ТОВ «Фланер» (код ЄДРПОУ 41224608), ТОВ «Інвестиційна компанія «Авак» (код ЄДРПОУ 41288843), ТОВ «Роял-Трейдінвест» (код ЄДРПОУ 41290754), ТОВ «ТрейденФортгруп» (код ЄДРПОУ 41051727), ТОВ «Альдарекс» (код ЄДРПОУ 4101449), ТОВ «НІНГБО» (код ЄДРПОУ 40881493), вищезазначені підприємства завищували обсяги, об'єми та вартість робіт, порушували ДБН. Надалі, після проведення з ними фінансово-розрахункових операцій, вказані суб'єкти припиняли фактичне ведення господарської діяльності.
5.2. Враховуючи викладене, на підставі Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України № 346/1025/685/53 від 19.10.2006, постанови Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України» (далі - Положення № 43), з метою виконання завдань кримінального провадження, керуючись статтями 2, 91, 93 Кримінального процесуального кодексу України, Київська міська прокуратура просила Держаудитслужбу розглянути питання про включення ревізії ПАТ «Укргідроенерго» до плану перевірок з метою підтвердження або спростування вказаної вище інформації, за результатами якої надіслати на адресу Київської міської прокуратури відповідний акт.
6. Наказом Держаудитслужби від 20.11.2020 № 326 внесено зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 21.09.2020 № 265, а саме доповнено пунктом 8.29: «Ревізія фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» (перелік об'єктів у додатку 30), та включено в частині інспектувань ПАТ «Укргідроенерго» і його філії: «Каскад Київських ГЕС і ГАЕС»; «Канівська ГЕС»; «Каховська ГЕС імені П.С. Непорожнього»; «Дністровська ГЕС»; «Дирекція з будівництва Дністровської ГАЕС»; «Кременчуцька ГЕС»; «Середньодніпровська ГЕС»; «Дніпровська ГЕС».
7. Листом «Про початок ревізії» від 20.11.2020 № 000500-14/7742-2020 Держаудитслужбою повідомлено позивача про початок з 01.12.2020 ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» та його відокремлених підрозділів за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, та зазначено, що орієнтовний термін завершення заходу державного фінансового контролю - 25.02.2021.
8. У період з 01.12.2020 по 04.03.2021 Держаудитслужбою проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, за результатними якої складено акт від 04.03.2021 № 05-21/1.
9. Вважаючи протиправними дії Держаудитслужби щодо доповнення Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 21.09.2020 № 625, щодо проведення планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності ПрАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020; а також щодо невідбирання у Генерального директора ПрАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1 письмових пояснень та встановлення відповідальним за порушення, виявлене плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020 Генерального директора ПАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1, позивач звернувся до адміністративного суду із цим адміністративним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.08.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2023, позов задоволено частково:
10.1. визнано протиправними дії Держаудитслужби щодо доповнення Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 21.09.2020 № 625, ревізією фінансово-господарської діяльності ПрАТ «Укргідроенерго»;
10.2. визнано протиправними дії Держаудитслужби щодо проведення планової виїзної ревізії фінансово- господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020;
10.3. визнано протиправними дії Держаудитслужби щодо встановлення відповідальним за порушення, виявлене плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, Генерального директора ПАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1
10.4. У задоволені решти позовних вимог відмовлено.
11. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки ревізія ПАТ «Укргідроенерго» не була передбачена у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 21.09.2020 № 625, то після звернення Київської міської прокуратури у Держаудитслужби не виникало законних підстав для внесення змін до Плану шляхом доповнення ревізією ПАТ «Укргідроенерго». З аналізу положень Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 955 (далі - Порядок № 955), суди попередніх інстанцій виснували, що у разі надходження до органу державного фінансового контролю звернення/доручення правоохоронного органу щодо проведення ревізії після затвердження плану заходів державного фінансового контролю, то такі звернення можуть бути враховані під час складання плану заходів державного фінансового контролю на наступні планові періоди, тобто відповідач міг лише врахувати звернення Київської міської прокуратури у наступному кварталі, тобто у І кварталі 2021 року, а не вносити зміни до поточного IV кварталу 2020 року.
