?
09 квітня 2026 року
м. Київ
cправа № 922/1414/20
Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду: Краснов Є. В.- головуючий, Багай Н. О., Берднік І. С., Волковицька Н. О., Дроботова Т. Б., Зуєв В. А., Мачульський Г. М., Міщенко І.С., Могил С. К., Рогач Л. І., Случ О. В., Чумак Ю. Я.,
секретар судового засідання - Кондратюк Л. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Грань-Кор" на постанову Східного апеляційного господарського суду від 24.03.2021 і рішення Господарського суду Харківської області від 10.09.2020 у справі
за позовом виконувача обов'язків керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 до: 1) Харківської міської ради, 2) Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради, 3) Товариства з обмеженою відповідальністю "Грань-Кор", про визнання недійсним договору, скасування рішення та повернення майна,
за участі:
прокурора - Гудименко Ю. В.,
представника відповідача-1, 2 - Замніус М. В.,
представника відповідача-3 - Кокорева Е. О.,
Короткий зміст позовних вимог
1. Виконувач обов'язків керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовною заявою до Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради (далі - Управління комунального майна), 3) Товариства з обмеженою відповідальністю "Грань-Кор" (далі - ТОВ "Грань-Кор"), в якій просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення 7 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 06.07.2016 № 283/16 "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" в частині, а саме, пункт 10 додатку до рішення;
- визнати недійсним договір купівлі-продажу від 10.11.2016 № 5395-В-С нежитлових приміщень підвальної частини № 1-:-5, 1а, 7-:-9, 11, 11а, 12, 17-:-26, VI, III нежитлової будівлі літ. "А-1" загальною площею 259,9 кв. м, розташованої за адресою: вул. Ярославська, буд. 10, м. Харків, укладений між Управлінням комунального майна та ТОВ "Грань-Кор", посвідчений приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Харківської області Саутенко Н. В. і зареєстрований в реєстрі за № 2365;
- зобов'язати ТОВ "Грань-Кор" повернути територіальній громаді міста Харкова нежитлові приміщення напівпідвальної частини № 1-:-5, 1а, 7-:-9, 11, 11а, 12, 17-:-26, VI, III нежитлової будівлі літ. "А-1" загальною площею 259,9 кв. м, розташованої за адресою: вул. Ярославська, буд. 10, м. Харків, вартістю 808 045,20 грн, шляхом підписання відповідного акта прийому-передачі вказаного майна.
2. На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що Харківська міська рада незаконно обрала спосіб приватизації спірного майна шляхом викупу орендарем. Прокурор наполягає на тому, що оскаржуване рішення міської ради є незаконним та підлягає скасуванню у зв'язку з тим, що воно прийнято з порушенням вимог статті 345 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 25 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", статей 1, 2, 4, 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", статей 11, 182 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)".
3. Крім того, прокурор вважав, що укладений на підставі оспорюваного рішення Харківської міської ради договір купівлі-продажу від 10.11.2016 № 5395-В-С не відповідає вимогам законодавства, суперечить інтересам держави і суспільства, що є підставою для визнання цього договору недійсним відповідно до статей 203, 215, 228 ЦК України, а спірні приміщення підлягають поверненню територіальній громаді міста Харкова на підставі частини першої статті 216 ЦК України шляхом підписання відповідного акта прийому-передачі вказаного майна.
4. Підстави представництва інтересів держави прокурор обґрунтував тим, що звернення прокурора до суду спрямоване на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання про передачу комунального майна у власність. Оскільки Харківська міська рада представляє інтереси територіальної громади міста Харкова, але у справі вона є відповідачем і саме вона вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади, так само як і Управління комунального майна, Прокурор самостійно звернувся із позовом до суду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
5. 29.05.2015 між Управлінням комунального майна (орендодавець) та ТОВ "Грань-Кор" (орендар) укладено договір оренди нежитлових приміщень № 3083.
6. На підставі цього договору оренди в строкове платне користування орендарю передано нежитлові приміщення напівпідвальної частини № 1-:-5, 1а, 7-:-9, 11, 11а, 12, 17-:-26, VI, III нежитлової будівлі літ. "А-1" загальною площею 259,9 кв. м, розташованої за адресою: вул. Ярославська, буд. 10, м. Харків, оціночною вартістю 113 6800 грн без ПДВ. Акт прийому-передачі складено 29.05.2015.
