П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
23 квітня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/3232/26
Перша інстанція: суддя Дубровна В.А.
Судова колегія П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого: Градовського Ю.М.
суддів: Єщенка О.В.,
Казанчук Г.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2026р. про відмову у відкритті провадження по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язати вчинити певні дії,
У лютому 2026р. ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Хаджибейського РТЦКСП, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Хаджибейського РТЦКСП щодо ненадання відповіді на адвокатський запит адвоката Хрипко М.Ю. №90/2/25/1 від 4.09.2025р.;
- зобов'язати Хаджибейський РТЦКСП надати відповідь по суті на адвокатський запит адвоката Хрипко М.Ю. №90/2/25/1 від 4.09.2025р.;
- стягнути з Хаджибейського РТЦКСП понесені позивачем судові витрати.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2026р. відмовлено у відкритті провадження.
Не погодившись із даною ухвалою суду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про залишення скарги без задоволення, а ухвали суду - без змін.
Відповідно до ч.1 ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що сам по собі адвокатський запит, сформований та спрямований на реалізацію прав адвоката в порядку ст.ст.20, 24 Закону №5076-VІ, не містить жодних посилань на порядок формування та підстав визначених відповідно до ЗУ «Про доступ до публічної інформації».
Отже, у даному випадку фактично має місце ненадання відповідачем відповіді на адвокатський запит, поданий на підставі Закону №5076-VI, а не відмова у наданні позивачу доступу до публічної інформації.
Зазначене у сукупності не дає можливості вважати такий адвокатський запит одночасно й запитом на отримання публічної інформації.
Відтак, у даному випадку не йдеться про спір фізичної особи із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації, що не заперечує й сам позивач.
Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно вирішив спірне питання, з огляду на наступні обставини.
Згідно ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Приписами пп.1,2 ч.1 ст.4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Аналіз наведених вище норм процесуального закону дає підстави для висновку, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та охоронювані законом інтереси рішеннями, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, проте, ці рішення, дії чи бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад і участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Матеріалами справи встановлено, що спірні правовідносини виникли з огляду на ненадання відповідачем відповіді на адвокатський запит позивача, в якому позивач просив надати таку інформацію:
1. Відомості про те, чи дійсно було виявлено будь-яке порушення правил військового обліку ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 .
2. Відомості про те, яке саме порушення правил військового обліку, ніби то вчинене ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , було виявлено.
3. Відомості про повістку, яка була вручена ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , спосіб її вручення, дату повістки, дату, в яку ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , повинен був з'явитися в ТЦК та СП та який саме.
4. Відомості про направлення вказаної повістки ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , яким чином це було здійснено та коли, номер поштового відправлення та інші відомості, служба поштової доставки, яка надала відповідні послуги з доставки, які дають змогу встановити факт здійснення відповідного направлення цієї повістки або ж вимоги чи виклику, в разі якщо саме вимога чи виклик направлялися ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 .
5. Відомості про документ та його реквізити, суб'єкта, який видав цей документ, який чітко вказує та визначає, що відомості про вчинення адміністративного правопорушення, відомості про те, що особа вважається винною у вчинені адміністративного правопорушення, є конфіденційною, таємною інформацією, інформацією з обмеженим доступом, такою, що визнається такою, що може бути використана виключно для службового користування, і не можуть бути повідомлені саме тій особі, яка вважається винною у вчиненні адміністративного правопорушення, вважається такою, що вчинила адміністративне правопорушення, що стало або може стати причиною позбавлення її свободи пересування та вільного вибору місця перебування на території України, під час адміністративного затримання, позбавлення її свободи, не більш як на три години або ж будь який інший строк.
Відповідно до ст.1 ЗУ "Про доступ до публічної інформації" визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Статтею 12 вказаного Закону встановлено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Згідно із ч.ч.1,2 ст.19 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
У той же час, відповідно до п.1 ч.1 ст.20 ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правничої допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правничої допомоги, зокрема звертатися з адвокатськими опитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).
Відповідно до абзаців 1 та 2 ч.1 ст.24 ЗУ "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об'єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється.
Згідно із ч.ч.2,3 ст.24 ЗУ "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов'язані не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.
Відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом.
