Справа № 320/1789/23 Головуючий у 1-й інстанції: Лапій С.М.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
23 квітня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Кобаля М.І., Штульман І.В.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 червня 2024 року, ухвалене в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження без повідомлення та виклику сторін, у справі за адміністративним позовом Солом'янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про зобов'язання вчинити певні дії,
У січні 2023 року Солом'янська окружна прокуратура міста Києва в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - позивач/апелянт/прокуратура) звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач/НКРЕКП), про зобов'язання НКРЕКП привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 107588, що знаходиться за адресою: вулиця Сім'ї Бродських (попередня назва - Смоленська), будинок № 19 у Солом'янському районі міста Києва у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.
В обґрунтування позовних вимог послалась на невжиття відповідачем заходів з приведення захисної споруди (сховища) № 107588 до відповідних стандартів та придатний стан для використання за цільовим призначенням, що через напружену військово-політичну ситуацію в країні ставить під загрозу захист життя та здоров'я цивільного населення району.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06 червня 2024 року відмовлено у задоволенні позову Солом'янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор у цій справі не довів наявності передбачених законом підстав для представництва інтересів держави в особі ГУ ДСНС у місті Києві, а також звернувся до суду з вимогами, право на заявлення яких сам уповноважений орган не має. Відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави допускається лише у виключних випадках, зокрема якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист таких інтересів, або за відсутності такого органу, однак у спірних правовідносинах прокурором не наведено належних причин, які б перешкоджали ГУ ДСНС самостійно реалізувати покладені на нього функції державного нагляду та реагування. Повноваження органів ДСНС на звернення до адміністративного суду є спеціальними та чітко визначеними законом. З аналізу статей 17-1, 66, 68 Кодексу цивільного захисту України вбачається, що ДСНС та її територіальні органи мають право звертатися до адміністративного суду лише з позовами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, експлуатації будівель, споруд чи приміщень, якщо виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Натомість звернення з позовом про зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання за призначенням законом прямо не передбачене. Прокурор не може користуватися ширшим обсягом процесуальних прав, ніж той суб'єкт владних повноважень, в інтересах якого він діє. Оскільки ГУ ДСНС у місті Києві не наділене правом звернення до суду з такими позовними вимогами, прокурор також не вправі звертатися до суду з позовом про зобов'язання відповідача вчинити певні дії щодо приведення сховища у належний стан. У такий спосіб прокурор фактично намагається розширити повноваження органу ДСНС поза межами, встановленими законом, що суперечить статті 19 Конституції України. У матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази того, що органи ДСНС були об'єктивно позбавлені можливості звернутися до суду у законодавчо визначений спосіб, зокрема з позовом про застосування заходів реагування, а також відсутні докази належного реагування прокурора саме у контексті бездіяльності чи неналежного здійснення повноважень цим органом. У зв'язку з цим суд визнав, що прокурор обрав неналежний спосіб реалізації представницьких повноважень. Заявлені позовні вимоги фактично спрямовані на спонукання відповідача до усунення порушень, зафіксованих в актах перевірок та приписах органів ДСНС, однак законодавством передбачено інший порядок судового забезпечення виконання вимог органів ДСНС через позови про застосування заходів реагування, а не через зобов'язання вчинити певні дії на виконання припису або рекомендацій контролюючого органу. Посилаючись на практику Верховного Суду, зокрема у справах щодо аналогічних правовідносин, суд першої інстанції дійшов висновку, що звернення прокурора в інтересах держави в особі органу ДСНС із позовом про приведення захисної споруди у стан готовності не відповідає вимогам статей 19, 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 68 Кодексу цивільного захисту України. Саме з цих мотивів суд визнав позовні вимоги необґрунтованими та відмовив у їх задоволенні.