11.1. За висновками судів попередніх інстанцій, складання і затвердження наказом від 20.11.2020 № 326 змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужбою на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом від 21.09.2020 № 265, яким відповідний план доповнено пунктом 8.29: «Ревізія фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» «перелік об'єктів у додатку 30» та включено в частині інспектувань ПАТ «Укргідроенерго» та його підконтрольні установи, а саме філії: «Каскад Київських ГЕС і ГАЕС»; «Канівська ГЕС»; «Каховська ГЕС імені П.С. Непорожнього»; «Дністровська ГЕС»; «Дирекція з будівництва Дністровської ГАЕС»; «Кременчуцька ГЕС»; «Середньодніпровська ГЕС»; «Дніпровська ГЕС», відбулося з порушенням приписів статті 11 Закону № 2939-XII та положень Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, що, враховуючи також незазначення Держаудитслужбою у повідомленні № 000500-14/7742-2020 від 20.11.2020 конкретної дати закінчення проведення планової перевірки ПАТ «Укргідроенерго», на переконання судів обох інстанцій, свідчить про відсутність у Держаудитслужби права на проведення планової виїзної ревізії ПАТ «Укргідроенерго» та його підконтрольних установ.
11.2. Задовольняючи позовні вимоги ПАТ «Укргідроенерго» в частині визнання протиправними дій Держаудитслужби щодо проведення планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, суди попередніх інстанцій урахували, що ревізія розпочалася 01.12.2020, двічі зупинялася у періоди з 21.12.2020 по 27.01.2021 та з 15.02.2021 по 23.02.2021, а закінчено 04.03.2021 складенням акту, тобто її тривалість становила 35 робочих днів, а саме: з 01.12.2020 по 21.12.2020 - 14 робочих днів, з 27.01.2021 по 15.02.2021 - 13 робочих днів, з 23.03.2021 по 04.03.2021 - 8 робочих днів. З наведеного суди обох інстанцій виснували, що відповідачем проведено означену ревізію з порушенням норм частини десятої статті 11 Закону № 2939-XII, тобто поза межами встановлених строків, відповідно до яких тривалість планової виїзної перевірки не повинна перевищувати 30 робочих днів.
11.3. Враховуючи, що ні матеріали ревізії, ні матеріали справи не містять відомостей про те, що відповідачем отримано відповідне рішення суду, яке б надавало йому право на продовження проведення такої ревізії на 15 робочих днів, як того вимагають приписи частини дванадцятої статті 11 цього ж Закону, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що Держаудитслужба фактично за відсутності законної підстави, самостійно за відсутності відповідних повноважень, подовжила терміни проведення планової виїзної ревізії ПАТ «Укргідроенерго» понад визначену законом тривалість такої ревізії на п'ять робочих днів.
11.4. Підсумовуючи наведене, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що призначення та проведення планової виїзної ревізії ПАТ «Укргідроенерго» було здійснено протиправно, тобто не на підставі, поза межами повноважень та не у спосіб, що визначені Законом № 2939-XII, а відтак всі наслідки такої перевірки, за результатами якої складено акт від 04.03.2021 № 05-21/1, також є протиправними.
11.5. На підставі викладених висновків, суди попередніх інстанцій виснували, що дії відповідача щодо встановлення відповідальним за порушення, виявлене плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, Генерального директора ПрАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1, також є протиправними.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
12. Не погодившись із цими судовими рішеннями, Держаудитслужба звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду (далі - Суд), у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення у справі № 640/9218/21, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ПАТ «Укргідроенерго» в повному обсязі.
12.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з посиланням у касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 2939-XII, пунктів 9, 16, 28 Порядку № 550.