Верховний Суд у постанові від 21.03.2024р. по справі №640/7688/21 за результатами аналізу вищенаведених положень чинного законодавства дійшов таких висновків щодо правозастосування:
- якщо говорити про запит на отримання публічної інформації у сенсі Закону №2939-УІ, то запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. При цьому, розпорядниками такої інформації є суб'єкти, названі у ст.13 цього Закону;
- якщо ж йдеться про адвокатський запит у розумінні Закону №5076-УІ, то на відміну від запиту на отримання публічної інформації, такий може бути адресований як суб'єктам владних повноважень та юридичним особам, так і приватним особам;
- основною відмінністю між запитом на отримання публічної інформації (1) і адвокатським запитом (2) є те, що перший - може стосуватися будь-якої публічної інформації, незалежно від того, стосується вона запитувача чи ні, а другий - інформації, необхідної адвокату для надання правової допомоги клієнту. Тобто метою звернення адвоката з адвокатським запитом є виключно належне виконання договору про надання правової допомоги. Це узгоджується з приписами статті 24 Закону №5076-УІ, якою передбачено обов'язок адвоката додавати до адвокатського запиту посвідчені ним копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.
При цьому, як неодноразово у своїх постановах вказувала Велика Палата Верховного Суду, сам по собі адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним Законом №2939-УІ, а більш широкому колу суб'єктів (постанови ВП ВС від 29.04.2020р. у справі №826/2106/17, від 16.01.2019р. у справі №686/23317/13-а).
Верховний Суд у вищезазначеній постанові від 21.03.2024р. вказав, що Закон №5076-VI не містить заборони запитувати в адвокатському запиті публічну інформацію, якщо це необхідно для захисту інтересів клієнта. Тобто, адвокатський запит може стосуватися й надання публічної інформації. Але, у такому разі адвокат у запиті, крім посилання на відповідні статті Закону №5076-УІ, зобов'язаний послатися й на відповідні статті Закону №2939-УІ, як на правову підставу для отримання інформації, яка підпадає під визначення публічної, а також дотриматися вимог останнього й звернути увагу суб'єкта, якому адресовано адвокатський запит, на його статус розпорядника публічної інформації.
Дослідивши наявну у матеріалах справи копію адвокатського запиту адвоката Хрипка М.Ю. судом встановлено, що у ньому відсутні посилання на Закон України "Про доступ до публічної інформації".
Таким чином, адвокат не ідентифікував свій адвокатський запит в якості запиту про доступ до публічної інформації.
Натомість, зі змісту вищезгаданого адвокатського запиту слідує, що метою звернення позивача до Хаджибейського РЦТКСП з адвокатським запитом було отримання відомостей, необхідних для надання професійної правничої допомоги клієнту - гр. ОСОБА_2 , про що ним наголошено в цьому ж запиті.
Як зазначено вище, основна відмінність запиту на отримання публічної інформації від адвокатського запиту полягає у тому, що перший - може стосуватися будь-якої публічної інформації, незалежно від того, стосується вона запитувача чи ні, а другий - інформації, необхідної адвокату для надання правничої допомоги клієнту.
Тому, звертаючись до розпорядника публічної інформації із адвокатським запитом, адвокат (у тому числі, який звертається з метою належного виконання договору про правову допомогу) повинен окрім положень Закону №5076-УІ, який визначає його право на таке звернення, посилатися й на норми Закону №2939-УІ, аби розпорядник інформації мав можливість "ідентифікувати" такий запит саме як запит на публічну інформацію.
У контексті наведеного суд також звертає увагу на те, що за змістом ст.15 Закону №5076-VI відмова в наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом, крім випадків відмови в наданні інформації з обмеженим доступом.
У той же час, за змістом статей 10, 23 Закону №2939-VI відмова особі в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації можуть бути оскаржені. Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Таким чином, окрім уже згаданих відмінностей запиту на отримання публічної інформації і адвокатського запиту, вони відрізняються також і наслідками відмови в отриманні запитуваної інформації.
Так, відмова розпорядника публічної інформації в наданні такої інформації на відповідний запит може бути оскаржена до суду, що прямо передбачено Законом №2939-VI, тоді як оскарження до адміністративного суду дій органу влади щодо відмови у наданні відповіді на адвокатський запит Законом №5076-VI не передбачено.
Поряд з цим колегія суддів зауважує, що відповідно до ч.5 ст.212-3 КУпАП неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у відповідь на адвокатський запит, запит кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, її палати або члена відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
За вищевикладених обставин, колегія суддів не знаходить правових підстав вважати, що оскарження дій відповідача щодо відмови у наданні відповіді на адвокатський запит від 4.09.2025р. за №90/2/25/1 у спірних відносинах може бути реалізоване позивачем у контексті ст.ст.10, 23 Закону №2939-VI в порядку адміністративного судочинства.
За правилами п.1 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження у даній справі.
У контексті оцінки доводів апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
У доводах апеляційної скарги апелянт посилався на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.
За таких обставин, судова колегія вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для її скасування.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311,312,316,325 КАС України, судова колегія
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2026р. про відмову у відкритті провадження залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий: Ю.М. Градовський
Судді: О.В. Єщенко
Г.П. Казанчук