7. 15.09.2015 ТОВ "Грань-Кор" звернулося до Управління комунального майна з листом про надання дозволу на приватизацію орендованого майна, до якого не було долучено жодних документів, які б надавали право на приватизацію.
8. Рішенням 7 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 06.07.2016 № 283/16 "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" вирішено провести відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади міста Харкова шляхом викупу (згідно з додатком - переліком об'єктів, які підлягають приватизації (відчуженню) шляхом викупу).
9. У пункті 10 цього переліку зазначено, що приватизації (відчуженню) шляхом викупу орендарем - ТОВ "Грань-Кор" підлягають: нежитлові приміщення напівпідвальної частини № 1-:-5, 1а, 7-:-9, 11, 11а, 12, 17-:-26, VI, III нежитлової будівлі літ. "А-1" загальної площею 259,9 кв. м, розташованої за адресою: вул. Ярославська, буд. 10, м. Харків.
10. 10.11.2016 між Управлінням комунального майна (продавець) та ТОВ "Грань-Кор" (покупець) укладено договір купівлі-продажу № 5395-В-С нежитлових приміщень (далі - договір купівлі-продажу), на підставі якого шляхом викупу за 808 045,20 грн із ПДВ у власність ТОВ "Грань-Кор" перейшло майно, орендоване ним за договором оренди від 29.05.2015 № 3083.
11. Разом із цим Харківською місцевою прокуратурою № 2 здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні від 04.01.2017 № 42017221080000002, яке відкрито за фактами службового підроблення під час оцінки та продажу комунального майна Харківською міською радою, в тому числі приміщення, що розташоване за адресою: вул. Ярославська, буд. 10, м. Харків.
12. У позовній заяві прокурор зазначає, що у звітах про оцінку майна, договорі оренди та додаткових угодах до нього, договорах купівлі-продажу, заявці орендаря з проханням надати дозвіл на приватизацію відсутні будь-які відомості про поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об'єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25 відсотків ринкової вартості майна. Орендарем до органу приватизації, тобто до Управління комунального майна, не подавалися документи, передбачені пунктом 2.2 Порядку оцінки орендованого нерухомого майна, що містить невід'ємні поліпшення, здійснені за час його оренди, під час приватизації, затвердженого наказом Фонду державного майна України від 27.02.2004 № 377 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.03.2004 за № 343/8942.
13. Отже, Харківська міська рада незаконно обрала спосіб приватизації оспорюваного майна шляхом викупу орендарем, а обраний спосіб приватизації є незаконним та суперечить інтересам держави та територіальної громади.
14. Таким чином, прокурор вважає, що рішення Харківської міської ради від 06.07.2016 № 283/16 є незаконним і підлягає скасуванню, оскільки прийнято з порушенням вимог статті 345 ЦК України, статті 25 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", статей 1, 2, 4, 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", статей 11, 182 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
15. 10.09.2020 Господарський суд Харківської області ухвалив рішення, залишене без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 24.03.2021, про задоволення позову у повному обсязі.
16. Судові рішення мотивовано тим, що рішення Харківської міської ради від 06.07.2016 № 283/16 прийнято з порушенням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про приватизацію державного майна", Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" і Програми приватизації та відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2012- 2016 роки, затвердженої рішенням 12 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 23.12.2011 № 565/11, а тому є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки порушує права територіальної громади на отримання максимального економічного ефекту від продажу об'єкта комунальної власності.
17. Оскільки договір купівлі-продажу від 09.02.2017 № 5449-В-С укладений на виконання рішення Харківської міської ради від 26.10.2016 № 412/16, яке прийнято з порушенням спеціального законодавства щодо приватизації нежитлових приміщень, тому зміст цього договору є таким, що суперечить статтям 1, 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", статтям 11, 182 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію) ", що свідчить по його недійсність.
18. Крім того, суд першої інстанції визнав поважними причини пропуску прокурором строку позовної давності для звернення із цим позовом до суду, оскільки про вказані у позовній заяві порушення позивач дізнався після вивчення приватизаційної справи, отриманої в рамках кримінального провадження № 42017221080000002 згідно з листом від 07.10.2019 № 04-10-21/17, та поновив строки на звернення до суду з позовом.