12.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за цим пунктом касатор наполягав на тому, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, належно не дослідили обставини справи та неправильно витлумачили положення норм матеріального права, а саме Закону № 2939-XII, Порядку № 550 та Порядку № 995, норми яких не забороняють включення заходів з проведення інспектування за зверненням правоохоронного органу шляхом внесення змін до вже затверджених планів проведення заходів державного фінансового контролю.
12.3. Касатор зауважив, що строки проведення ревізії регламентовані статтею 11 Закону № 2939-XII та пунктом Порядку № 550, а правові підстави перебування осіб, що проводять контрольний захід та строки їх перебування на об'єкті контролю визначаються пунктом 9,11 Порядку № 550. Зважаючи на поняття «акт ревізії», надане Порядком № 550, а також інструменти та шляхи проведення ревізії, визначені пунктом 16 цього ж Порядку, скаржник зазначив, що під «проведенням ревізії» розуміються лише дії / інструменти, якими забезпечується проведення контрольного заходу та на які уповноважено відповідних посадових осіб законодавством. У зв'язку з цим касатор підкреслив, що фіксування факту проведення ревізії та оформлення її результатів до вказаного етапу не входить, а тому враховуючи вимоги Закону № 2939-XII та Порядку № 550 тривалість ревізії ПАТ «Укргідроенерго» не перевищувала строків, встановлених чинним законодавством.
13. Ухвалою Суду від 01.09.2023 визнано поважними причини пропуску Держаудитслужбою строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.08.2022 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2023 у справі № 640/9218/21, поновлено пропущений з поважних причин процесуальний строк, відкрито касаційне провадження № К/990/28113/23 за цією касаційною скаргою.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15.04.2026 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статей 340 та 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
15. Із доводами касаційної скарги не погодилося ПАТ «Укргідроенерго» та подало до Суду письмовий відзив, за змістом якого просило касаційну скаргу Держаудитслужби залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість.
15.1. ПАТ «Укргідроенерго» наголосило на тому, що позиція судів попередніх інстанцій підтверджується висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 2939-XII та Порядку № 550, викладені у постанові від 12.04.2023 у справі № 640/10063/21 за результатами розгляду касаційної скарги Держаудитслужби, що спростовує твердження відповідача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування вищевказаних норм.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
18. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
19. Спір у цій справі виник у зв'язку з незгодою позивача із діями Держаудитслужби щодо порядку призначення та проведення планової виїзної ревізії фінансово- господарської діяльності ПрАТ «Укргідроенерго».
20. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом № 2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
21. Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).
22. Частинами другою та третьою статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
23. Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (частина перша статті 4 Закону № 2939-XII).
24. Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
25. Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
26. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
27. Звертаючись до суду із позовом про визнання протиправними дій Держаудитслужби, позивач обґрунтовував свої вимоги відсутності правових підстав для проведення планової перевірки та незгодою із внесенням змін до Плану на IV квартал 2020 року шляхом доповнення ревізією ПАТ «Укргідроенерго» на підставі звернення Київської міської прокуратури, проведенням такої перевірки поза межами визначених законодавством про фінансовий контроль строків ревізії, а також посиланням на невідібрання письмових пояснень у Генерального директора ПАТ «Укргідроенерго» ОСОБА_1 за відсутності фіксація факту, що останній відмовився від надання відповідних письмових пояснень.
28. Керуючись частиною п'ятою статті 4 Закону України «Про доступ до судових рішень» від 22.12.2005 № 3262, згідно з якою судді мають право на доступ до усіх інформаційних ресурсів Єдиного державного реєстру судових рішень установлено, що у справі № 640/10063/21 ПАТ «Укргідроенерго» зверталося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Держаудитслужби, у якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просило визнати неправомірною (протиправною) вимогу Держаудитслужби «Про усунення виявлених порушень» № 000500-14/4303-2021 від 07.04.2021 та скасувати вимогу Держаудитслужби «Про усунення виявлених порушень» № 000500-14/4303-2021 від 07.04.2021.
