01 травня 2026 року
м. Київ
справа № 160/7899/24
адміністративне провадження № К/990/22031/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/7899/24
за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича, Дніпровської міської ради, заступника міського голови Дніпровської міської ради Підлубного Едуарда Станіславовича про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2025 року (головуючий суддя - Круговий О.О., судді: Шлай А.В., Щербак А.А.),
І. Короткий зміст позовних вимог
У березні 2024 року позивач - Громадська організація «Платформа Громадський Контроль» (далі - ГО «Платформа Громадський Контроль») звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича, Дніпровської міської ради, у якому, з урахуванням уточнень, просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану»;
- зобов'язати Дніпровську міську раду, Дніпровського міського голову забезпечити доступ та право громадян бути присутніми на усіх пленарних засіданнях Дніпровської міської ради, окрім закритої частини засідань.
На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що 05 липня 2023 року виконуючим обов'язки міського голови Едуардом Підлубним було підписано та затверджено розпорядження Дніпровського міського голови № 1-5/7-р «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану», відповідно до якого, зокрема, вирішено на період дії воєнного стану призупинити видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11 жовтня 2018 року № 1361-р (зі змінами). Так, позивачем наголошується, що вказані дії місцевої влади порушують принципи відкритості та гласності, які є основоположними у діяльності органу місцевого самоврядування, прямо суперечать Конституції України, Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) та міжнародному законодавству. Крім того, позивачем підкреслюється, що вказане спірне розпорядження підписано неналежним суб'єктом владних повноважень. Окрім того, підставою для оскарження розпорядження та зобов'язання вчинити дії, на думку позивача, є порушення прав громадян, які мають статус асоційованих членів ГО «Платформа Громадський Контроль», а також прав невизначеного кола осіб, які приймали участь у мирних зібраннях, на доступ до пленарних засідань - 06 та 20 грудня 2023 року, оскільки останні не були допущені до приміщення міської ради, що позбавило громадян можливості бути присутніми на сесії міської ради та у разі необхідності висловити думку під час здійснення місцевого самоврядування.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2024 року позовні вимоги ГО «Платформа Громадський Контроль» задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
При ухваленні судового рішення, суд першої інстанції керувався тим, що доступ до засідань сесії ради є формою реалізації права громадян на доступ до публічної інформації та має бути забезпечений для кожного на рівних умовах. Згідно зі статтею 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції. Отже, обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з урахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках, передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану», якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові. При цьому законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв'язку з обмеженням доступу до адміністративної будівлі, не встановлено пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради.
Також судом ураховано, що право голосу для зацікавлених осіб прямо передбачене Регламентом Дніпровської міської ради, затвердженим рішенням міськради від 29 лютого 2016 року № 5-3/1 «Про затвердження Регламенту Дніпропетровської міської ради VII скликання» (далі - Регламент), адже відповідно до частини десятої статті 33 Регламенту, головуючий може також надати слово для виступу з обговорюваного питання - особам, що присутні на засіданні.
При цьому суд акцентував увагу на тому, що в обґрунтування необхідності прийняття спірного розпорядження відповідачами покладені обмеження, передбачені пунктом 3 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022, затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-ІХ «Про введення воєнного стану», проте спірне розпорядження винесено 05 липня 2023 року, коли вже більше року в країні введено воєнний стан.
Щодо тверджень відповідачів про те, що сама по собі наявність або ж відсутність розпорядження №1-5/7-р не гарантує участі у пленарному засіданні сесії Дніпровської міської ради, оскільки розпорядженням Дніпровського міського голови від 10 жовтня 2019 року № 1612-р (є публічно доступним) затверджено Інструкцію про порядок електронної реєстрації для відвідування пленарних засідань сесії Дніпровської міської ради, суд першої інстанції зазначив, що фактично 06 та 20 грудня 2023 року дійсних та асоційованих членів ГО «Платформа Громадський Контроль» та інших осіб, які намагались відвідати засідання сесії Дніпровської міської ради, фактично не допустили аргументуючи це не відсутністю у них електронної реєстрації для відвідування пленарних засідань сесії чи документів, які посвідчують особу, а саме спірним розпорядженням Дніпровського міського голови від 05 липня 2023 року № 1-5/7-р.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2025 року апеляційну скаргу ГО «Платформа Громадський Контроль» залишено без задоволення, а апеляційну скаргу Дніпровської міської ради задоволено. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2024 року у справі № 160/7899/24 скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ГО «Платформа Громадський Контроль» відмовлено.
Приймаючи зазначену постанову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що спірним розпорядженням тимчасово зупинено видачу одноразових електронний перепусток до приміщення ради, таким чином тимчасово обмежено доступ громадськості до засідань, тим самим частково обмежено відкритість та гласність таких засідань. Водночас суд зауважив, що на сайті Дніпровської міської ради здійснюється трансляція пленарних засідань, зокрема в режимі онлайн, таким чином пленарні засідання залишаються доступними та є гласними та відкритими для громадськості. Відтак, права та інтереси громади в частині забезпечення їх права бути обізнаними про діяльність ради, зокрема про хід пленарних засідань, порядок денний та результати голосування відповідачем дотримані, та оскаржуваним розпорядженням не обмежувались.
Стосовно права громадськості бути присутніми під час пленарних засідань ради суд апеляційної інстанції зазначив, що з аналізу статті 64 Конституції України слідує, що права та свободи, визначені статтею 34 Конституції України можуть бути обмежені, зокрема в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Аналогічні приписи містить і Європейська Конвенція з прав людини, яка ратифікована Законом № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року.