19. У свою чергу апеляційний суд дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах відлік строку позовної давності має відраховуватися з 20.11.2017, тобто з дати, коли органами прокуратури внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань кримінальне провадження № 42017221080000002 за частиною третьою статті 3652 Кримінального кодексу України (зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги). Таким чином, прокурор звернувся до суду із цим позовом 08.05.2020, а отже, в межах трирічної позовної давності.
Короткий зміст касаційних скарг
20. ТОВ "Грань-Кор", Харківська міська рада та Управління комунального майна подали до Верховного Суду касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про відмову в позові.
21. Підставою касаційного оскарження скаржники визначили пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), наполягаючи на ухваленні оскаржуваних судових рішень без урахування судами висновків Верховного Суду, а саме:
- висновків, викладених в ухвалі Верховного Суду від 03.02.2021 у справі № 922/3014/19, у постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі № 922/534/19 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, які підтверджують, на думку скаржників, доводи щодо необґрунтованості й недоведеності підстав представництва прокуратурою інтересів держави в суді та порушення порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру";
- висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.11.2019 у справі № 914/3224/16, від 20.06.2018 у справі № 697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі № 362/44/17, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, від 14.11.2018 у справі № 183/1617/16, які підтверджують, на думку скаржників, доводи щодо необхідності застосування наслідків пропуску строків позовної давності.
22. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, ТОВ "Грань-Кор" також посилається на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України, зазначаючи про відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування норм права щодо позовної давності у справах про приватизацію, а також на те, що судами попередніх інстанції неправильно застосовано норми статей 11, 182, 30 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 777 ЦК України, статті 289 Господарського кодексу України (далі - ГК України) до спірних правовідносин.
23. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, Харківська міська рада посилається також на пункт 2 частини другої статті 287 ГПК України, наполягаючи на необхідності відступити від висновків об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20, стосовно того, що викуп орендарем орендованого ним приміщення, виходячи з положень статей 11, 182 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", може бути лише за умови, якщо орендарем за згодою орендодавця за рахунок власних коштів здійснено поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об'єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду, визначеної суб'єктом оціночної діяльності - суб'єктом господарювання для цілей оренди майна. В іншому разі приватизація такого приміщення повинна здійснюватися у загальному порядку за результатами проведення аукціону або конкурсу.
24. Харківська міська рада наполягає на тому, що орган приватизації (Управління комунального майна) вправі обрати такий спосіб приватизації як викуп за відсутності будь-яких додаткових умов, як то проведення поліпшення майна на більш ніж 25 % його вартості, і таке право знаходить своє нормативне обґрунтування у статі 289 ГК України, статті 777 ЦК України, статтях 3, 4, 5, 11, 15 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)".
25. Відповідач-1 вважає, що викуп об'єкта приватизації за правилами, встановленими абзацом першим частини першої статті 182 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" є обов'язковим за умови, коли на застосуванні цього способу приватизації наполягає орендар, але це зовсім не означає, що повноважний орган приватизації (орган місцевого самоврядування) не має права визначити викуп найбільш доцільним та прийнятним способом приватизації також і в інших випадках.
Позиції інших учасників справи
26. Харківська обласна прокуратура у відзиві на касаційні скарги просить у задоволенні цих скарг відмовити, а рішення місцевого господарського суду та постанову апеляційного господарського суду залишити без змін, наполягаючи на дотриманні судами норм матеріального та процесуального права, оскільки їх висновки повністю відповідають правовим позиціям Верховного Суду.
27. Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельно-монтажне управління-1 Інвест" (далі - ТОВ "БМУ-1 Інвест") подало до Верховного Суду заяву про врахування позиції особи, яка зацікавлена у результатах розгляду справи та яка не є учасником справи № 922/1414/20. У цій заяві ТОВ "БМУ-1 Інвест" просить врахувати при розгляді згаданої справи науковий висновок експерта у галузі права від 06.02.2025, складений на замовлення ТОВ "БМУ-1 Інвест" під час розгляду справи № 916/3931/24, яка є подібною до справи, що переглядається.
