04 травня 2026 року м. Житомир справа № 240/7233/25
категорія 108120000
Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Майстренко Н.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Житомирського дошкільного навчального закладу № 15 до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,
встановив:
До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Житомирський дошкільний навчальний заклад № 15 з позовом до Північного офісу Держаудитслужби, у якому просить суд визнати протиправним та скасувати Висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-12-19-024235-а від 26.02.2025 року за предметом "поточний ремонт з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15".
Обґрунтовуючи позовну заяву, позивач зазначив, що 19.12.2024 року між ним та ФОП ОСОБА_1 без використання електронної системи закупівель було укладено договір № 12 на предмет - поточний ремонт з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15. Звіт про укладення вказаного договору було оприлюднено позивачем в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2024-12-19-024235-а, однак за результатами проведеного Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (далі - Управління) моніторингу закупівлі останнім було оприлюднено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-12-19-024235-а від 26.02.2025 року, яким позивача зобов'язано "здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом розірвання договору № 12 від 19.12.2024 року, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, а також протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів".
Позивач заперечує на вказані Управлінням порушення дошкільним навчальним закладом № 15 вимог п. 22 ч. 1 ст. 1 Закону, п.п. 5, 6, 10, 15 абзацу 3 пункту 17 Особливостей та п. 3 розділу ІІ Порядку № 708 при плануванні закупівлі та визначенні її предмета, відображенні закупівлі у річному плані, укладанні договору, стверджуючи при цьому про те, що внести у річний план кошти на ремонт не вбачалося можливим, оскільки лише після аварії приміщень, інженерних мереж було здійснено візуальне обстеження технічного стану приміщень, після чого позивач звернувся до головного розпорядника коштів - Департаменту освіти Житомирської міської ради з листом щодо додаткової потреби у коштах, яку Замовник не міг передбачити заздалегідь.
При цьому позивач звертає увагу на те, що укладені ним договори з поточного ремонту є не просто договорами на поточні ремонти, а саме договорами на поточний ремонт з усунення аварій і передбачають здійснення аварійних ремонтів, потреба в яких виявлена в різний час, а не планові поточні ремонти. Тому позивач об'єктивно не міг завчасно передбачити наявність потреби проведення поточного, не планового, ремонту, викликаного аварійною ситуацією. Аналогічна позиція викладена у листі Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України "Щодо планування закупівель" № 3304-04/54160-06 від 03.09.2020 року.
Позивач звертає увагу, що у вказаному листі зроблено висновок про те, що закупівля здійснюється відповідно до річного плану у разі: 1) виникнення нової чи додаткової потреби у товарах, роботах чи послугах, яку замовник не міг передбачити; виділення додаткових коштів; 3) перерозподілу коштів, зекономлених внаслідок проведення процедур закупівель; 4) перерозподілу коштів, зекономлених у разі зміни ціни договору про закупівлю в бік зменшення; 5) перерозподілу коштів, які було заплановано на закупівлю іншого(их) предмету(ів) закупівлі або фінансування інших видатків; 6) відміни закупівлі або визнання її такою, що не відбулась/неукладення договору про закупівлю за результатами проведення закупівлі та необхідності здійснення нової закупівлі; 7) розірвання договору про закупівлю та необхідності здійснення нової закупівлі; 8) інших подібних випадках, замовник може вносити відповідні зміни до річного плану закупівель шляхом створення нових та/або редагування/видалення існуючих рядків річного плану з інформацією про закупівлі. Водночас, ураховуючи поняття "предмет закупівлі", такий предмет закупівлі (у новоствореному чи відредагованому рядку річного плану) у вищевказаних випадках вважатиметься новим предметом договору і новим предметом закупівель. Тому вид закупівлі для такого предмету закупівлі повинен визначатись замовником з урахуванням вартісних меж, визначених Законом. та з урахуванням категорії замовника. При цьому, зважаючи на те, що планування здійснюється на підставі наявної потреби у закупівлі, очікувана вартість такого предмету закупівлі зазначається замовником саме на момент внесення змін до річного плану, без урахування обсягів закупівель за аналогічним предметом закупівлі, які вже були здійснені у поточному році чи проводяться під час внесення змін в річний план та з дотриманням положень ч. 10 ст. 3 Закону, які забороняють замовнику ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів/спрощених закупівель або застосування цього Закону, зокрема, положень ч. 3 ст. 10 цього Закону.
На думку позивача, здійснення ним закупівлі послуг з поточного ремонту з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15 є обґрунтованим та підтвердженим документально, й відповідач не може встановлювати порушення законодавства у сфері публічних закупівель на підставі суб'єктивної думки з посилання на законодавчі акти, які не обґрунтовують визначене аудитором порушення.
Як стверджує позивач, подані ним 05.03.2025 року заперечення, у яких детально, з посиланням на пункт 15 "Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування", а також відповідні докази, обґрунтовано необхідність укладення договору без використання електронної системи закупівель, безпідставно залишені Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області без уваги.
Зокрема, позивач наголошує на тому, що закупівля послуг з поточного ремонту з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15 була здійснена на суму 199000,00 грн., тобто менше 200 тис. грн., в зв'язку з чим потреба здійснювати закупівлю шляхом проведення відкритих торгів була відсутня.
Серед іншого, за твердженням позивача, ним не було поділено предмет закупівлі з поточних ремонтів в грудні 2024 року за трьома договорами, оскільки кожна нова (додаткова) потреба підтверджена актами огляду щодо аварійної ситуації та довідками Департаменту освіти щодо виділення додаткових коштів.
Крім того, на думку позивача, укладений ним з підприємцем ОСОБА_1 договір не є договором про закупівлю, а є звичайним господарським договором про надання послуг з усунення аварії, який до усього іншого виконано, а тому вимога органу фінансового контролю про розірвання виконаного договору є незаконною.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито спрощене провадження без повідомлення учасників справи.
Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області у відзиві на позов заперечило проти задоволення позовних вимог та просило відмовити у їх задоволенні з наведених у відзиві підстав.
Як стверджує представник Управління, моніторинг процедури закупівлі проведено в межах повноважень, у спосіб, визначений чинними нормативно-правовими актами, а відображені в оскарженому Висновку результати є правильними та такими, що відповідають обставинам справи та нормам діючого законодавства.
Серед іншого представник Управління зазначив, що у період воєнного стану публічні закупівлі товарів, робіт і послуг здійснюються відповідно до затверджених постановою КМУ від 12 жовтня 2022 р. № 1178 "Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" (далі по тексту - Особливості № 1178), а також цього Закону, у статті 4 якого встановлено імперативну вимогу щодо здійснення закупівлі відповідно до річного плану, до якого включаються заплановані закупівлі на підставі наявної потреби у закупівлі товарів, робіт та послуг. При цьому річний план та зміни до нього безкоштовно оприлюднюються в електронній системі закупівель протягом 5-ти днів з дня затвердження.
Представник Управління вказує на те, що пунктом 10 Особливостей № 1178 визначено, зокрема, що замовники здійснюють закупівлі послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному цими Особливостями.
Водночас, як слідує з пояснень представника відповідача, укладення позивачем кількох договорів про надання послуг з поточного ремонту, кожен з яких не перевищував порогового значення для застосування процедури відкритих електронних торгів, фактично призвело до поділу предмета закупівлі, вартість якого перевищувала 200 тис. грн., на частини, що дало змогу не застосовувати відповідну конкурентну процедуру закупівлі. За таких обставин обстеження об'єкта могло бути проведене одноразово із визначенням загального обсягу необхідних робіт та їх орієнтовної вартості, що дозволило б сформувати єдиний предмет закупівлі та встановити його очікувану вартість у сукупному розмірі.
В даному контексті представник Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зауважив, що у питанні щодо обстеження об'єкта будівництва слід керуватися нормами ДБН А.2.2-3:2014 "Склад і зміст проектної документації на будівництво", посилання на які містить пункт 3 розділу ІІ Порядку № 708 з метою визначення предмета закупівлі послуг з поточного ремонту, а також Методики проведення обстеження та оформлення його результатів, затвердженої наказом Мінрозвитку від 06.08.2022 № 144 (далі - Методика), Порядку проведення обстеження прийнятих в експлуатацію об'єктів будівництва, затвердженого постановою КМУ від 12.04.2017 року № 257 (далі - Порядок № 257).
Як вказує представник Управління, згідно з підпунктами 1 і 2 розділу ІІ Методики для планування виконання робіт з поточного та капітального ремонту, реконструкції об'єкта або його відокремлених частин, а також відновлення пошкодженого об'єкта здійснюється обстеження, забезпечення якого покладається на власника або управителя, уповноваженого органу. Його метою є визначення необхідних видів робіт і обсягів їх виконання. Отже, при плануванні закупівлі послуг з поточного ремонту проводиться обстеження об'єкта в цілому для визначення виду та обсягів робіт.
Згідно доводів відповідача позивачем по спірній та аналогічних закупівлях надано акти візуального обстеження технічного стану приміщень групи ЗНМ "Барвінок" від 28.11.2024, 11.12.2024 та від 13.12.2024 року, довідки про зміну до кошторису на 2024 рік: від 05.12.2024 № 598, від 18.12.2024 № 157 та від 20.12.2024 № 675, а також листи від 03.12.2024 № 129, від 18.12.2024 № 139 та від 20.12.2024 № 144. Тобто Замовником було проведено декілька оглядів єдиного об'єкта ремонту, результати яких відображені в актах і з урахуванням яких Замовником укладено договори послуг з поточного ремонту від 23.12.2024 № 14, від 12.12.2024 № 11 та від 19.12.2024 № 12, чим не дотримано вимоги п. 2 розділу ІІ Методики, п. 22 ч. 1 статті 1 Закону, п. 15 Особливостей та п. 3 розділу ІІ Порядку № 708.
Як стверджує представник Управління, позивачу було достеменно відомо, що аварійна ситуація, яка виникла на об'єкті, виникла не за короткий термін, а впродовж тривалого терміну експлуатації, оскільки укладенню позивачем договорів про надання послуг з поточного ремонту від 12.12.2024 року № 11, від 19.12.2024 № 12 та від 23.12.2024 року № 14 передували проведені та документально зафіксовані обстеження, в ході яких виявлено дефекти та пошкодження (зокрема відшарування плитки, потемніння штукатурного шару, протікання покрівлі тощо), що виникли внаслідок тривалої експлуатації приміщення з 1966 року, та які створюють загрозу виникнення аварійної ситуації. За таких обставин позивач мав можливість завчасно передбачити необхідність виконання відповідних ремонтних робіт та включити їх до річного плану закупівель на конкурентних засадах.
Також у відзиві зазначено про те, що запропонований позивачу спосіб усунення порушення відповідає положенням Господарського та Цивільного кодексів України.
Враховуючи приписи частини 5 статті 262 КАС України справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).
Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складання повного судового рішення (частина 5 статті 250 КАС України).
Розглянувши подані документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено такі обставини.
Як вбачається з матеріалів справи, 28.11.2024 року комісією Житомирського дошкільного навчального закладу № 15 в складі вихователя-методиста, завідуючого господарством та старшої медичної сестри, в присутності завідувача ДНЗ № 15, було складено акт візуального обстеження технічного стану приміщень групи ЗНМ "Барвінок", в ході якого зроблено такий висновок: "У зв'язку з проведенням робіт по заміні системи опалення, мереж гарячого та холодного водопостачання у групі ЗПР "Сонечко", враховуючи те, що приміщення цієї групи експлуатується з 1966 року, виникла аварійна ситуація, а саме: внаслідок багаторічної експлуатації стіни втратили естетичний вигляд (штукатурка потемніла та висипається). Стеля внаслідок частих протікань покрівлі (до проведеного капітального ремонту покрівлі) потріскалась та вкрита плямами, що не забілюються. Каналізаційні стояки за час експлуатації відпрацювали свій ресурс та потребують заміни. Для подальшої експлуатації приміщення цієї групи необхідно провести ремонтні роботи щодо створення комфортних та безпечних умов для перебування в ній учасників освітнього процесу".