Апеляційний суд вказав про те, що спірне розпорядження прийнято з метою забезпечення належної роботи, підтримання порядку, збереження життя та здоров'я, а також забезпечення безпеки працівників Дніпровської міської ради та її виконавчих органів і відвідувачів адміністративних будівель. Метою розпорядження є введення особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану. Відтак, мета та підстави прийняття оскаржуваного розпорядження відповідають вимогам Закону, а наслідки його прийняття у вигляді тимчасового недопущення відвідувачів до приміщень ради та її виконавчих органів, в тому числі і до пленарних засідань, є цілком допустимими в умовах воєнного стану задля забезпечення безпеки громадян, та працівників критичного об'єкту а також з метою встановлення режиму роботи ради на період воєнного стану.
При цьому суд наголосив на тому. що обмеженість у відкритості пленарних засідань (у частині допуску громадськості) не впливає на забезпечення Дніпровською міською радою гласності та певної відкритості проведення пленарних засідань, адже вони транслюються в мережі Інтернет, також на офіційному вебсайті є вся необхідна інформація щодо діяльності ради, крім того, рада приймає від громади скарги, звернення, документи. Тож, на думку суду, особливий пропускний режим до приміщень органу місцевого самоврядування не порушує прав громади бути обізнаними про хід засідань, порядок денний пленарних засідань, результати голосування та діяльність ради в цілому.
У відповідь на доводи позивача про те, що громадськість позбавлена права висловити свою думку через те, що вони не можуть бути присутніми на засіданнях, апеляційний суд зазначив, що чинним законодавством не передбачена можливість публічних виступів та висловлювань представників громадськості під час пленарного засідання, водночас позивач та його члени, так само як будь-який член громади, має право звернутись до міської ради із заявою, скаргою та пропозицією на підставі Закону України «Про звернення громадян» та правомірно очікувати результатів розгляду свого звернення. Також позивач не позбавлений і права на проведення мирних зібрань та заходів в порядку, передбаченому чинним законодавством, поза межами приміщення ради.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, ГО «Платформа Громадський Контроль» подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2025 року та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2024 року.
Ухвалою від 12 червня 2025 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Доводи касаційної скарги за цією підставою касаційного оскарження ґрунтуються на тому, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункт 1 частини першої статті 8 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) та частину сімнадцяту статті 46 Закону № 280/97-ВР, оскільки оскаржуване розпорядження прийняте неналежним суб'єктом (посадовою особою органу місцевого самоврядування замість військового командування/військової адміністрації), а також певні особливості доступу до приміщень міської ради не може бути повною забороною на присутність на сесіях міської ради, встановлені розпорядженням заступника міського голови; судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункти 10, 11 статті 32 Регламенту та частину четверту статті 8, частину третю статті 9, частину п'яту статті 13 Закону № 280/97-ВР у частині висновків суду апеляційної інстанції про абсолютну відсутність права громадськості на виступ на пленарних сесіях відповідної ради; судом апеляційної інстанції помилково не застосовано положення частини другої статті 42 та пункту 1 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР стосовно того, що саме секретар міської ради повинен виконувати повноваження міського голови та видавати відповідні розпорядження на час неможливості здійснення міським головою своїх повноважень, а не заступник міського голови.
У світлі наведеного скаржник уважає, що існує необхідність формування Верховним Судом правових висновків щодо питання застосування наведених норм матеріального права: 1) положень пункту 1 частини першої статті 8 та частини сімнадцятої статті 46 Закону № 389-VIII (висновок про те, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи не уповноважені самостійно приймати рішення про обмеження конституційних прав громадян, що стосується права на участь у місцевому самоврядуванні, а також права бути присутніми на сесіях ради, а також висновок про те, що особливий режим роботи органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану може встановлювати певні особливості, але не може бути повною безумовною забороною для громадян на присутність на сесіях відповідної ради та на інших заходах у приміщенні ради); 2) пунктів 10, 11 статті 32 Регламенту та частини четвертої статті 8, частини третьої статті 9, частини п'ятої статті 13 Закону № 280/97-ВР (висновок про те, що право на виступ на пленарній сесії ради з дозволу головуючого мають право будь-хто присутній на сесії ради, а також інші особи мають право на виступ у випадках передбачених законодавством); 3) частини другої статті 42 та пункту 1 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР (у випадку неможливості здійснювати свої повноваження міським головою, у тому числі у зв'язку з відпусткою, то секретар міської ради виконує повноваження міського голови та видає відповідні розпорядження).
Представник Дніпровської міської ради подав відзив на касаційну скаргу ГО «Платформа Громадський Контроль», у якому, на противагу аргументам касатора, звертає увагу, зокрема на те, що приміщення Дніпровської міської ради відповідно до Закону України «Про критичну інфраструктуру» та постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2020 року № 1109, є об'єктом критичної інфраструктури. Забезпечення його безпечного та безперебійного функціонування в умовах постійних ракетних загроз у прифронтовому місті є не просто правом, а прямим обов'язком міської ради. Встановлення особливого пропускного режиму є не «обмеженням конституційних прав» у розумінні повноважень військової адміністрації, а організаційним заходом для забезпечення безпеки та встановлення особливого режиму роботи власного об'єкта критичної інфраструктури. Це повністю відповідає повноваженням міського голови, визначеним пунктами 1, 19, 20 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР, що передбачають забезпечення додержання законів та організацію роботи ради, а також видання розпоряджень у межах повноважень.
Представник відповідача наполягає, що дії Дніпровської міської ради не порушили принцип гласності, оскільки було забезпечено альтернативні, безпечні та навіть більш масштабні способи інформування громадськості про діяльність ради. Право на участь також не було порушено, оскільки фізична присутність є лише однією з багатьох форм, більшість з яких залишились доступними.