28. Крім того, від Харківської обласної прокуратури надійшли додаткові пояснення у справі з урахуванням висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.03.2026 у справі № 922/5241/21, за змістом яких прокурор вказує, що безпідставний продаж комунального майна на неконкурентних засадах призводить до неефективного його використання та недоотримання значних коштів місцевим бюджетом, що завдає шкоди економічним інтересам держави, а також правам та інтересам мешканців територіальної громади. Оскільки, на переконання прокурора, неправомірне відчуження спірного об'єкта нерухомого майна створює реальну загрозу порушення інтересів держави, то саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду.
29. Прокурор у письмових поясненнях також звертає увагу на те, що положення Закону України "Про приватизацію державного та комунального майна", який набув чинності 07.03.2018, про скорочену позовну давність (три місяці) не може застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки процедура приватизації завершена 10.11.2016 (тобто до набуття чинності новим законом) шляхом укладання договору купівлі-продажу майна та реєстрації права власності за покупцем, а цей закон не має зворотної дії у часі.
Підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
Щодо процесуального статусу прокурора
30. Як убачається з матеріалів справи, прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
31. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
33. Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
34. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
35. Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
36. Відповідно до абзацу другого частини п'ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
37. Частини третя та четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
38. Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред'явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
39. Таким чином, визначений частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов'язок прокурора перед зверненням із позовом звернутися спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов'язку вживати заходів із такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб'єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
40. Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.
41. Наведена правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі.
42. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 узагальнила висновки щодо застосування норм права під час визначення повноважень прокурора та виснувала, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
43. При цьому Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2358/18 на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
44. У справі, що переглядається, прокурор намагається оспорити законність набуття ТОВ "Грань-Кор" об'єкта приватизації на підставі укладеного між ним та Управлінням комунального майна договору купівлі-продажу нерухомого майна від 10.11.2016. Прокурор у позові просить зобов'язати ТОВ "Грань-Кор" повернути на користь територіальної громади міста Харкова в особі Харківської міської ради майно, яке було передано на виконання цього договору.
45. При цьому прокурор у позові наголошує на порушенні інтересів держави, оскільки Харківська міська рада як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення внаслідок допущення порушень, відчужуючи спірне нерухоме майно на порушення вимог законодавства, діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.
46. З урахуванням того, що Харківська міська рада представляє інтереси територіальної громади, проте у цій справі є відповідачем (адже саме вона вчинила дії, що негативно впливають на інтереси громади), так само як і Управління комунального майна, прокурор самостійно подає цей позов.
47. Водночас 04.03.2026 Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі № 922/5241/21, у пунктах 10.55, 10.57 якої зазначено, що якщо прокурор вважає, що орган місцевого самоврядування незаконно розпорядився майном, яке належить державі, і внаслідок такої дії (рішення, правочину) органу місцевого самоврядування майно було відчужено особі, то держава в особі уповноваженого органу (або у виняткових випадках прокурор за відсутності такого органу або якщо орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів і виконано вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру") захищає права власника, витребовуючи відповідне майно у власність держави. Особа, яка набула відповідне майно і від якої воно витребовується, є відповідачем за таким позовом. Якщо ж прокурор захищає суто інтереси територіальної громади, то вона в особі відповідного органу місцевого самоврядування є позивачем за таким позовом, навіть якщо за твердженням прокурора саме внаслідок незаконних дій (рішення, правочину) цього органу порушено інтереси громади.
48. Велика Палата Верховного Суду вважала, що у справі № 922/5241/21 прокурор хоча й стверджує про те, що звертається з позовом як самостійний позивач, втім обґрунтовує позов нагальною потребою захисту інтересів територіальної громади міста Харкова. Про інтерес держави, який би виходив за межі інтересів територіальної громади, у позові не йдеться.
49. Так, наразі є усталеною правова позиція Великої Палати Верховного Суду про те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або ухвалює рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду (про що також зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2025 у справі № 296/704/21).
50. У справі № 922/5241/21, яку переглянула Велика Палата Верховного Суду, прокурор оскаржував рішення Ради та оспорював договір купівлі-продажу спірних нежитлових приміщень, укладений на його підставі, тому визначив цей орган місцевого самоврядування відповідачем, що відповідає правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 та від 10.12.2025 у справі № 296/704/21.