В акті комісії, складеному 11.12.2024 року, зафіксовано: "У зв'язку з проведенням робіт по заміні системи опалення, мереж гарячого та холодного водопостачання у групі ЗПР "Сонечко", враховуючи те, що приміщення цієї групи експлуатується з 1966 року, виникла аварійна ситуація, а саме: внаслідок багаторічної експлуатації стіни втратили естетичний вигляд (штукатурка потемніла та висипається). Стеля внаслідок частих протікань покрівлі (до проведеного капітального ремонту покрівлі) потріскалась та вкрита плямами, що не забілюються. Для подальшої експлуатації приміщення цієї групи необхідно провести ремонтні роботи щодо створення комфортних та безпечних умов для перебування в ній учасників освітнього процесу".
Комісією у такому ж складі було проведено обстеження й 13.12.2024 року, за результатами якого складено відповідний акт, у якому зазначено: "У зв'язку з проведенням робіт по заміні системи опалення, мереж гарячого та холодного водопостачання у групі ЗПР "Сонечко", враховуючи те, що приміщення цієї групи експлуатується з 1966 року, виникла аварійна ситуація, а саме: спостерігається відшарування декоративної плитки та штукатурного шару в приміщенні санвузлів групи. Каналізаційні стояки, за час експлуатації, відпрацювали свій ресурс та потребують заміни. Для подальшої експлуатації приміщення цієї групи необхідно провести ремонтні роботи щодо створення комфортних та безпечних умов для перебування в ній учасників освітнього процесу".
Матеріали справи також містять листи ЖДНЗ № 15 від 03.12.2024 року № 129, від 18.12.2024 № 139 та від 20.12.2024 № 144, адресовані директору Департаменту освіти Житомирської міської ради, де з посиланням на те, що у зв'язку з проведенням робіт по заміні системи опалення, мереж гарячого та холодного водопостачання виникла аварійна ситуація в групових приміщеннях освітнього закладу, викладено прохання посприяти у виділенні додаткових коштів на проведення робіт із поточного ремонту, відповідно, у сумі 199800,00 грн., 199000,00 грн. та 193000,00 грн.
Довідками № 598 від 05.12.2024 року, № 157 від 18.12.2024 року, № 675 від 20.12.2024 року про зміни до кошторису на 2024 рік підтверджується виділення запитуваних коштів у відповідних розмірах.
Як вбачається з електронної системи публічних закупівель Prozorro, з 16.12.2024 по 23.12.2024 року позивачем було розміщено 4 оголошення та звіти про укладені договори з поточного ремонту з усунення аварії приміщень - UA-2024-12-16-019981-а, UA-2024-12-16-023874-а, UA-2024-12-16-024235-а, UA-2024-12-16-003849-а з одним і тим самим підрядником (ФОП ОСОБА_1 ), за одним і тим самим кодом за Єдиним закупівельним словником ДК 021:2015, а саме: 45450000-6 (інші завершальні роботи), за однією і тією самою адресою - м. Житомир, вул. Старочуднівська, буд. 4 А.
Зокрема, 19.12.2024 року ЖДНЗ № 15 (замовник) уклав договір № 12 з фізичною особою підприємцем ОСОБА_1 (підрядник) за умовами якого підрядник зобов'язується надати послуги з ремонту з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15. Договірна ціна робіт складає: 199000 грн (сто дев'яносто дев'ять тисяч грн. 00 коп.) без ПДВ (п.2.1 договору).
19.12.2024 року позивач у електронній системі закупівель за номером ID: UA-2024-12-19-024235-a оприлюднив звіт про укладений з ФОП договір без використання електронної системи закупівель за предметом - поточний ремонт з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15, зі строком виконання від 19 грудня 2024 до 31 грудня 2024 року, сума договору 199000,00 грн.
На підставі частини 2 статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" та відповідно до наказу начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 10.02.2025 року №8-з з 10.02.2025 по 26.02.2025 року було проведено моніторинг процедури закупівель/закупівель відповідно до переліку, зокрема, щодо закупівель, здійснених позивачем.
Так, зокрема, було здійснено моніторинг процедури закупівлі, замовником якої є Житомирський дошкільний навчальний заклад №15 (далі - Замовник, ЖДНЗ № 15), а предметом аналізу були питання дотримання ЖДНЗ № 15 законодавства у сфері публічних закупівель при плануванні закупівлі, визначенні предмета закупівлі, відображенні закупівлі у річному плані, оприлюдненні інформації щодо закупівлі, укладанні договору, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством.
Предмет закупівлі - поточний ремонт з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 5, 199000 UAH, 45450000-6, ДК021, 1, послуга, за результатом якої сформовано Висновок № UA-2024-12-19-024235-а (далі - оскаржуваний Висновок, Висновок від 26.02.2025 року).
У Висновку № UA-2024-12-19-024235-а вказано, що під час моніторингу проаналізовані: річний план закупівель замовника на 2024 рік; звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель від 19.12.2024 року; договір про закупівлю від 19.12.2024 року № 12.
За результатами аналізу підстав укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів встановлено, зокрема, що Замовником 19.12.2024 року в електронній системі закупівель оприлюднено річний план за номером ID UA-Р-2024-12-19-029991-а, відповідно до якого заплановано придбання послуг з поточного ремонту по предмету: "Поточний ремонт з усунення аварії приміщень, інженерних мереж, оздоблювальні роботи ЖДНЗ № 15" на суму 199000,00 грн. без використання електронної системи. Разом з тим, відповідно до звіту про укладення договору без використання електронної системи закупівель, який оприлюднено в електронній системі закупівель 19.12.2024 року, за предметом закупівлі укладено договір послуг з поточного ремонту від 19.12.2024 № 12 (інформацію оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID UA-2024-12-19-024235-а) на загальну суму 199000,00 грн.