Також вказує, що суд апеляційної інстанції правильно встановив, що розпорядження підписано уповноваженою особою. Частина друга статті 42 та пункт 1 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР регулюють випадки неможливості здійснення міським головою своїх повноважень (наприклад, дострокове припинення повноважень, смерть, тривала хвороба), проте у даному випадку йдеться про тимчасову відсутність міського голови у зв'язку з плановою відпусткою. Порядок виконання обов'язків у таких випадках врегульовано внутрішнім актом - розпорядженням міського голови від 19 квітня 2021 року № 206-р «Про розподіл повноважень між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючим справами виконавчого комітету міської ради».
На додаток представник відповідача зауважує, що не можна відновити право, яке не було порушене. Завданням адміністративного судочинства, згідно зі статтею 2 КАС України, є ефективний захист порушених прав, свобод та інтересів. Суд апеляційної інстанції, надавши вичерпну оцінку всім обставинам, дійшов обґрунтованого висновку про законність розпорядження та, відповідно, про відсутність порушення прав скаржника. Вимога скаржника «зобов'язати забезпечити доступ» є, по суті, вимогою до суду підмінити собою орган місцевого самоврядування та самостійно визначити політику безпеки в адміністративних будівлях на невизначений термін у майбутньому. Таким чином, вимоги скаржника зобов'язального характеру є безпідставними, оскільки відсутній факт порушення права, а задоволення таких вимог означало б неправомірне втручання суду в діяльність органу місцевого самоврядування.
З огляду на такі обґрунтування позиції Дніпровської міської ради по суті доводів касаційної скарги, її представник у відзиві просить касаційну скаргу ГО «Платформа Громадський Контроль» залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2025 року - без змін.
Ухвалою від 30 квітня 2026 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану» було встановлено запровадити в Дніпровській міській раді та її виконавчих органах особливий пропускний режим в умовах воєнного стану. В усіх адміністративних будівлях Дніпровської міської ради та її виконавчих органів розмістити оголошення про особливий пропускний режим із проханням до відвідувачів, у разі можливості звертатись за допомогою інформаційно- комунікаційних технологій. На період дії воєнного стану призупинити видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11 жовтня 2018 року №1361-р (зі змінами). Департаменту забезпечення діяльності виконавчих органів Дніпровської міської ради та іншим виконавчим органам міської ради здійснювати, у разі можливості, безконтактне приймання документів (скринька, електронна пошта, тощо). Працівникам Дніпровської міської ради та її виконавчих органів сприяти громадянам у вирішенні нагальних питань, віднесених до повноважень органів місцевого самоврядування. Організувати, у разі необхідності, роботу з метою забезпечення права громадян на особистий прийом, в інших випадках - вирішувати питання за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій.
Вказане розпорядження підписано в.о. міського голови Підлубним Е.С.
Громадянин ОСОБА_1 листом від 26 грудня 2023 року звернувся до голови правління ГО «Платформа Громадський Контроль» із проханням захистити його права та права усіх осіб, яких не допущено до будівлі місцевої влади, чим фактично позбавлено права приймати участь у місцевому самоврядуванні та вжити усіх можливих та необхідних заходів для скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року, у тому числі у разі необхідності звернутися до суду.
Листом від 29 грудня 2023 року № 1539/23 ГО «Платформа Громадський Контроль» звернулася до Дніпровського міського голови Філатова Б.А. з вимогами скасувати розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року та допустити громадськість, представників ЗМІ, інших категорій громадян до пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради.
Листом Дніпровської міської ради від 29 січня 2024 року №7/11-171 «Про розгляд листа» позивача повідомлено про те, що розпорядженням міського голови від 19 квітня 2021 року № 206-р «Про розподіл повноважень між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючим справами виконавчого комітету міської ради» передбачено, що за дорученням міського голови у разі його відсутності та в інших випадках, передбачених законом, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючий справами виконавчого комітету міської ради (посади відповідно до штатного розпису) можуть виконувати його службові обов'язки: підписувати розпорядження міського голови та інші документи, передбачені чинним законодавством. Ураховуючи вищезазначене, виконуючий обов'язки міського голови Підлубний Е.С. діяв у межах наданих повноважень, а отже, відсутні підстави для скасування розпорядження. Щодо надання вільного доступу до сесійної зали міської ради звернуто увагу, що пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради є відкритими та гласними. Відкритість засідань реалізується шляхом вільного доступу представників, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів Дніпровської міської територіальної громади у встановленому Регламентом порядку. Також указано про те, що важливо враховувати вимоги правового режиму воєнного стану в Україні щодо забезпечення належної роботи, підтримання порядку, збереження життя і здоров'я, а також забезпечення безпеки працівників міської ради та її виконавчих органів і відвідувачів. Так, у Дніпровській міській раді та її виконавчих органах запроваджено особливий пропускний режим в умовах воєнного стану, згідно з яким запропоновано відвідувачам, у разі можливості, звертатись до міської ради за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій; на період дії воєнного стану призупинено видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11 жовтня 2018 року № 1361-р «Про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію».
Громадянка ОСОБА_2 листом від 23 березня 2024 року звернулася до голови правління ГО «Платформа Громадський Контроль» із проханням захистити її права та права усіх осіб, яких не допущено до будівлі місцевої влади, чим фактично позбавлено права приймати участь у місцевому самоврядуванні та вжити усіх можливих та необхідних заходів для скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року, у тому числі у разі необхідності звернутися до суду.
Громадянин ОСОБА_3 листом від 23 березня 2024 року звернувся до голови правління ГО «Платформа Громадський Контроль» із проханням захистити його права та права усіх осіб, яких не допущено до будівлі місцевої влади, чим фактично позбавлено права приймати участь у місцевому самоврядуванні та вжити усіх можливих та необхідних заходів для скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року, у тому числі у разі необхідності звернутися до суду.