В апеляційній скарзі заступник керівника Київської міської прокуратури, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. Зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у місті Києві, оскільки такий висновок зроблено без урахування фактичних обставин справи, правового режиму воєнного стану та актуальної практики Верховного Суду. Позов подано з метою усунення порушень у сфері цивільного захисту, які внаслідок триваючої збройної агресії російської федерації та систематичних ракетних обстрілів міста Києва створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей, а тому інтерес держави у цій справі є очевидним і потребує ефективного судового захисту. Суд першої інстанції безпідставно застосував правові висновки Верховного Суду, викладені у справах 2019-2022 років, без урахування подальшого розвитку судової практики. Зокрема, апелянт посилається на правові позиції Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду, відповідно до яких при вирішенні тотожних спорів слід брати до уваги саме останню правову позицію, а не вибірково покладатися на більш ранні висновки. Суд першої інстанції не врахував висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 25 липня 2023 року у справі № 260/4199/22, а також не врахував передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 260/4199/22 ухвалою від 01 листопада 2023 року саме у зв'язку з необхідністю відступу від попередніх висновків щодо застосування статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Висновки суду про відсутність у ГУ ДСНС у місті Києві повноважень на звернення з таким позовом не відповідають чинному законодавству. У скарзі детально обґрунтовано, що після набрання чинності Законом України № 2655-ІХ від 06 жовтня 2022 року, яким внесено зміни, зокрема, до Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, отримав право звертатися до адміністративного суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. У зв'язку з цим ДСНС вправі звертатися до суду не лише з позовами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи, а й з іншими вимогами, якщо вони спрямовані на реальний захист інтересів держави у сфері цивільного захисту. Обраний спосіб захисту є належним та ефективним, оскільки саме приведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням забезпечує поновлення порушеного інтересу держави, тоді як формальне застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації не усуває небезпеку і не вирішує проблему відсутності належного укриття для населення. В умовах воєнного стану та постійної загрози ракетних ударів ефективний захист має забезпечувати не декларативне реагування, а реальне усунення порушень, які перешкоджають використанню сховища за цільовим призначенням. Суд першої інстанції фактично не надав належної оцінки доводам прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави. Бездіяльність балансоутримувача сховища триває з 2017 року, виявлені порушення не усунуті ані після перевірок, ані після винесення припису, а після запровадження воєнного стану суспільна значущість спору лише зросла. У такій ситуації звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у місті Києві відповідає положенням статті 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки спрямоване на захист державного та суспільного інтересу у сфері забезпечення готовності захисних споруд цивільного захисту. Суд першої інстанції, по суті, звів спір до вузького питання про формальні межі повноважень ДСНС, не врахувавши ані змін у законодавстві, ані суспільного контексту, ані того, що на момент розгляду справи на всій території України діяв особливий період і воєнний стан. У зв'язку з цим прокуратура вважає, що рішення ухвалене без повного і всебічного з'ясування обставин справи, з неправильним застосуванням статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 17-1, 48, 68 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також із порушенням норм процесуального права, що є підставою для його скасування.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач, заперечуючи проти її задоволення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Доводи апеляційної скарги є безпідставними та зводяться до переоцінки обставин справи і неправильного тлумачення норм матеріального права, тоді як суд першої інстанції надав належну правову оцінку всім доказам та правильно застосував норми законодавства. Прокурором не доведено наявності виключних підстав для представництва інтересів держави у цій справі, як цього вимагають положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру». У відзиві зазначено про відсутність доказів того, що уповноважений орган - ГУ ДСНС у місті Києві не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів держави, а також не підтверджено неможливість самостійного звернення цього органу до суду. Прокурор фактично підміняє собою компетентний орган, що суперечить принципу субсидіарності представництва прокурором інтересів держави. Обраний позивачем спосіб захисту не відповідає вимогам законодавства та є неналежним, оскільки приведення захисної споруди у стан готовності не відноситься до тих заходів реагування, які прямо передбачені Кодексом цивільного захисту України як спосіб судового захисту. Відповідач підкреслює, що законодавством визначено інші механізми реагування на виявлені порушення, зокрема застосування приписів та заходів державного нагляду (контролю), а не покладення обов'язку в судовому порядку виконувати певні дії. Доводи апеляційної скарги щодо змін у законодавстві та розширення повноважень ДСНС є необґрунтованими, оскільки такі зміни не впливають на суть правовідносин у цій справі та не надають прокурору автоматичного права звернення до суду без дотримання встановлених законом умов. Апелянт неправильно тлумачить норми законодавства та вибірково застосовує судову практику, не враховуючи усталену позицію Верховного Суду щодо необхідності доведення підстав для представництва інтересів держави прокурором. Суд першої інстанції обґрунтовано виходив із того, що спірні правовідносини не свідчать про наявність реальної загрози інтересам держави у розумінні, яке дає підстави для втручання прокурора, а посилання апелянта на воєнний стан та загальну небезпеку не можуть замінити належного доказування конкретних обставин порушення. У зв'язку з цим відповідач вважає, що рішення суду першої інстанції є законним і обґрунтованим, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильності його висновків.