Також в описовій частині Висновку зазначено про те, що 16.12.2024 та 23.12.2024 року було Замовником було оприлюднено річні плани закупівель за ID номерами, відповідно, UA-Р-2024-12-16-024387-а та UA-Р-2024-12-23-004889-а, згідно з якими заплановано придбання послуг з поточного ремонту по предметах, відповідно, "Поточний ремонт з усунення аварії мийної, підлоги, електромонтажні роботи ЖДНЗ № 15" загальною очікуваною вартістю 193000,00 грн. та "Поточний ремонт з усунення аварії приміщень, демонтажні роботи ЖДНЗ № 15" загальною очікуваною вартістю 199800,00 грн. без використання електронної системи. Відповідно до зазначених річних планів укладено договори від 12.12.2024 № 11 та від 23.12.2024 № 14. При цьому зазначені закупівлі фактично стосуються одного об'єкта будівництва та є аналогічними за своїм предметом.
Окрім наведеного, у Висновку зазначається, що фактично Замовником заплановано та укладено договори послуг з поточного ремонту за об'єктом будівництва - від 12.12.2024 № 11, від 19.12.2024 № 12 та від 23.12.2024 року № 14 на загальну суму 591800,00 грн. без використання електронної системи закупівель, які відповідно до пункту 22 частини 1 статті Закону, пункту 15 Особливостей та пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708 фактично відносяться до одного предмету закупівель, тоді як пунктом 6 Особливостей передбачено, що замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури закупівлі на відкритих торгах/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими Особливостями.
Органом фінансового контролю зроблено такий висновок: "За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель при плануванні закупівлі, визначенні предмета закупівлі, відображенні закупівлі у річному плані, укладанні договору встановлено порушення вимог пункту 22 частини 1 статті 1 Закону, пунктів 5, 6, 10, 15, абзацу 3 пункту 17 Особливостей та пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708, так як наслідок, договір про закупівлю від 19.12.2024 року № 12 відповідно до підпункту 1 пункту 21 Особливостей є нікчемним правочином. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель при оприлюдненні інформації щодо закупівлі та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством, - порушень не встановлено.
У рядку "Зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель" зазначено: "З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі", Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов'язує здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом розірвання договору про закупівлю від 19.12.2024 № 12, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, а також протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів".
Вважаючи Висновок № UA-2024-12-19-024235-а протиправним, ЖДНЗ № 15 подав на нього заперечення до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, у яких просив його скасувати, зазначаючи, що наведені у Висновку порушення відсутні. При цьому наголошувалося, що, на думку заявника, предмет закупівлі не було поділено, оскільки кожна нова потреба підтверджувалася актами обстеження щодо наявності аварійної ситуації, що склалася, а також довідками Департаменту освіти щодо виділення додаткових коштів.
Також ЖДНЗ № 15 звернув увагу органу фінансового контролю на те, що укладені договори є не просто договорами на поточні ремонти, а саме договорами на поточний ремонт з усунення аварій і передбачають здійснення аварійних ремонтів, потреба в яких виявлена в різний час, а не планові поточні ремонти, тому замовник об'єктивно не міг завчасно передбачити наявність такої потреби.
Також ЖДНЗ № 15 вважає, що договір № 12 від 19.12.2024 року не є договором про закупівлю в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі".
Однак, в зв'язку з тим, що заперечення та вимоги залишені без задоволення, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад визначає Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Статтею 1 Закону № 922-VIII визначено поняття, які застосовуються для цілей зазначеного закону, зокрема:
- послуги - будь-який предмет закупівлі, крім товарів і робіт, зокрема транспортні послуги, освоєння технологій, наукові дослідження, науково-дослідні або дослідно-конструкторські розробки, медичне та побутове обслуговування, найм (оренда), лізинг, а також фінансові та консультаційні послуги, поточний ремонт, поточний ремонт з розробленням проектної документації (пункт 22 частини 1 статті 1 Закону);
- предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку (пункт 21 частини 1 статті 1 Закону);
- моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (пункт 14 частини 1 статті 1 Закону);
- електронний каталог - систематизована база актуальних пропозицій, що формується та супроводжується централізованою закупівельною організацією в електронній системі закупівель та використовується замовником з метою відбору постачальника товару (товарів), вартість якого (яких) є меншою за вартість, що встановлена у пунктах 1-3 частини першої статті 3 цього Закону. Забезпечення функціонування електронного каталогу здійснюється, у тому числі за рахунок надання авторизованим електронним майданчикам платного доступу до нього. Для замовників користування електронним каталогом є безоплатним (пункт 8 частини 1 статті 1 Закону).
Частиною першою статті 5 Закону № 922-VIII встановлено, що закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об'єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
Виходячи з вимог частини 1 статті 4 Закону № 922-VIII, закупівлі здійснюються на підставі наявної потреби, яка підлягає належному плануванню та відображенню у річному плані закупівель.
Відповідно до частини 1 статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-ХІІ).
За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до частини 5 статті 8 Закону № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Пунктом 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII обумовлено, що у висновку обов'язково зазначається зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 року № 552 (зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01 жовтня 2020 р. за № 958/35241) затверджено "Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі" (далі - Порядок № 552), розділом ІІІ якого визначено порядок заповнення констатуючої частини форми висновку.
Так, відповідно до змісту Розділу ІІІ даного Порядку у пункті 1 зазначаються:
1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;
2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;
3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:
структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб'єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);
найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Частиною 8 статті 8 Закону № 922-VIII чітко визначено порядок дій замовника публічної закупівлі в разі виявлення за наслідками проведення моніторингу закупівлі порушень чинного законодавства при здійсненні публічної закупівлі. Законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника при усуненні порушень, зазначених у висновку, зокрема шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Підсумовуючи наведені вище правові норми, суд дійшов висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.