Протоколом засідання правління ГО «Платформа Громадський Контроль» №6/24 від 23 березня 2024 року було вирішено з метою захисту та відновлення порушених прав та законних інтересів членів організації ГО «Платформа Громадський Контроль» та Платформи Асоційованих членів «Захист та реалізація прав у сфері вирішення питань місцевого значення» ГО «Платформа Громадський Контроль» звернутися до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою про визнання протиправним та скасування розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану» та зобов'язати уповноваженого суб'єкта вжити заходів, спрямованих на допуск громадськості, представників ЗМІ, інших категорій громадян до пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради.
З метою захисту прав осіб, яких не було допущено до приміщення органу місцевої влади задля участі у здійсненні місцевого самоврядування через спірне розпорядження Дніпровського міського голови №1-5/7-р від 05 липня 2023 року, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 34 Конституції України закріплено право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Відповідно до статті 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, а також правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон № 389-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття спірного розпорядження).
За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону, воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
За змістом статті 5 Закону № 389-VIII введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях здійснюється указом Президента України, який затверджується Верховною Радою України.
Згідно з частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, передбачені цією статтею заходи правового режиму воєнного стану.
Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 9 Закону № 389-VIII).
Статтею 2 Закону № 280/97-ВР (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття спірного розпорядження) визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Право громадян на участь у місцевому самоврядуванні закріплено у статті 3 Закону № 280/97-ВР, якою передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Основними принципами здійснення місцевого самоврядування в Україні відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР є: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.
Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (стаття 21 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова, серед інших повноважень, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Згідно з частинами першою та сімнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Як передбачено статтею 3 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.
VІ. Позиція Верховного Суду
Предметом судового контролю у цій справі є розпорядження Дніпровського міського голови від 05 липня 2023 року №1-5/7-р «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану», яким тимчасово, на період дії воєнного стану, призупинено видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, затвердженою розпорядженням міського голови від 11 жовтня 2018 року №1361-р (зі змінами).
Як установлено судами попередніх інстанцій, передумовою звернення ГО «Платформа Громадський Контроль» до суду з даним позовом слугували обставини недопуску її члена ОСОБА_1 , а також асоційованих членів організації - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших членів громади до приміщення Дніпровської міської ради на засідання сесії 06 та 20 грудня 2023 року на підставі спірного розпорядження Дніпровського міського голови від 05 липня 2023 року № 1-5/7-р, чим порушено право громадян бути присутніми на сесії міської ради та у разі необхідності висловити думку під час здійснення місцевого самоврядування. Такі дії місцевої влади, на думку позивача, порушують принципи відкритості та гласності, які є основоположними у діяльності органу місцевого самоврядування.
За результатом розгляду та вирішення справи позиції судів розділися: суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження із посиланням на те, що законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв'язку з обмеженням доступу до адміністративної будівлі (суд застосував правову позицію Верховного Суду у постанові від 31 січня 2020 року у справі № 461/2034/17); суд апеляційної інстанції констатував, що мета та підстави прийняття оскаржуваного розпорядження відповідають вимогам Закону, а наслідки його прийняття у вигляді тимчасового недопущення відвідувачів до приміщень ради та її виконавчих органів, у тому числі і до пленарних засідань, є цілком допустимими в умовах воєнного стану задля забезпечення безпеки громадян, та працівників критичного об'єкту, а також з метою встановлення режиму роботи ради на період воєнного стану.
У касаційній скарзі ГО «Платформа Громадський Контроль» наводить аргументи незгоди з рішенням апеляційного суду та вказує на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини. Позивач наполягає на тому, що спірне розпорядження Дніпровського міського голови суперечить нормам Конституції та обмежує права осіб на участь у місцевому самоврядуванні.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Переглянувши оскаржуване судове рішення у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд зазначає наступне.
Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави дійти висновку, що гарантує громадянам право на участь у здійсненні місцевого самоврядування, яке реалізується за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Водночас обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Одним із основних принципів місцевого самоврядування є гласність, яка забезпечується, зокрема, але не виключно, проведенням сесій ради із наданням права кожному бути присутнім, крім випадків, передбачених законодавством, а також відкритістю, оприлюдненням та отриманням на запит у порядку Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» протоколів сесій ради. Це узгоджується із приписами статті 3 цього Закону, згідно з якою право на доступ до публічної інформації гарантується, серед іншого, доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України 24 лютого 2022 року №2102-IX, у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України введено в Україні воєнний стан, який продовжується й дотепер.
Цим Указом (у редакції на час видання спірного розпорядження) Президент України постановив, зокрема: військовому командуванню разом з військовими адміністраціями, органами виконавчої влади, правоохоронними органами та за участю органів місцевого самоврядування запроваджувати і здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи правового режиму воєнного стану, реалізовувати повноваження, необхідні для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності (пункт 2); у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30- 34, 38, 39, 41- 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (пункт 3).
Згідно з частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, передбачені цією статтею заходи правового режиму воєнного стану, зокрема, встановлювати (посилювати) охорону об'єктів критичної інфраструктури та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об'єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Зміст наведених положень Указу Президента України у взаємозв'язку з пунктом 1 частини першої статті 8 Закону № 389-VIII дає підстави для висновку, що органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями самостійно запроваджувати заходи правового режиму воєнного стану. Такі повноваження належать військовому командуванню, яке разом з військовими адміністраціями, органами виконавчої влади, правоохоронними органами та за участю органів місцевого самоврядування, може запроваджувати та здійснювати заходи правового режиму воєнного стану, передбачені частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII.
Зауважимо, що оскаржуване розпорядження Дніпровського міського голови від 05 липня 2023 року № 1-5/7-р видане під час дії правового режиму воєнного стану та, як свідчить преамбула цього акта, з метою забезпечення належної роботи, підтримання порядку, збереження життя і здоров'я, а також забезпечення безпеки працівників Дніпровської міської ради та її виконавчих органів і відвідувачів адміністративних будівель.