29. У справі № 640/10063/21 судами попередніх інстанцій установлено, що у період з 01.12.2020 по 04.03.2021 Держаудитслужбою проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, за результатними якої складено акт № 05-21/1 від 04.03.2021.
30. Отримавши 04.03.2021 акт, позивач підписав його із запереченнями (зауваженнями), які 17.03.2021 подав відповідачу листом за № 8/1073 з листами-доповненнями до таких заперечень: № 8-1/1253 від 30.03.2021 та № 8-1/1285 від 01.04.2021.
31. На адресу ПАТ «Укргідроенерго» від Держаудитслужби надійшов Висновок на заперечення (зауваження) до акта № 05-21/1 від 04.03.2021 ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, оформлений листом № 000500-14/4166-2021 від 02.04.2021 (за вх. № 6-3149 від 06.04.2021).
32. На підставі висновків акту ревізії, відображених у рішенні, прийнятому за результатами проведення ревізії, Держаудитслужбою сформована Вимога, не погодившись із якою ПАТ «Укргідроенерго» звернувся до суду з позовом у справі № 640/10063/21.
33. У справі № 640/10063/21 позивач аргументував заявлені вимоги, зокрема, порушенням процедури призначення ревізії та строків її проведення.
34. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.07.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, позов ПАТ «Укргідроенерго» задоволено.
35. Постановою Верховного Суду від 12.04.2023 у справі № 640/10063/21 касаційну скаргу Держаудитслужби задовольнив частково. Рішення Окружного адміністративного суду від 15.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 змінено в частині мотивів та підстав їх прийняття.
36. Верховний Суд наголосив, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано надали правову оцінку в першу чергу підставам позову щодо порушення відповідачем порядку призначення та порушення процедур (строків) проведення ревізії позивач, дійшовши висновку про те, що такі недоліки при призначенні та проведенні ревізії не можна визнати незначними.
37. Отже суд касаційної інстанцій погодився із висновками судів попередніх інстанцій у справі № 640/10063/21 про те, що у відповідача були відсутні правові підстави для включення ПАТ «Укргідроенерго» до проведення заходів державного фінансового контролю у 4 кварталі 2020 року, відповідно, відсутні правові підстави і для призначення планової виїзної ревізії позивача. Крім того, ревізія проведена з порушенням строків, передбачених Закону № 2939-XII та положеннями Порядку 550.
38. Суд касаційної інстанції у справі № 640/10063/21 зауважив, що Київською міською прокуратурою у листі № 09/5-1512вих-20 від 16.11.2020 порушене перед Державудитслужбою питання щодо включення ревізії ПАТ «Укргідроенерго» до плану перевірок вже після затвердження Держаудитслужбою плану заходів державного фінансового контролю за наказом № 265 від 21.09.2020. Однак у зверненні Київської міської прокуратури відсутнє посилання на постанову слідчого або прокурора, рішення суду про дозвіл на проведення ревізії.
39. Верховний Суд зауважив, що особливості проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу передбачені Порядком № 550, відповідно до пункту 27 якого передбачено, що за зверненням правоохоронного органу органи державного фінансового контролю в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об'єкта контролю.
40. У разі ненадання правоохоронним органом рішення суду про проведення позапланової виїзної ревізії, але за наявності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, можливе включення ревізії об'єкта контролю до плану проведення заходів державного фінансового контролю на наступний плановий період за умови, що така установа не ревізувалася органами державного фінансового контролю у плановому порядку протягом поточного календарного року (пункт 28 Порядку № 550).
41. Наведені положення Порядку № 550 відповідають приписам пункту 5 частини п'ятої статті 11 Закону № 2939-XII, відповідно до якої позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю.
42. Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду (частина 6 статті 11 Закону № 2939-XII).
43. Понад це, пунктами 8, 9 Порядку № 955 передбачено, що внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження. Звернення, пропозиції, ініціативи, передбачені у підпунктах «б», «в», «ґ» пункту 7 цього Порядку, що надійшли після затвердження плану заходів державного фінансового контролю, можуть з урахуванням пункту 7-1 цього Порядку бути враховані під час складання плану заходів державного фінансового контролю на наступні планові періоди.