Суд виходить з того, що доводи щодо недотримання процедури проведення моніторингу закупівлі не заявлені як підстава позову, у зв'язку з чим не підлягають оцінці в межах даного спору.
Основні аргументи позивача на обґрунтування його позиції зводяться до такого:
Потреба у ремонті виникла внаслідок аварійної ситуації, яка не могла бути передбачена заздалегідь, у зв'язку з чим видатки на поточний ремонт не могли бути передбачені річним планом.
Предмет закупівлі не ділився, оскільки кожна закупівля була зумовлена окремою аварійною ситуацією, підтвердженою актами обстеження та рішеннями про виділення додаткових коштів.
Закупівлю здійснено на суму 199000 грн, що є меншою за порогове значення, встановлене законом, тому проведення відкритих торгів не вимагалося.
Укладений договір, на думку позивача, не є договором про закупівлю, а має характер господарського договору щодо усунення аварії, який виконано, у зв'язку з чим вимога про його розірвання є безпідставною.
Аргументи відповідача на обґрунтування його позиції зводяться до такого:
На думку відповідача укладення кількох договорів щодо виконання поточного ремонту на одному об'єкті на суми, які окремо не досягають встановленого законодавством вартісного порогу у 200 тис. грн., свідчить про штучний поділ предмета закупівлі з метою уникнення застосування процедури відкритих торгів.
При цьому відповідач вказує, що загальна вартість таких робіт (591800,00 грн.) перевищує визначений законом вартісний критерій для застосування відкритих торгів, у зв'язку з чим замовник мав визначити єдиний предмет закупівлі та здійснити її у конкурентному порядку.
Надаючи оцінку аргументам сторін, суд керується таким:
Відповідно до норм пункту 3-7 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 922-VIII на період дії правового режиму воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт та послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз та з дотриманням вимог, встановлених пунктом 3-8 цього розділу.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року № 1178 затверджено "Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" (далі - Особливості № 1178).
Відповідно до пункту 3 Особливостей № 1178 замовники, що зобов'язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом.
Як встановлено пунктом 5 Особливостей № 1178, забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 цих особливостей).
За приписами абзаців 1, 2 пункту 15 Особливостей № 1178 предмет закупівлі визначається замовником відповідно до вимог Закону та Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 15 квітня 2020 р. № 708. За рішенням замовника його відокремлений підрозділ може здійснювати закупівлю самостійно для задоволення потреб такого підрозділу. У такому випадку предмет закупівлі визначається замовником окремо для відокремленого підрозділу. Інформація про потребу в закупівлі, що повинна бути здійснена відокремленим підрозділом, вноситься до річного плану замовника.
Якщо у замовника виникла додаткова потреба (яку замовник не міг передбачити на момент здійснення закупівлі за тотожним предметом закупівлі) у здійсненні закупівлі за предметом закупівлі, закупівля за яким ним вже була здійснена у поточному році, очікувана вартість такого предмета закупівлі не додається до очікуваної вартості тотожного предмета закупівлі (тотожних предметів закупівель), закупівля яких була здійснена, а замовник обирає вид закупівлі такого предмета закупівлі з урахуванням вартісних меж, визначених цими особливостями (абзац 3 пункту 15 Особливостей №1178).
Як встановлено пунктом 6 Особливостей, замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями.
Норма частини 10 статті 3 Закону № 922-VIII також встановлює заборону на придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель, визначених цим Законом, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель, визначених цим Законом.
Згідно з пунктом 10 Особливостей замовники, у тому числі централізовані закупівельні організації, здійснюють закупівлі товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту, предмет закупівлі яких визначається відповідно до пункту 3 розділу II Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 15 квітня 2020 р. № 708 (далі - послуги з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному пунктом 12-1 цих особливостей або розділом "Порядок проведення відкритих торгів" цих особливостей, та/або шляхом використання електронного каталогу для закупівлі товару відповідно до порядку, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2020 р. № 822 "Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу", з урахуванням положень, визначених цими особливостями, та/або в порядку, передбаченому пунктом 8 цих особливостей.
Із наведеного положення випливає, що для послуг з поточного ремонту встановлено окрему вартісну межу. Зокрема, якщо вартість таких послуг становить або перевищує 200 тис. грн, замовник зобов'язаний здійснювати їх закупівлю із застосуванням визначених законодавством процедур (зокрема відкритих торгів або інших передбачених способів).
Водночас, згідно з пунктом 11 Особливостей № 1178 для здійснення закупівель товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких є меншою, ніж 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких є меншою, ніж 200 тис. гривень, робіт, вартість яких є меншою, ніж 1,5 млн. гривень, замовники можуть використовувати електронну систему закупівель відповідно до умов, визначених адміністратором електронної системи закупівель, у тому числі електронний каталог для закупівлі товарів. У разі здійснення таких закупівель без використання електронної системи закупівель замовник обов'язково дотримується принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом, вносить інформацію про таку закупівлю до річного плану та оприлюднює відповідно до пункту 3-8 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.
Згідно з частиною 3 статті 3 Закону № 922-VIII звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, повинен містити таку інформацію:
1) дата укладення та номер договору/документа (документів), що підтверджують придбання товару (товарів), робіт та послуги (послуг);
2) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія;
3) найменування (для юридичної особи) або прізвище, ім'я, по батькові (за наявності) (для фізичної особи) постачальника товарів, виконавця робіт чи надавача послуг;
4) ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань або реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку у паспорті) постачальника товарів, виконавця робіт чи надавача послуг;
5) місцезнаходження (для юридичної особи) або місце проживання (для фізичної особи) постачальника товарів, виконавця робіт чи надавача послуг та номер телефону;
6) назва предмета закупівлі;
7) кількість, місце та строк поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг;
8) ціна, зазначена в договорі про закупівлю/документі (документах), що підтверджує (підтверджують) придбання товару (товарів), робіт чи послуги (послуг), та строк виконання договору.