Отже, видання спірного розпорядження було покликане організувати роботу Дніпровської міської ради та її виконавчих органів таким чином, щоб в умовах воєнного стану в країні та частих обстрілів міста Дніпро забезпечити безпеку працівників і відвідувачів ради. При цьому нагадаємо, що саме міський голова відповідно до своїх повноважень організує в межах, визначених Законом № 280/97-ВР, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету.
Дніпровська міська рада відповідно до Закону України від 16 листопада 2021 року № 1882-IX «Про критичну інфраструктуру» та постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2020 року № 1109 «Деякі питання об'єктів критичної інфраструктури», є об'єктом критичної інфраструктури.
Тому, встановлення особливого пропускного режиму є не обмеженням конституційних прав у розумінні повноважень військової адміністрації, а організаційним заходом для забезпечення безпеки та встановлення особливого режиму роботи об'єкта критичної інфраструктури.
Попри це, Суд уважає, що запроваджені спірним розпорядженням організаційні зміни в роботі Дніпровської міської ради можуть бути виправданими тільки у тому випадку, якщо не порушуватимуть основних принципів місцевого самоврядування.
Тож ураховуючи підстави заявленого позову та суть права, за захистом якого позивач звернувся до адміністративного суду, для правильного вирішення цієї справи принципово важливим є з'ясувати, чи збереглась непорушність принципу гласності місцевого самоврядування унаслідок видання Дніпровським міським головою оскаржуваного розпорядження.
Задля для цього Суд уважає за необхідне більш детально дослідити правову природу оскаржуваного акта органу місцевого самоврядування та актів міської ради, якими врегульовано питання відвідування засідань ради, і звертає увагу на таке.
16 грудня 2020 року Дніпровська міська рада VIII скликання прийняла рішення № 2/1-2 «Про затвердження Регламенту Дніпровської міської ради VIII скликання» (далі - Регламент зі змінами).
Згідно зі статтею 1 цього Регламенту ним урегульовано порядок діяльності ради, скликання сесій ради, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень ради та з інших процедурних питань, порядок роботи сесії ради, порядок проведення пленарних засідань сесій ради, порядок затвердження структури виконавчих та інших органів ради, порядок їх формування, обрання та затвердження посадових осіб ради, порядок формування та організації роботи постійних комісій, тимчасових контрольних комісій та інших органів ради, порядок участі депутатських фракцій і груп у роботі та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією і законами України.
Стаття 3 Регламенту закріплює відкритість і гласність роботи ради.
Так, пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради є відкритими і гласними. Відкритість засідань реалізується шляхом вільного доступу представників засобів масової інформації, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів територіальної громади міста Дніпра у встановленому Регламентом порядку. Члени територіальної громади, інші громадяни, що є представниками громадських організацій або політичних партій можуть бути присутніми за реєстрацією, що проводиться безпосередньо перед початком засідання за пред'явленням документа, що посвідчує особу. Гласність у роботі ради забезпечується шляхом проведення громадянами України та представниками засобів масової інформації фото- і кінозйомки, відео-, звукозапису, а також за рішенням ради може здійснюватися відео- та аудіотрансляція засідань через Інтернет, радіо, телебачення тощо. Гласність діяльності ради також забезпечується через офіційне оприлюднення проєктів рішень, пояснювальних записок та довідкових матеріалів до проєктів рішень, поправок та пропозицій до них, а також висновків і рекомендацій постійних комісій, звітів тимчасових контрольних комісій шляхом обов'язкового розміщення на офіційному вебсайті ради. Рішення, прийняті радою, публікуються на офіційному вебсайті ради та у міських друкованих засобах масової інформації в строки та відповідно до положень законодавства, що регламентує питання, пов'язані з оприлюдненням актів місцевого самоврядування. Засідання сесій ради , її органів транслюються в мережі Інтернет у режимі реального часу, крім випадків розгляду питань, що місять інформацію з обмеженим доступом, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Пленарне засідання ради підлягає відеофіксації з подальшим зберіганням відеозапису не менше п'яти років. Відеозапис пленарного засідання ради оприлюднюються в частині, що транслюється, невідкладно після закінчення засідання, але не пізніше наступного дня після проведення засідання, на офіційному вебсайті, з подальшим зберіганням у вільному доступі архіву відеотрансляцій. Засідання сесій ради, її органів у випадках, передбачених Регламентом транслюються онлайн у мережі Інтернет, а також на офіційному вебсайті ради зберігається у вільному доступі архів відеотрансляцій. Відкритість та гласність у діяльності ради забезпечується також через стабільне та прогнозоване ефективне функціонування офіційного вебсайту ради, наповнення та порядок адміністрування якого визначаються Положенням, яке затверджується радою.
Відповідно до статті 31 Регламенту головуючий на пленарному засіданні ради, зокрема, надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу, запитань, оголошує наступного промовця, називаючи ім'я, прізвище та посаду відповідної особи. При цьому головуючий може також надати слово для виступу з обговорюваного питання: заступникам міського голови, керівникам виконавчих органів ради, їх структурних підрозділів; особам, що присутні на засіданні (стаття 33 Регламенту).
На основі аналізу наведених положень Регламенту висновується, що саме цей локальний нормативно-правовий акт встановлює правила діяльності Дніпровської міської ради, як органу місцевого самоврядування, у тому числі порядок скликання, підготовки та проведення сесій (пленарних засідань). Регламент закріплює обов'язковість дотримання принципів відкритості та гласності роботи ради та способи їхньої реалізації.
Як уже зазначалося, частиною сімнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР встановлено, що порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.