З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів вирішено продовжити на розумний строк її апеляційний розгляд.
Апеляційний розгляд справи відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) здійснюється в порядку письмового провадження, за наявними у справі матеріалами та на основі наявних доказів.
Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що Солом'янською окружною прокуратурою м. Києва 09 вересня 2022 року внесено відомості до ЄРДР № 42022102090000219 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 356 КК України, за фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд, що спричиняє шкоду державним інтересам.
Під час досудового розслідування встановлено, що на обліку у відділі з питань цивільного захисту Солом'янської районної в місті Києві державної адміністрації перебуває сховище II класу № 107588, яке розташоване за адресою: вулиця Смоленська, будинок 19, у місті Києві.
Вказане сховище № 107588 (вбудоване в чотирьохповерхову будівлю) загальною площею 1 270, 4 кв.м. введено в експлуатацію у 17 жовтня 1974 році, розраховано на укриття 1 250 осіб, що підтверджується планом захисної споруди, актом технічної інвентаризації від 01 листопада 2013 року, технічним паспортом від 01 листопада 2011 року (інвентаризаційна справа № 132479/74239).
Сховище перебуває на балансі Державної установи «Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг міста Києва» та призначене для укриття працівників Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики га комунальних послуг міста Києва.
Досудовим розслідуванням з'ясовано, що спеціалістами ДСНС України неодноразово проводились перевірки цієї захисної споруди цивільної оборони (19 квітня 2017 року, 30 серпня 2021 року, 14 жовтня 2022 року), у ході перевірок комісією виявлено низку порушень вимог щодо утримання сховищ та зобов'язано установу з метою приведення сховища у готовність до використання за призначенням виконати вимоги Інструкції щодо утримання захисних споруд цивільної оборони у мирний час, затвердженої наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 09 жовтня 2006 року № 653.
Солом'янським РУ ГУ ДСНС України у Києві у присутності провідного інженера Гуриненко М.В. 30 серпня 2021 року проведено оцінку стану готовності захисної споруди (сховища) цивільного захисту № 107588 за адресою: місто Київ, вулиця Смоленська, 19 щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що складено акт від 30 серпня 2021 року.
У ході перевірки виявлено низку порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, у тому числі в акті перевірки вказано, що загальний стан захисної споруди цивільного захисту не відповідає вимогам з утримання; не придатне для нормальної експлуатації, спостерігаються тріщини в стиках панелей, руйнування захисного шару бетону, оголення і корозія арматури, тріщини на ділянках стін, перегородок, руйнування штукатурного шару на ділянках стін та перегородок; комунікації, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення захисної споруди відсутні; системи водопостачання, каналізації та опалення знаходиться у непрацездатному стані (відсутні); стан захисно-герметичних воріт, дверей, ставень, знаходяться у відчиненому стані, зачиняються (відчиняються) з зусиллям, ущільнююча група пошкоджена, має тріщини, підставки до розвантаження відсутні; система зв'язку та оповіщання (телефон, радіоточка, гучномовець) відсутні; автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації не передбачено, первинні засобами пожежогасіння відсутні, не має схеми евакуації, не проведено перевірку на герметичність сховища тощо.
За результатами перевірки державним інспектором з нагляду та контролю у сфері пожежної і техногенної безпеки Солом'янського району м. Києва Гуриненко М.В 06 вересня 2021 року складено протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 КУпАП щодо провідного інженера з пожежної безпеки, відділу господарського обслуговування та пожежної безпеки Управління державним майном НКРЕКП Здітовецького С.К. (протокол КИ № 068203/373).
Головним державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки Солом'янського району м. Києва Кравченко Р.В. 06 вересня 2021 року винесено постанову КИ №122649/373 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1 у вигляді штрафу у сумі 3 400 грн, який сплачено останнім 16 вересня 2021 року.