У звіті про договір про закупівлю, укладеному без використання електронної системи закупівель, може зазначатися інша інформація.
Тобто для послуг з поточного ремонту, вартість яких є меншою за 200 тис. грн, законодавець передбачає спрощений підхід до закупівлі. Зокрема, замовник має право здійснювати такі закупівлі як із використанням електронної системи, так і без неї. Разом з тим, навіть у разі укладення договору без використання електронної системи закупівель замовник не звільняється від обов'язку дотримання принципів публічних закупівель, а також зобов'язаний забезпечити прозорість такої закупівлі шляхом включення її до річного плану та оприлюднення відповідного звіту.
Пунктом 13 Особливостей № 1178 встановлено випадки, коли придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, може здійснюватися шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару.
Серед іншого такими випадками є:
- існування нагальної потреби у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням об'єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником;
- у замовника після укладення договору про закупівлю виникла необхідність у закупівлі додаткових робіт чи послуг, пов'язаних з предметом закупівлі основного договору, в того самого виконавця робіт/надавача послуг. Можливість і умови виконання таких додаткових робіт чи надання послуг можуть бути передбачені в основному договорі про закупівлю, укладеному за результатами проведення закупівлі. Закупівля додаткових робіт чи послуг у того самого виконавця робіт/надавача послуг здійснюється протягом трьох років після укладення договору про закупівлю, якщо загальна вартість таких робіт чи послуг не перевищує 50 відсотків ціни основного договору про закупівлю, укладеного за результатами проведення закупівлі;
Пунктом 17 Особливостей № 1178 передбачено, що договір про закупівлю за результатами проведеної закупівлі згідно з пунктами 10 і 13 цих особливостей укладається відповідно до Цивільного і Господарського кодексів України з урахуванням положень статті 41 Закону, крім частин другої - п'ятої, сьомої - дев'ятої статті 41 Закону, та цих особливостей.
Переможець процедури закупівлі під час укладення договору про закупівлю повинен надати відповідну інформацію про право підписання договору про закупівлю.
Згідно абзацу 3 пункту 17 Особливостей № 1178 забороняється укладення договорів про закупівлю, що передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення відкритих торгів/використання електронного каталогу, крім випадків, передбачених цими особливостями.
Досліджуючи питання наявності або відсутності передумов та підстав для проведення позивачем закупівлі без використання електронної системи, проаналізувавши норми Закону України "Про публічні закупівлі", Особливостей, затверджених постановою КМУ № 1178, а також положення підзаконних нормативно-правових актів, суд дійшов висновку про таке.
Суд виходить з того, що Закон України "Про публічні закупівлі" № 922-VIII закріплює принциповий підхід до здійснення закупівель, відповідно до якого визначальними є забезпечення ефективного та прозорого використання публічних коштів, добросовісної конкуренції, відкритості та запобігання зловживанням. Зазначені принципи, передбачені статтею 5 Закону, мають загальний характер і підлягають застосуванню на всіх стадіях закупівель.
Враховуючи правове регулювання у сфері публічних закупівель, при здійсненні моніторингу публічної закупівлі важливим є комплексний підхід органів державного фінансового контролю та аналіз всіх супутніх обставин: чи є потреба єдиною за своєю суттю, часові межі укладення договорів, їх зв'язок із попередніми процедурами, наявність чинних договорів за результатами відкритих торгів, визначення об'єкта здійснення закупівлі (зокрема у випадку поточного чи капітального ремонту), правильність застосування класифікатора, а також поведінка замовника під час надання пояснень у межах моніторингу тощо.
Ключовим критерієм правової оцінки залишається встановлення мети - чи був у замовника намір уникнути застосування передбаченої законом процедури.
Суд зазначає, що фактично основною підставою для складання оскарженого Висновку стали обставини укладення позивачем кількох договорів на виконання поточних ремонтів в одному об'єкті, вартість кожного з яких окремо не досягає встановленого законодавством порогу у 200 тис. грн, що розцінено органом державного фінансового контролю як поділ предмета закупівлі.
Як вказувалося вище, Закон України "Про публічні закупівлі" та Особливості №1178 виходять із необхідності планування закупівель на підставі потреби замовника та визначення предмета закупівлі відповідно до встановлених законодавством правил.
Аналіз наведених вище положень Особливостей № 1178 свідчить про обов'язок замовника застосовувати процедуру закупівлі відкритих торгів у разі досягнення встановлених вартісних меж, а також про пряму заборону поділу предмета закупівлі з метою уникнення такої процедури.
При цьому, визначення предмета закупівлі послуг з поточного ремонту здійснюється відповідно до пункту 3 розділу II Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 15 квітня 2020 р. № 708, що прямо передбачено пунктом 10 Особливостей № 1178.
Своєю чергою, пункт 3 розділу ІІ Порядку № 708 зазначає, що під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04 червня 2014 року № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23 серпня 2011 року № 301.
За визначеннями ДБН А.2.2-3:2014:
будівля - це різновид споруди, що складається з несучих та огороджувальних або сполучених (несучоогороджувальних) конструкцій, які утворюють наземні або підземні приміщення, призначені для життєдіяльності людей та виробництва продукції;
відокремлена частина будинку, будівлі, споруди - автономна конструктивна система, відокремлена деформаційнотемпературним, антисейсмічним (за потреби) швом, протипожежною стіною, має автономне інженерне забезпечення та закінчений цикл виробничого процесу (наприклад, блок-секція, дільниця тощо);
об'єкт будівництва - будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси або частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 06 серпня 2022 року № 144 затверджено "Методику проведення обстеження та оформлення його результатів" (далі - Методика), яка визначає особливості проведення та оформлення результатів обстеження прийнятих в експлуатацію об'єктів будівництва, що проводиться відповідно до Порядку проведення обстеження прийнятих в експлуатацію об'єктів будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2017 року № 257, з метою визначення фактичного стану об'єкта та оцінки його відповідності основним вимогам до будівель і споруд, визначеним законодавством, та вжиття заходів для забезпечення надійності та безпеки під час його експлуатації.
Як встановлено пунктом 1 розділу ІІ Методики, обстеження об'єктів проводиться з метою визначення фактичного стану та оцінки відповідності об'єкта основним вимогам до будівель і споруд, визначеним законодавством, та вжиття заходів для забезпечення надійності та безпеки під час його експлуатації, в тому числі:
підтвердження можливості подальшої безпечної експлуатації об'єкта;
встановлення (обґрунтування) необхідності вжиття заходів для забезпечення надійності та безпеки під час його експлуатації;
планування робіт з поточних, капітальних ремонтів об'єкта (частин об'єкта), реконструкції об'єкта (відокремлених частин об'єкта), відновлення пошкодженого об'єкта;
планування невідкладних протиаварійних робіт, консервації;
обґрунтування прийняття рішення щодо припинення експлуатації, виконання робіт із демонтажу об'єкта.
Відповідно до пунктів 1, 2 розділу ІІІ Методики обстеження об'єктів проводиться відповідно до Порядку проведення обстеження прийнятих в експлуатацію об'єктів будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2017 року № 257 (далі - Порядок проведення обстеження), за рішенням власника (управителя) об'єкта або уповноваженого органу - виконавчого органу відповідних сільських, селищних, міських рад або у випадках, передбачених законодавством, військової адміністрації.
Проведення обстеження об'єкта забезпечується замовником шляхом залучення фахівців, що мають відповідну кваліфікацію, визначених пунктом 2 Порядку проведення обстеження.
Окрім того, з аналізу розділу V Методики слідує, що процедура обстеження передбачає двоетапний підхід: спочатку виконується візуальне попереднє обстеження об'єкта з оглядом усіх доступних конструкцій, фіксацією дефектів, базовими вимірюваннями та складанням проміжного звіту із попереднім висновком про технічний стан та рекомендаціями - або щодо проведення детального обстеження, або щодо безпечної подальшої експлуатації без нього, попереднього висновку і рекомендацій щодо подальших дій. У разі виявлення суттєвих пошкоджень проводиться детальне обстеження, яке включає глибокий аналіз технічного стану, інструментальні дослідження, розрахунки, вивчення причин дефектів і оцінку впливів. За підсумками кожного етапу складається звіт, а остаточно - надаються висновки щодо безпечної експлуатації, необхідності ремонту, підсилення або відновлення об'єкта.
Також слід зазначити, що згідно розділу VІ Методики оформлення результатів обстеження передбачає складання звіту з чітко визначеною структурою: титульні дані, вступ із вихідною інформацією та метою, характеристика об'єкта, опис дефектів і пошкоджень (у необхідному обсязі), а також узагальнені висновки і рекомендації. У звіті обов'язково відображаються технічний стан конструкцій і систем, можливість подальшої експлуатації, потреба в ремонті, реконструкції чи демонтажі та, за потреби, терміни наступного обстеження тощо.
Суд підсумовує, що наведене вище нормативне регулювання встановлює підходи до планування закупівель, визначення предмета закупівлі та організації обстеження об'єктів будівництва, які мають застосовуватись у системному взаємозв'язку.
Судом встановлено, що протягом короткого проміжку часу, а саме з 12.12.2024 по 23.12.2024 року позивачем укладено декілька договорів на виконання однотипних будівельних робіт з поточного ремонту щодо одного й того самого об'єкта (ДНЗ № 15), при цьому вартість кожного з договорів встановлена на рівні, наближеному до порогового значення - 200 тис. грн., визначеного пунктом 10 Особливостей № 1178 для обов'язкового застосування процедури відкритих торгів у разі закупівлі послуг з поточного ремонту.
Посилання позивача на те, що кожен із укладених договорів ґрунтується на окремих актах обстеження, в яких зафіксовано аварійні ситуації та різний час їх виявлення, не є підставою для застосування абзацу третього пункту 15 Особливостей № 1178, оскільки позивачем не доведено об'єктивної непередбачуваності потреби на момент планування закупівлі.
У даному випадку встановлені обставини свідчать, що акти обстеження від 28.11.2024, 11.12.2024, 13.12.2024 року складалися щодо одного й того самого об'єкта - ДНЗ № 15, а зафіксовані в них недоліки носять характер пов'язаних між собою наслідків довгочасної експлуатації приміщень та виконання робіт у певних групах освітнього закладу, що у сукупності не виключає єдності потреби замовника.
З характеру виявлених дефектів та їх природи вбачається, що вони носять накопичувальний характер, позаяк є наслідком тривалої експлуатації об'єкта (про що безпосередньо зазначено в кожному акті), а не раптових та непередбачуваних обставин та впливів, зумовлених надзвичайною ситуацією. За таких умов потреба у проведенні відповідних ремонтних робіт могла бути виявлена та врахована завчасно.
Посилання позивача на те, що аварійна ситуація виникла у зв'язку з проведенням робіт із заміни систем опалення та водопостачання, не підтверджує наявності непередбачуваних обставин, а свідчить про прояв наявного технічного стану об'єкта під час втручання в його інженерні мережі, які відпрацювали свій ресурс.
Такі обставини не можуть розглядатися як підстава для виникнення нової самостійної потреби, оскільки пов'язані з уже існуючими характеристиками об'єкта та підлягали вчасному виявленню та врахуванню при плануванні відповідних робіт.
Крім того, зміст наявних у справі актів свідчить про необхідність виконання комплексу ремонтних робіт для забезпечення належних та безпечних умов експлуатації приміщень у різних групах одного дошкільного навчального закладу, що за своїм характером відповідає поточному ремонту об'єкта в цілому, а не усуненню окремих раптових пошкоджень.