51. Водночас у справі № 922/5241/21 Велика Палата Верховного Суду, зазначаючи про те, що орган місцевого самоврядування є позивачем за позовом, поданим прокурором, навіть якщо за твердженням прокурора саме внаслідок незаконних дій (рішення, правочину) цього органу порушено інтереси громади, відступу від вищенаведених правових висновків щодо повноважень прокурора не зробила.
52. Судова палата вважає, що зазначені висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові від 04.03.2026 у справі № 922/5241/21, підлягають уточненню.
53. Крім того, незважаючи на сформовані Великою Палатою Верховного Суду висновки про те, що прокурор представляє територіальну громаду міста Харкова в особі Харківської міської ради як колишнього власника об'єкта приватизації і сторону оспорюваного договору купівлі-продажу, та висновки про те, що з цією метою прокурор може позиватися про визнання недійсним відповідного правочину до його сторін лише в особі органу місцевого самоврядування, Велика Палата Верховного Суду у цій же справі не залишила позовну заяву прокурора без розгляду, а здійснила розгляд спору по суті.
Щодо застосування статті 226 ГПК України
54. Як вбачаєтеся зі змісту позовної заяви, прокурор у цій справі хоча й стверджує про те, що звертається з позовом як самостійний позивач, однак обґрунтовує позов необхідністю захисту інтересів територіальної громади міста Харкова. Про інтерес держави, який би виходив за межі інтересів територіальної громади, у позові не йдеться.
55. Отже, з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 04.03.2026 у справі № 922/5241/21, оскільки прокурор у цій справі захищає інтереси територіальної громади міста Харкова, то він представляє територіальну громаду міста Харкова в особі Харківської міської ради як колишнього власника об'єкта приватизації і сторону договору купівлі-продажу, у зв'язку з чим прокурор мав визначити Харківську міську раду позивачем (особою, в інтересах якої подається позов), а не відповідачем.
56. Відповідно, існує вірогідність того, що підстави для самостійного звернення прокурора з цим позовом відсутні.
57. Таким чином, у разі встановлення касаційним судом відсутності у цьому випадку законних підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді (оскільки прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом, та не може бути альтернативним суб'єктом звернення до суду і фактично замінювати відповідний уповноважений на захист інтересів держави орган) постає питання щодо правових наслідків звернення прокурора з таким позовом.
58. Натомість аналіз судової практики Верховного Суду щодо того, як саме слід діяти суду, якщо він установить відсутність підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави вже після відкриття провадження у справі, свідчить про її неоднаковість.
59. Так, Верховний Суд у постановах від 26.02.2019 у справі № 920/284/18, від 03.04.2019 у справі № 909/63/18, від 17.04.2019 у справі № 916/641/18, від 31.07.2019 у справі № 916/2914/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18 зазначив, що відсутність законних підстав для представництва прокурором інтересів держави свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
60. В інших випадках Верховний Суд виходив із необхідності ухвалення рішення про відмову в задоволенні позову прокурора, якщо він не обґрунтував підстав представництва інтересів держави в особі позивачів у суді (постанови Верховного Суду від 17.04.2019 у справі № 923/560/18, від 10.04.2019 у справі № 909/569/18).
61. Водночас, як виснувала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Велика Палата Верховного Суду зазначила, що відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, через те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави.
62. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у справі № 912/2385/18 також виснувала про те, що якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.
63. При цьому у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду, зазначаючи про те, що відсутність підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави вже після відкриття провадження у справі у будь-якому випадку має своїм наслідком залишення позову без розгляду (пункт 1, 2 частини першої статті 226 ГПК України), відступу від протилежних висновків Верховного Суду не зробила.
64. З огляду на наведене судова палата вважає, що зазначені висновки Великої Палати Верховного Суду, зроблені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, підлягають уточненню.
65. Частиною третьою статті 302 ГПК України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду.
66. З урахуванням викладеного судова палата вважає за необхідне передати справу № 922/1414/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 302 ГПК України, для відступу від висновків (уточнення висновків) щодо наявності у прокурора статусу самостійного позивача у спорах, де орган місцевого самоврядування (як єдиний уповноважений орган) виступає співвідповідачем, а також щодо процесуальних наслідків непідтвердження прокурором підстав для представництва (залишення позову без розгляду чи відмова у позові).
67. Так, відступленням від висновку треба розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (пункт 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16).
68. Оскільки уточнення (конкретизація) раніше викладеного правового висновку Великої Палати Верховного Суду по суті є формою відступу від нього, адже таке уточнення змінює попереднє розуміння норми права, звужує або розширює сферу її застосування, то забезпечення єдності судової практики та дотримання принципу правової визначеності вимагає, щоб будь-які суттєві зміни в тлумаченні норм права, навіть у формі "уточнення", здійснювалися саме Великою Палатою Верховного Суду в порядку, передбаченому для відступу від попередніх висновків.
69. Частиною п'ятою статті 302 ГПК України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
70. Наразі колегія суддів вважає за необхідне передати справу № 911/1414/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України, оскільки справа містить виключну правову проблему щодо комплексного застосування положень статті 53 ГПК України (щодо визначення статусу прокурора як самостійного позивача у випадках, коли уповноважений орган є відповідачем у справі) та статті 226 ГПК України (щодо уніфікації процесуальних наслідків відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором), яка може бути сформульована так:
1) Чи має право прокурор звертатися до суду в інтересах держави (територіальної громади) у статусі самостійного позивача, якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (зокрема, орган місцевого самоврядування), є одночасно і учасником спірних правовідносин, і відповідачем у справі, оскільки саме його рішення чи дії оскаржуються як незаконні?
2) Яким має бути процесуальний наслідок у разі, якщо суд після відкриття провадження у справі дійде висновку про відсутність визначених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" підстав для представництва прокурором інтересів держави: відмова у задоволенні позову по суті чи залишення позову без розгляду на підставі пунктів 1 або 2 частини першої статті 226 ГПК України?
3) Чи підлягає судовому розгляду спір за позовом прокурора в інтересах територіальної громади до органу місцевого самоврядування в контексті того, що саме орган місцевого самоврядування представляє інтереси громади в межах своїх повноважень і приймає рішення від її імені, тобто фактично на розгляд суду передається приватноправовий спір між носієм місцевого самоврядування та органом місцевого самоврядування, який його представляє?
71. Щодо першого питання судова палата зазначає таке. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді субсидіарно - коли компетентний орган цього не робить або робить неналежним чином.
72. На переконання судової палати, правильним є висновок про те, що у справах про захист майнових інтересів територіальної громади прокурор має право звертатися до суду виключно в інтересах держави (громади) в особі уповноваженого органу - відповідної місцевої ради, навіть якщо саме ця рада прийняла оспорюване незаконне рішення та виступає стороною незаконного правочину.
73. Міська рада, як представницький орган, є конституційно визначеним і єдиним легітимним виразником волі територіальної громади та розпорядником її майна. Факт прийняття радою незаконного рішення, що призвело до вибуття комунального майна з володіння територіальної громади, не позбавляє її статусу органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У таких випадках прокурор, звертаючись до суду, фактично діє в інтересах самої територіальної громади (в особі міської ради), маючи на меті відновлення законності та повернення майна законному власнику.
74. Наділення прокурора статусом самостійного позивача у таких спорах нівелює сутність представництва, оскільки прокурор не є суб'єктом владних повноважень щодо розпорядження комунальним майном і не може підміняти собою орган місцевого самоврядування. Отже, за позовом прокурора міська рада повинна набувати статусу позивача (особи, в інтересах якої подано позов і чиї права відновлюються), а відповідачем має виступати виключно особа, яка є набувачем майна за незаконним договором. Незаконні дії міської ради в минулому є предметом доказування та підставою позову, але не роблять її відповідачем у майновому спорі про повернення майна громаді.
75. Щодо другого питання судова палата виходить із такого. Стаття 226 ГПК України містить вичерпний перелік підстав для залишення позову без розгляду. Якщо суд після відкриття провадження встановить, що прокурор не обґрунтував підстав для представництва інтересів держави (не дотримався вимог статті 23 Закону "Про прокуратуру"), ухвалення рішення про відмову в позові по суті є помилковим.
76. Відмова у позові створює стан res judicata (преюдицію вирішеного спору). Це означатиме, що компетентний орган влади у майбутньому буде позбавлений права самостійно звернутися до суду з тотожним позовом задля захисту інтересів держави, що є прямим порушенням статті 124 Конституції України (права на доступ до правосуддя).
77. На переконання судової палати, відсутність у прокурора повноважень на представництво інтересів держави означає дефект суб'єктного складу на стадії звернення до суду. Позовна заява, подана особою, яка не підтвердила своїх повноважень діяти в інтересах іншої особи (держави в особі органу), має бути залишена без розгляду на підставі пункту 1 (позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності діяти в інтересах позивача) або пункту 2 (позовну заяву підписано особою, яка не має права її підписувати) частини першої статті 226 ГПК України. Такий процесуальний наслідок не позбавляє уповноважений орган можливості згодом самостійно ініціювати судовий захист.
78. Щодо третього питання судова палата звертає увагу на таке.
79. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 чітко сформульовано правовий висновок, згідно з яким вирішення судом спору, що виник між прокурором та іншим суб'єктом владних повноважень, не відповідатиме меті ефективного захисту прав та інтересів, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що такі спори взагалі не підлягають вирішенню у судах жодної юрисдикції, а мають розв'язуватися в межах існуючих адміністративних процедур.
80. Водночас у господарському судочинстві склалася масова практика (зокрема, у справах щодо скасування рішень рад про приватизацію майна, а саме, справи №922/2934/19, №922/1030/20, №922/243/22, №922/1782/21, №922/787/20, №922/1970/19, №922/2932/19, №922/3562/21, №922/801/21, №922/2008/21, №922/2932/19, № 922/3834/19, №922/979/21, №922/1398/20, №922/1398/20, №922/4006/19, №922/1822/20, №922/4361/19, №922/1172/20, №922/2246/19, №922/984/20, №922/787/20, №922/3960/19, №922/3727/19, №922/74/21, №922/2555/21, за позовами прокурора до Управління комунального майна, Харківської міської ради та різних юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців про визнання недійсними договорів купівлі-продажу нерухомого майна, придбаного орендарями цього майна в процесі приватизації об'єктів комунальної власності територіальної громади міста Харкова, та повернення цього майна територіальній громаді міста Харкова), за якої прокурор пред'являє позов в інтересах територіальної громади, визначаючи відповідачем (або одним із співвідповідачів) орган місцевого самоврядування (раду). Тобто фактично на розгляд суду передається приватноправовий спір між територіальною громадою - носієм місцевого самоврядування й органом місцевого самоврядування, який її представляє та приймає рішення від її імені.
81. З огляду на зазначене існує нагальна потреба у формуванні Великою Палатою Верховного Суду єдиного підходу щодо того, чи поширюється доктрина заборони "спору держави із самою собою" на приватноправові (майнові) спори, де орган місцевого самоврядування виступає як власник відчуженого майна, а прокурор намагається оспорити його рішення від імені територіальної громади. Якщо ця доктрина застосовується універсально, то такі позови прокурора взагалі не підлягають судовому розгляду, що докорінно змінює існуючий правовий механізм захисту прокурором інтересів територіальних громад та держави у сфері майнових відносин. Це питання становить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення юридичної визначеності.
82. Згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 236 ГПК України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть приймати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання.
83. Призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні полягає, перш за все, у формуванні обґрунтованої правової позиції щодо застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом. Це дає змогу спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрям, в якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз'яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, які потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав'язуючи при цьому судам нижчого рівня результат вирішення конкретної судової справи.
84. Частиною першою статті 303 ГПК України унормовано, що питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
85. Ураховуючи наведені вище норми та мотиви, Верховний Суд вважає за необхідне з власної ініціативи передати справу № 922/1414/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Керуючись статтями 234, 235, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
Передати справу № 922/1414/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та не підлягає оскарженню
Суддя Є. В. Краснов
Суддя Н. О. Багай
Суддя І. С. Берднік
Суддя з окремою думкою Т. Б. Дроботова
Суддя Н. О. Волковицька
Суддя В. А. Зуєв
Суддя Г. М. Мачульський
Суддя І. С. Міщенко
Суддя С. К. Могил
Суддя з окремою думкою Л. І. Рогач
Суддя О. В. Случ
Суддя Ю. Я. Чумак