Так, відвідування пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради здійснюється за електронною реєстрації, порядок якої визначено Інструкцією, затвердженою розпорядженням міського голови від 10 жовтня 2019 року № 1612-р (далі - Інструкція № 1612-р).
У пункті 1.3 Інструкції № 1612-р зазначено, що запровадження електронної реєстрації здійснюється з метою реалізації принципу відкритості роботи Дніпровської міської ради, а також забезпечення зручності реєстрації громадянами для відвідування пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради.
У значенні цієї Інструкції електронний сервіс - послуга електронної реєстрації для відвідування пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради; електронна реєстрація для відвідування сесій Дніпровської міської ради - включення громадян до переліку осіб, запрошених на пленарне засіданні сесії Дніпровської міської ради за допомогою електронного сервісу (далі - електронна реєстрація); запрошення - повідомлення, надіслане на електронну пошту, із зазначенням дати пленарного засідання сесії Дніпровської міської ради, номера місця і ряду у сесійній залі Дніпровської міської ради; зареєстрований громадянин - особа, що скористалась електронним сервісом; разова електронна картка - пластикова картка, що надає зареєстрованому громадянину право на разовий вхід до будівлі Дніпровської міської ради у день пленарного засідання сесії Дніпровської міської ради.
Згідно з пунктами 1.5, 1.6 Інструкції № 1612-р взаємодію із зареєстрованими громадянами здійснює департамент забезпечення діяльності Дніпровської міської ради. Видачу разових електронних карток забезпечує Комунальне підприємство «Міське управління справами» Дніпровської міської ради відповідно до наданого департаментом забезпечення діяльності Дніпровської міської ради списку запрошених на пленарне засідання сесії Дніпровської міської ради.
Відповідно до пунктів 2.1- 2.4 Інструкції № 1612-р електронна реєстрація розпочинається після опублікування розпорядження міського голови про скликання чергової сесії міської ради. Електронна реєстрація здійснюється на офіційному веб-сайті Дніпровської міської ради у розділі «Відвідування сесії міської ради» через автентифікацію за допомогою таких каналів: канал ідентифікації по банках; канал ідентифікації по IDcard (паспорт); канал ідентифікації по електронно-цифровому підпису; канал ідентифікації по MobileID. Під час електронної реєстрації громадянин залишає такі персональні дані: прізвище, ім'я, по батькові, номер мобільного телефону, адреса електронної пошти, а також дає згоду на обробку персональних відповідного змісту. Після електронної реєстрації на зазначену громадянином адресу електронної пошти надходить запрошення на відвідування пленарного засідання сесії ради.
Електронна реєстрація закривається о 16.00 напередодні пленарного засідання сесії Дніпровської міської ради. Департамент забезпечення діяльності Дніпровської міської ради до 17.00 напередодні пленарного засідання сесії Дніпровської міської ради надає список запрошених на пленарне засідання сесії Дніпровської міської ради Комунальному підприємству «Міське управління справами» Дніпровської міської ради для підготовки разових електронних карток та начальнику відділу охорони Комунального підприємства «Муніципальна варта» Дніпровської міської ради. Вхід до сесійної зали проводиться за пред'явленням документа, що посвідчує особу, а також запрошення в електронному або паперовому вигляді (пункти 2.5- 2.7 Інструкції № 1612-р).
Отже, доступ до пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради здійснюється за запрошеннями, отриманими у порядку електронної реєстрації, визначеному Інструкцією № 1612-р, яка затверджена 10 жовтня 2019 року розпорядженням міського голови та була чинною на момент виникнення спірних правовідносин.
Між тим, повертаючись до спірного розпорядження №1-5/7-р від 05 липня 2023 року, зазначимо, що його суть зводиться до встановлення особливого пропускного режиму до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органах в умовах воєнного стану.
Водночас, розкриваючи правову природу оскаржуваного розпорядження, перш за все принагідно врахувати, що розпорядженням Дніпровського міського голови від 11 жовтня 2018 року № 1361-р затверджено Інструкцію про порядок пропускного режиму входу (виходу) до адміністративних будівель Дніпровської міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію міської ради та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради (далі - Інструкція № 1361-р (зі змінами)).
Як зазначено у преамбулі цієї Інструкції, її затверджено з метою впорядкування входу (виходу) до адміністративних будівель міської ради, в'їзду (виїзду) на прибудинкову територію та контролю за переміщенням матеріальних цінностей виконавчих органів міської ради, забезпечення громадського порядку і безпеки у зазначених будівлях.
Згідно з визначеннями, наведеними у пункті 1.2 Інструкції № 1361-р, відвідувач - фізична особа, яка не є працівником міської ради, виконавчих органів, комунальних підприємств, закладів та установ міської ради, але має потребу та підставу в тимчасовому перебуванні в адміністративних будівлях; пропускний режим - сукупність правил, що визначають порядок входу (виходу) працівників міської ради, виконавчих органів, комунальних підприємств, закладів і установ міської ради (далі - працівники міської ради) та відвідувачів, в'їзду (виїзду) автотранспортних засобів, винесення матеріальних цінностей з адміністративних будівель та вивезення з прибудинкової території, а також заходи щодо реалізації цих правил; разова електронна картка - пластикова картка, що надає право відвідувачу на разовий вхід до відповідного службового приміщення адміністративної будівлі протягом одного робочого дня.
Відповідно до пункту 1.3 Інструкції № 1361-р запровадження пропускного режиму здійснюється з метою запобігання: проникненню в адміністративні будівлі та на прибудинкову територію сторонніх осіб; відвідуванню без службової потреби режимних приміщень працівниками міської ради, викраденню матеріальних носіїв із інформацією з обмеженим доступом або їх пошкодженню; викраденню документів та майна або їх пошкодженню; несанкціонованому внесенню (ввезенню) заборонених речей та речей, предметів, об'єктів, заборонених у вільному обігу, до адміністративних будівель; винесенню за межі адміністративних будівель речей та майна без відповідного дозволу; вчиненню протиправних дій стосовно посадових осіб, працівників міської ради, порушенням громадського порядку та безпеки в адміністративних будівлях і на прибудинковій території; вчиненню терористичних актів та умовам, що сприяють їх здійсненню; в'їзду (виїзду) автотранспорту сторонніх осіб на прибудинкову територію.