Крім того, державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки Солом'янського району м. Києва Гуриненком М.В. 03 вересня 2021 року складено на керівника Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Тарасюка В.А. припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 404, який під власний підпис отримав провідний інженер з пожежної безпеки відділу господарського обслуговування цієї комісії.
Згідно з вимогами вказаного припису, зокрема, необхідно заборонити та не допускати улаштування на шляхах евакуації турнікетів, які перешкоджають вільній евакуації людей, забезпечити нормативу кількість первинними засобами пожежогасіння; забезпечити табличками (написами) позначення, покажчики руху до споруди; всі приміщення обладнати системами протипожежного захисту; підтвердити, що паливні системи протипожежного захисту знаходяться у справному стані та утримуються в постійній готовності до виконання роботи; провести технічне обслуговування і перевірку на працездатність шляхом пуску води; забезпечити необхідним майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю, а також лікарськими та медичними виробами, телефонним зв'язком тощо.
Строк усунення виявлених в ході перевірки порушень у сфері цивільного захисту у приписі встановлено до 30 вересня 2021 року (більшість порушень не усунуто ще з 2017).
Однак, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, вимоги вказаного припису не виконала і на даний час не усунуло виявлені під час перевірок порушення та не привело сховище № 107588 у належний стан.
Як встановлено в ході реалізації функцій прокуратури, станом на початок збройної агресії російської федерації проти України сховище № 107588 по вулиці Сім'ї Бродських (попередня назва - Смоленська), будинок 19 у Солом'янському районі міста Києва і надалі перебуває в стані обмеженої готовності до використання за призначенням, через що не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров'я людей.
Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту 14 жовтня 2022 року, сховище і на даний час не готове до використання за призначенням, жодне порушення, виявлене під час попередніх оглядів, не усунуто.
Так, 14 жовтня 2022 року в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42022102090000219 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 356 КК України, дізнавачем Солом'янського УП ГУ Національної поліції у м. Києві Плотніковим О.В. проведено огляд сховища № 107588.
Під час огляду виявлено низку недоліків сховища, зокрема, технічний стан непридатний для нормальної експлуатації, санітарний стан незадовільний, загальний стан приміщень чисті, частково захаращені, відсутність герметичності, вказівних знаків, плану евакуації, первинних засобів пожежогасіння, вогнегасників, пожежної сигналізації, медичних препаратів, води, санітарних вузлів, вентиляції, телефонного зв'язку, гучномовця та схеми оповіщення тощо.
Таким чином, незважаючи на збройну агресію російської федерації проти України та на виявлені органами контролю численні порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту щодо утримання захисної споруди цивільної оборони, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальній послуг міста Києва, не вжито заходів, спрямованих на приведення сховища № 107588 у стан, придатний для його використання за призначенням з метою захисту населення району.
Вказане стало підставою звернення до суду з даним позовом.
Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.
Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у Солом'янської окружної прокуратури міста Києва права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.
Основною підставою для звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв'язку з чим прокурор має право на представництво держави у таких правовідносинах.
Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 КАС України).
За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.
У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та зміни, внесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що врегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до органу місцевого самоврядування, на який покладено обов'язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.
Питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди, неодноразово досліджувалося Верховним Судом.
Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/13228/23 та у справі № 520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі № 240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи.
У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2022 року № 2228-IX (далі - Закон № 2228-IX) із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Цим же Законом Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначено статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX, яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
Водночас на час звернення прокуратури до суду у січні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон №877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб'єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.
Крім того, за вимогами статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України повноваження органом ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб'єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.
За наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За висновком Верховного Суду у справі № 520/16197/23, указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. У чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Така правова позиція була викладена також у постановах Верховного Суду від 29 січня 2026 року у справі № 640/20225/22, від 05 лютого 2026 року у справі № 420/287/24 та від 12 березня 2026 року у справі № 420/22856/23.
На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у місті Києві на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
Отже, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Тому, відсутність у ГУ ДСНС у м. Києві права на звернення до суду із цим позовом тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Солом'янської окружної прокуратури міста Києва.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
За таких умов необхідно залишити без розгляду позовну заяву прокурора, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.
Частиною першою статті 319 КАС України встановлено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.
Керуючись статтями 308, 315, 319, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури - задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 червня 2024 року скасувати, а позову заяву Солом'янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про зобов'язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
Судді: Кобаль М.І.
Штульман І.В.