44. Таким чином, Верховний Суд у справі № 640/10063/21 дійшов висновку, що за зверненням органів прокуратури та у разі наявності рішення суду, орган державного фінансового контролю може призначити позапланову виїзну ревізію, у разі відсутності рішення суду - за зверненням правоохоронного органу можливе включення ревізії об'єкта контролю до плану проведення заходів державного фінансового контролю на наступний плановий період.
45. Тож у справі № 640/10063/21 суди усіх інстанцій виснували, що складання і затвердження за наказом № 326 від 20.11.2020 змін до «Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2020 року», затвердженого 21.09.2020 наказом № 265, яким відповідний план доповнено пунктом 8.29: «Ревізія фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укргідроенерго» «перелік об'єктів у додатку 30»», та включено в частині інспектувань ПАТ «Укргідроенерго» та його підконтрольних установ, а саме філії: «Каскад Київських ГЕС і ГАЕС»; «Канівська ГЕС»; «Каховська ГЕС імені П.С. Непорожнього»; «Дністоровська ГЕС»; «Дирекція з будівництва Дністровської ГАЕС»; «Кременчуцька ГЕС»; «Середньодніпровська ГЕС»; «Дніпровська ГЕС», відбулося без дотримання приписів статті 11 Закону 2939-XII, положень Порядку № 955 та Порядку 550, що, приймаючи до уваги також незазначення у повідомленні № 000500-14/7742-2020 від 20.11.2020 Держаудитслужби конкретної дати закінчення проведення планової перевірки ПАТ «Укргідроенерго», свідчить про відсутність у Держаудитслужби права на проведення планової виїзної ревізії ПАТ «Укргідроенерго» та його підконтрольних установ.
46. Крім того, загальна тривалість планової виїзної ревізії ПАТ «Укргідроенерго» склала 35 робочих днів, тобто з перевищенням 30 робочих днів, рішення суду про продовження терміну перевірки на 15 робочих днів та доказів пред'явлення посадовими особами Держаудитслужби керівнику ПАТ «Укргідроенерго» копії рішення суду про таке продовження відповідачем не надано.
47. У цій справі № 640/9218/21 що розглядається, Верховний Суд ухвалою від 01.09.2023 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Держаудитслужби на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України з посиланням у касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 2939-XII, пунктів 9, 16, 28 Порядку № 550. Касатор доводить, що суди попередніх інстанцій неправильно витлумачили положення норм матеріального права, а саме Закону № 2939-XII, Порядку № 550 та Порядку № 995, норми яких не забороняють включення заходів з проведення інспектування за зверненням правоохоронного органу шляхом внесення змін до вже затверджених планів проведення заходів державного фінансового контролю. Крім того скаржник зауважив, що тривалість ревізії ПАТ «Укргідроенерго» не перевищувала строків, встановлених чинним законодавством.
48. Разом з тим, відповідно до пункту 4 частини першої статті 339 КАС України, суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку).
49. З огляду на наведене та висновки Верховного Суду, сформовані у справі № 640/10063/21 у спірних правовідносинах щодо питань, визначених касатором як підстава для касаційного оскарження у цій справі № 640/9218/21, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку, колегія суддів вважає, що касаційне провадження № К/990/28113/23 за касаційною скаргою Держаудитслужби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.08.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 підлягає закриттю.
50. Водночас слід зауважити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, про те, що неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.
50.1. При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об'єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
51. Зважаючи на викладене та з огляду на приписи пункту 4 частини першої статті 339 КАС України, касаційне провадження належить закрити.
52. Відповідно до частини другої статті 339 КАС України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.
Керуючись статтями 327, 339, 341, 345, 355, 359 КАС України, Верховний Суд
Закрити касаційне провадження № К/990/28113/23 за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2023 року у справі № 640/9218/21 за позовом Приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
М.В. Білак
В.М. Соколов ,
Судді Верховного Суду