Отже, суд дійшов висновку, що додані позивачем акти обстеження не підтверджують доводи позивача щодо виникнення окремої непередбачуваної потреби у здійсненні додаткової закупівлі, а навпаки свідчать про наявність підстав для завчасного планування відповідних робіт та визначення предмета закупівлі як єдиного.
Окрім наведеного вище, всупереч положенням Методики, матеріали справи не містять доказів прийняття рішення власника (управителя) об'єкта або уповноваженого органу про проведення обстеження у встановленому порядку.
Також в матеріалах справи відсутні відомості про те, що члени комісії, яка склала акти обстеження, є фахівцями, які відповідають вимогам нормативних актів, зокрема пройшли професійну атестацію та мають кваліфікаційний сертифікат на право виконання робіт з обстеження об'єктів будівництва, або що до проведення обстеження залучалися підприємства, установи чи організації, у складі яких наявні такі фахівці.
Доречно зауважити, що вартість робіт за трьома окремими договорами (199000,00грн., 193000,00 грн. та 199800,00 грн.), укладеними щодо різних груп дитсадка, є майже однаковою, що за відсутності належного пояснення такої співмірності не дозволяє виключити штучний підхід до визначення вартості робіт.
Укладення позивачем протягом короткого періоду часу декількох договорів щодо виконання взаємопов'язаних робіт з поточного ремонту одного об'єкта, які мають спільний характер, виконуються за одним кодом класифікатора та одним підрядником, свідчить про поділ позивачем єдиного предмета закупівлі, що є порушенням пункту 6 Особливостей № 1178. Внаслідок цього позивач не застосував передбачену пунктом 10 Особливостей процедуру закупівлі при досягненні відповідної вартісної межі, що призвело до придбання робіт без проведення належної процедури та укладення договорів поза межами визначеного законодавством порядку, чим, в свою чергу, порушено вимоги пункту 5 та абзацу 3 пункту 17 Особливостей № 1178.
Стосовно доводів позивача про те, що укладений договір не є договором про закупівлю в розумінні Закону, слід зазначити, що такі доводи є помилковими та не відповідають фактичним обставинам справи і вимогам чинного законодавства.
Зокрема, спірні правовідносини пов'язані з витрачанням бюджетних коштів замовником, що зумовлює застосування до такого договору відповідного правового регулювання у сфері публічних закупівель.
Що стосується доводів позивача стосовно протиправності спірного висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області у зобов'язальній частині та визначення способів усунення порушень, суд ураховує таке.
Як вказувалось вище, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення. Між тим, ані Закон України «Про публічні закупівлі», ані Порядок № 552 не визначають, у який саме спосіб замовник повинен усунути виявлені порушення. Конкретний захід, спрямований на усунення порушень законодавства, Управління визначає самостійно (постанова Верховного Суду від 09.02.2023 року №520/6848/21).
Зазначений у спірному Висновку органу державного фінансового контролю спосіб усунення порушень необхідно розглядати у взаємозв'язку з допущеним позивачем порушенням законодавства.
У постанові від 12 грудня 2024 року у справі № 380/14352/22 Верховний Суд наголосив, що у разі виявлення порушень під час публічних закупівель орган державного фінансового контролю має право зобов'язати замовника припинити зобов'язання за договором. При цьому, чинним законодавством встановлено дискрецію органу державного фінансового контролю щодо визначення форми усунення встановлених порушень залежно від виду цих порушень. Такий спосіб включає розірвання договору, визнання його недійсним чи нікчемним. Саме замовник обирає правомірний варіант поведінки, який повертає сторони до первісного стану та запобігає нецільовому використанню бюджетних коштів.
Більш того, згідно зі сталою практикою Верховного Суду, незабезпечення замовником відхилення пропозиції учасника, що не відповідає кваліфікаційним вимогам, призводить до незаконного укладення договору. У такому разі орган контролю вправі висувати вимоги про припинення зобов'язань, а в разі їх невиконання - звернутися до суду для захисту інтересів держави. Таким чином, ураховуючи сталу практику Верховного Суду у цій категорії справ, відповідач мав повноваження щодо визначення одного із варіантів усунення встановлених порушень як припинення зобов'язань за договором.
Наведена правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 30 вересня 2025 року у справі № №460/49270/22, від 01 лютого 2024 року у справі № 260/3428/21 та від 19 квітня 2024 року у справі № 500/4553/22.
Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, та керуючись статтями 5 та 10 Закону № 2939-XII, зобов'язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором про закупівлю, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Варіант усунення порушення шляхом припинення договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Статтею 203 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.
Як передбачено пунктом 1 частини 1 статті 43 Закону № 922-VIII, договір про закупівлю є нікчемним у разі якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону.
Отже, укладення позивачем договору № 12 від 19.12.2024 року, як завершальної стадії проведення процедури закупівлі, без використання електронної системи закупівель без достатніх для цього підстав, є підставою для припинення такого договору.
Згідно з частиною другою статті 16 ЦК України одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.
Відповідно до частини першої статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою та шостою статті 203 цього Кодексу.
Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що відповідач конкретизував, які саме заходи повинен вжити позивач, визначивши пропорційний до правопорушення спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень.
За цих обставин, суд дійшов висновку про те, що оскаржуваний висновок відповідача є таким, що відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, є правомірним та підстави для його скасування судом відсутні, а тому в задоволенні позову слід відмовити.
З огляду на те, що суд за результатом розгляду справи дійшов висновку про відмову у задоволенні позову, судові витрати не розподіляються.
Керуючись ст.ст. 9, 72-77, 139, 242-243, 245-246 КАС України, суд
вирішив:
В задоволенні адміністративного позову Житомирського дошкільного навчального закладу № 15 до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування Висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-12-19-024235-а від 26.02.2025 року відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Н.М. Майстренко