Порядок входу (виходу) до адміністративних будівель відвідувачів визначено у пункті 3 Інструкції № 1361-р.
Так, вхід (вихід) відвідувачів здійснюється на підставі разових електронних карток. Вхід (вихід) до адміністративних будівель відвідувачів здійснюється через пост № 1 (турнікет № 1) на підставі разової електронної картки - з 9.00 до 13.00 та з 13.45 до 18.00, у п'ятницю - до 16.30, крім вихідних та святкових днів. Разова електронна картка видається в пункті видачі електронних карток на підставі паспорта громадянина України або іншого документа, що посвідчує особу. При виході з адміністративної будівлі відвідувач здає разову електронну картку в карткоприймач системи контролю доступу. При цьому передбачено, що особи, запрошені на пленарні засідання сесій міської ради, які проводяться в сесійній залі, при вході до зали повинні зареєструватися на додатковому посту згідно зі списком запрошених та отримати перепустку до сесійної зали, яку повинні пред'явити охороннику. Якщо особа викликає підозру своєю поведінкою або відмовляється пред'являти перепустку до сесійної зали, охоронник повинен обмежити доступ до сесійної зали такої особи, про що доповідає начальнику відділу охорони.
Вимоги Інструкції є обов'язковими для дотримання усіма працівниками міської ради та відвідувачами (пункт 5.1 Інструкції № 1361-р).
Отже, вхід (вихід) відвідувачів до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів здійснюється у порядку, визначеному Інструкцією № 1361-р, на підставі разової електронної перепустки, а для запрошених на пленарні засідання сесій міської ради - за списком запрошених і перепусткою до сесійної зали.
На підставі положень Регламенту, Інструкції № 1612-р та Інструкції № 1361-р можна констатувати, що відвідування пленарних засідань сесій Дніпровської міської ради здійснюється на підставі запрошення, яке відвідувач отримує у порядку електронної реєстрації, списку запрошених осіб, до якого включаються запрошені особи, та перепустки до сесійної зали.
Одночасно з цим, оскаржуваним розпорядженням від 05 липня 2023 року № 1-5/7-р тимчасово, на період воєнного стану, призупинено видачу разових електронних карток, які дають право доступу до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів, передбачених Інструкцією № 1361-р, запропоновано відвідувачам, у разі можливості, звертатись до міської ради за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій, доручено працівникам сприяти громадянам у вирішенні нагальних питань та, у разі необхідності, забезпечити права громадян на особистий прийом.
Ураховуючи зміст і мету прийняття оскаржуваного розпорядження, його дія направлена на організацію взаємодії з громадянами при реалізації ними права на звернення до органу місцевого самоврядування та його посадових осіб, воно не зачіпає і не вирішує питання проведення сесій Дніпровської міської ради, не встановлює порядок участі депутатів, посадових осіб, членів територіальної громади у пленарних засідання ради.
Отже, у даному випадку йдеться про особливий пропускний режим до будівель міської ради, а не про обмеження права на відвідування пленарного засідання сесій ради.
У свою чергу, позивач помилково ототожнює доступ до адміністративної будівлі міської ради з доступом до сесійної зали з метою відвідування пленарного засідання, адже регламентація цих питань регулюється різними розпорядчими актами органу місцевого самоврядування та має різну мету. Варто підкреслити, що фізичний доступ до приміщення міської ради (вхід - вихід) ще не означає безпосереднього доступу (присутності) на пленарному засіданні сесії ради.
На переконання Суду, обмеження доступу до будівель органу місцевого самоврядування може бути виправданим з міркувань безпеки, враховуючи наявність такої надзвичайної виняткової обставини, як дія воєнного стану в країні. Запровадження особливого пропускного режиму до адміністративних будівель Дніпровської міської ради та її виконавчих органів зумовлено ризиком загрози життю і безпеці громадян унаслідок частих обстрілів міста Дніпра.
Ключовим є те, що спірне розпорядження не визначає і не змінює вже існуючий алгоритм відвідування пленарних засідань сесій ради, а лише встановлює особливий пропускним режим до будівлі ради. Порядок роботи сесії міської ради та проведення пленарних засідань визначає саме Регламент ради, який не зазнав змін у частині дотримання таких принципів, як відкритість і гласність роботи ради.
Суд першої інстанції у рішенні посилається на пояснення Голови Правління ГО «Платформа Громадський Контроль» ОСОБА_4 , свідків ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_1 , які являються як дійсними, так і асоційованими членами Громадської організації «Платформа Громадський контроль» про те, що 06 грудня та 20 грудня 2023 року вони, разом із іншими членами громади, які були небайдужі до питань затвердження бюджету на 2024 рік та перерозподілу видатків місцевого бюджету, в тому числі на Збройні Сили України, намагались відвідати засідання сесії Дніпровської міської ради, призначені на ці дні. Однак, працівники КП «Муніціпальна варта», що здійснюють охорону приміщення міськради, не допустили їх в приміщення міськради (пр-т Дмитра Яворницького буд. 75) та сесійну залу, аргументуючи це спірним розпорядженням Дніпровського міського голови від 05 липня 2023 року № 1-5/7-р.
Водночас, ані в позовній заяві, ані в апеляційній та касаційній скаргах, позивач не вказує про те, що зазначені вище особи були запрошені на пленарні засідання Дніпровської міської ради (пройшли електронну реєстрацію та отримали запрошення на пленарне засідання відповідно до Інструкції № 1612-р), однак їм було відмовлено у доступі до адміністративної будівлі ради та, відповідно, сесійної зали, в якій проходило пленарне засідання. Таких обставин не встановлено й судами попередніх інстанцій.
Суд апеляційної інстанції цілком слушно відмітив, що запроваджені обмеження у доступі до адміністративних будівель Дніпровської міської ради не впливають на забезпечення принципу гласності роботи ради, який реалізується через сукупність механізмів, як-от приміром, онлайн-трансляції пленарних засідань, оприлюднення на офіційному вебсайті проектів порядку денного, рішень, протоколів засідань ради та результатів поіменних голосувань. Тобто, принцип гласності роботи ради реалізується комплексно, а не лише через фізичний доступ до приміщень та сесійної зали ради.
Відтак, особливий пропускний режим до приміщень органу місцевого самоврядування не порушує прав громади бути обізнаними про хід засідань, порядок денний пленарних засідань, результати голосування та діяльність ради в цілому.
Стосовно права на виступ на засіданні, про порушення якого стверджує позивач, то скаржник помилково трактує його як абсолютне та гарантоване, оскільки стаття 33 Регламенту, положення якої наведено вище, чітко розмежовує право головуючого (дискреційне повноваження) надати слово для виступу особам, що присутні на засіданні, та обов'язок надати слово для виступу визначеному колу осіб.
Беручи до уваги зазначене, Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, що спірне розпорядження не порушує принцип гласності, оскільки міською радою забезпечено способи інформування громадськості про діяльність ради.
У такому випадку відсутні підстави стверджувати про обмеження права на участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Відповідаючи на аргументи касаційної скарги ГО «Платформа Громадський Контроль» про те, що спірне розпорядження №1-5/7-р від 05 липня 2023 року «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану» підписане неуповноваженою особою, перш за все слід відмітити, що суди обох інстанцій дійшли спільної позиції про їх необґрунтованість. Однак, скаржник наполягає на тому, що в силу приписів частини другої статті 42 та пункту 1 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР підписувати спірне розпорядження мав право секретар міської ради, а не заступник міського голови.
У цьому контексті суд касаційної інстанції зауважує, що частина друга статті 42 Закону № 280/97-ВР встановлює, що у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» або Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
Пунктом 20 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону (у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради).
Отже, наведені норми Закону № 280/97-ВР регулюють випадки неможливості здійснення міським головою своїх повноважень у зв'язку з достроковим припиненням повноважень або неможливості здійснення ним своїх повноважень.
Втім, у спірних правовідносинах такі обставини відсутні. На дату прийняття спірного розпорядження Дніпровський міський голова Філатов Б. А. перебував у відпустці, у зв'язку із чим видав розпорядження про покладення виконання обов'язків міського голови на Підлубного Е. С. - заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, директора департаменту соціальної політики Дніпровської міської ради, згідно з розподілом повноважень між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючим справами виконавчого комітету міської ради, затвердженим розпорядженням міського голови від 19 квітня 2021 року № 206-р.
За таких обставин Суд погоджується з висновком апеляційного суду про те, що спірне розпорядження від 05 липня 2023 року № 1-5/7-р підписано уповноваженою на те посадовою особою.
Ураховуючи наведене у цій постанові Суд підсумовує, що розпорядження Дніпровського міського голови № 1-5/7-р від 05 липня 2023 року «Про запровадження особливого пропускного режиму в умовах воєнного стану», яке є предметом оскарження, спрямоване на організацію роботи Дніпровської міської ради в умовах воєнного стану з метою збереження життя і здоров'я працівників ради та відвідувачів; не регулює питання порядку проведення пленарних засідань сесій ради та не змінює визначений Регламентом та Інструкцією № 1612-р порядок відвідування пленарних засідань сесій ради; не стосується доступу членів територіальної громади до пленарних засідань та не обмежує конституційне право громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування; підписано уповноваженою посадовою особою.
Верховний Суд наголошує, що спірне розпорядження вирішує виключно питання взаємодії громадян з органом місцевого самоврядування в умовах воєнного стану шляхом запровадження особливого пропускного режиму до будівлі міської ради (порядок входу до приміщення), не зачіпає та не нівелює принципи відкритості і гласності роботи ради.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції керувався виключно тим, що свідкам ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_1 , допитаних у судовому засіданні, було відмовлено у допуску до адміністративної будівлі Дніпровської міської ради, де проходили пленарні засідання, на підставі спірного розпорядження. Однак, суд першої інстанції не врахував, що відповідно до статті 3 Регламенту відкритість засідань реалізується, у тому числі, шляхом присутності запрошених осіб і членів територіальної громади міста Дніпра у встановленому Регламентом порядку. Члени територіальної громади, інші громадяни, що є представниками громадських організацій або політичних партій можуть бути присутніми за реєстрацією, що проводиться безпосередньо перед початком засідання за пред'явленням документа, що посвідчує особу.
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій не встановлено, що особи, яким 06 та 20 грудня 2023 року було відмовлено у пропуску до адміністративної будівлі Дніпровської міської ради, скористалися електронним сервісом і отримали запрошення на відвідування засідання сесії ради, як це передбачено Регламентом та Інструкцією № 1612-р.
За такого правового регулювання і встановлених обставин справи Верховний Суд констатує, що доводи касаційної скарги не знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, а тому відсутні підстави касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Аргументи скаржника не спростовують висновки суду апеляційної інстанції та не впливають на законність й обґрунтованість ухваленого ним рішення.
Таким чином, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і підстав касаційного оскарження, Верховний Суд не встановив підстав для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином касаційна скарга задоволенню не підлягає.
VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2025 року у справі № 160/7899/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає
СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько