21 квітня 2026 року
м. Київ
справа № 280/8657/25
адміністративне провадження № К/990/7756/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Олендера І.Я.,
суддів: Гончарової І.А., Юрченко В.П.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків, утвореного на правах відокремленого підрозділу ДПС України на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 06.10.2025 (суддя Кисіль Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.01.2026 (судді: Чабаненко С.В. (головуючий), Білак С.В., Сафронова С.В.) у справі №280/8657/25 за позовом Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків до Акціонерного товариства «МЕТАБАНК» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. 01.10.2024 Східне міжрегіональне управління ДПС по роботі з великими платниками податків (далі - позивач, контролюючий орган) звернулося до суду з позовом до Акціонерного товариства «МЕТАБАНК» (далі - відповідач, Товариство, АТ «МЕТАБАНК») в якому просило:
- визнати противоправною бездіяльність АТ «МЕТАБАНК» щодо невиконання платіжних інструкції Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків прийнятих на підставі Рішення керівника № 8 від 20.10.2020;
- зобов'язати АТ «МЕТАБАНК» виконувати платіжні інструкції Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків прийняті на підставі Рішення керівника № 8 від 20.10.2020 шляхом ініціювання переказу з рахунку НОМЕР_1 АТ «Запоріжжяобленерго» на користь Державного бюджету України.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідно до інтегрованих карток платника податків АТ «Запоріжжяобленерго», в останнього обліковується податковий борг у загальному розмірі 914 169 253,13 грн. В зв'язку з виникненням податкового боргу контролюючим органом за місцем обліку було сформовано та вручено (особисто) ПАТ «Запоріжжяобленерго» податкову вимогу №1-23 від 06.01.2016.
У подальшому 29.10.2020 в. о. начальником Східного управління Офісу великих платників податків ДПС, було прийнято рішення №8 «Про стягнення коштів платника податків з рахунків у банках у рахунок погашення податкового боргу».
У зв'язку з наявністю податкового боргу та на виконання наведеного вище рішення керівника №8 контролюючим органом направлялися платіжні інструкції №129 від 07.01.2025, №424 від 06.02.2025, №1166 від 29.04.2025, №2309 від 12.08.2025 щодо примусового списання в рахунок погашення податкового боргу в тому числі з рахунку № НОМЕР_2 , який відкритий у АТ «МЕТАБАНК».
Однак платіжні інструкції повертаються без виконання з причини «на підставі ухвали Господарського суду Запорізької області від 07.07.2025 у справі №908/2073/25 про заборону АТ «МЕТАБАНК» вчиняти дії направлені на блокування (арешт) грошових коштів та списання (стягнення) грошових коштів АТ «Запоріжжяобленерго», що містяться на рахунку № НОМЕР_2 в АТ «МЕТАБАНК».
На переконання позивача, АТ «МЕТАБАНК» розуміючи, що ухвала Господарського суду Запорізької області від 07.07.2025 у справі №908/2073/25 не стосується Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків, умисно зловживає трактуванням даної ухвали щодо заборони списання, не приймаючи до уваги факт, що заява АТ «Запоріжжяобленерго» про забезпечення позову не стосується позивача і останній не є учасником вказаної справи.
Відтак, на переконання позивача, вбачається бездіяльність АТ «МЕТАБАНК», яка проявляється у невиконанні встановлених податковим законодавством та іншими нормативно - правовими актами обов'язку щодо списання коштів з вищезазначеного рахунку на підставі отриманих від контролюючого органу платіжних доручень щодо примусового списання, у зв'язку з чим і подано цій позов.
3. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 06.10.2025 у відкритті провадження відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України та роз'яснено позивачу, що вказаний спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.01.2026 ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.
5. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не пов'язаний із захистом прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначені статті19 Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема, до таких справ на підставі пункту 5 належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Статтею 20 Податкового кодексу України визначені права податкового органу, й серед цих прав відсутнє право звернення податкового органу до адміністративного (чи будь-якого іншого суду) із позовом про визнання протиправною бездіяльності надавача банківських послуг (банку) та зобов'язання такого банку виконувати платіжні інструкції податкового органу.
Таким чином, позов не містить будь-якого нормативного обґрунтування права звернення позивача до адміністративного суду з цим позовом.
Крім того, суди зазначили, що зі змісту позову та доданих до нього матеріалів вбачається, що відмова відповідача у виконанні платіжних інструкцій позивача обґрунтована виконанням відповідачем судового рішення Господарського суду Запорізької області щодо забезпечення позову (заборона АТ «МЕТАБАНК» вчиняти дії, направлені на блокування (арешт) грошових коштів та списання (стягнення) грошових коштів АТ «Запоріжжяобленерго»), що відноситься до компетенції господарського судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій контролюючий орган звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 06.10.2025, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.01.2026, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У касаційній скарзі позивач вказує, що судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права, що призвели до прийняття неправомірної як ухвали суду першої інстанції так і постанови суду апеляційної інстанції.
7. Підставами касаційного оскарження контролюючий орган вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Контролюючий орган зазначає про відсутність висновку Верховного Суду стосовно застосування пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначено, що таке публічно - правовий спір та частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, якою вказано, на які спори поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також частини четвертої статі 5 Кодексу адміністративного судочинства України.
Східне міжрегіональн е управління ДПС по роботі з великими платниками податків вважає, що за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми пункту 2 частини першої статті та частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, судом першої інстанції, який відмовив у відкритті провадження та судом апеляційної інстанції, який підтримав таку позицію, зазначені норми були застосовані неправильно.
Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом (пункт 5).
Відповідно до частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
На переконання позивача, керуючись частиною п'ятою статті 95 Податкового кодексу України, контролюючий орган проводить заходи зі стягнення коштів з рахунків ПАТ«Запоріжжяобленерго» в рахунок погашення податкового боргу підприємства, в тому числі на підставі платіжної інструкції №2309 від 12.08.2025 щодо примусового списання в рахунок погашення податкового боргу в тому числі з рахунку № НОМЕР_2 , який відкритий у АТ «МЕТАБАНК».
Отже, на переконання позивача, суд першої інстанції та апеляційної припустилися помилкового вирішення питання належної юрисдикції, відмовивши у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України, мотивуючи це тим, що «справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства», що є порушенням норм процесуального права. Позивач наголошує, що спір який виник між Східним міжрегіональним управління ДПС по роботі з великими платниками податків та АТ «МЕТАБАНК» щодо систематичного невиконання платіжних інструкцій належить до публічно - правового спору, оскільки Східне міжрегіональне управління ДПС по роботі з великими платниками податків направляючи платіжні інструкції до АТ «МЕТАБАНК» діє як орган влади, який реалізовує повноваження надані Податковим кодексом України.
Податковий кодекс України покладає на контролюючий орган обов'язок забезпечувати примусове стягнення податкового боргу шляхом направлення до банку платіжних інструкцій.
Дії АТ «МЕТАБАНК» щодо виконання або невиконання отриманих від Східного МУ ДПС платіжних інструкцій щодо примусового стягнення податкового боргу є частиною процедури примусового виконання владних повноважень податкового органу. Відтак вбачається бездіяльність АТ «МЕТАБАНК», яка проявляється у невиконанні встановлених податковим законодавством та іншими нормативно - правовими актами обов'язку щодо списання коштів з вищезазначеного рахунку на підставі отриманих від Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків платіжних доручень щодо примусового списання.
Відтак, спір виник з приводу реалізації владних управлінських функцій податкового органу, що прямо підпадає під частину першу статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.
Вищезазначене, на переконання позивача, свідчить про протиправність рішень судів попередніх інстанцій та є підставою для їх скасування.
8. Відповідач не скористався своїм правом та не подав відзиву на касаційну скаргу позивача, що не перешкоджає її подальшому розгляду.
9. Касаційний розгляд справи здійснюється в попередньому судовому засіданні відповідності до положень статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
10. Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права у цій справі, Суд виходить з такого.
Предметом позову в цій справі є невиконання банком платіжних інструкцій позивача з посиланням на наявність судового рішення про забезпечення позову шляхом заборони АТ «МЕТАБАНК» вчиняти дії, направлені на блокування (арешт) грошових коштів та списання (стягнення) грошових коштів АТ «Запоріжжяобленерго».
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що вказаний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Згідно з частиною другою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
За приписами пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, перш за все, при отриманні позовної заяви суддя визначає юрисдикцію спору.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Статтею 20 Податкового кодексу України визначено права контролюючих органів, зокрема наведено перелік правовідносин в яких контролюючим органам надано право звернення до суду, і серед цього переліку відсутнє право звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності надавача банківських послуг (банку) та зобов'язання такого банку виконувати платіжні інструкції контролюючого органу.
Не передбачено таке право й іншими статями Податкового кодексу України чи положеннями інших нормативно - парових актів.
Згідно з частини другої статі 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Таким чином, враховуючи, що право на звернення до суду суб'єкта владних повноважень, є обмеженим та чітко регламентованим, та враховуючи, що чинними нормативно - правовими актами не передбачено права контролюючого органу на звернення до суду з позовними вимогами про визнання противоправною бездіяльності банківської установи (банку) щодо невиконання платіжних інструкцій та зобов'язання виконувати платіжні інструкції, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що заявлений позов у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відносно доводів позивача, що спір який виник між Східним міжрегіональним управлінням ДПС по роботі з великими платниками податків та АТ «МЕТАБАНК» щодо систематичного невиконання платіжних інструкцій належить до публічно - правового спору, оскільки контролюючий орган направляючи платіжні інструкції до АТ «МЕТАБАНК» діє як орган влади, який реалізовує повноваження надані Податковим кодексом України щодо проведення заходів зі стягнення коштів з рахунків ПАТ «Запоріжжяобленерго» в рахунок погашення податкового боргу підприємства, що передбачено, зокрема, пунктом 95.5 статті 95 Податкового кодексу України, Суд зазначає наступне.
Положеннями абзацу першого підпункту 87.1 статті 87 Податкового кодексу України визначено, що джерелами самостійної сплати грошових зобов'язань або погашення податкового боргу платника податків є будь-які власні кошти, у тому числі ті, що отримані від продажу товарів (робіт, послуг), майна, випуску цінних паперів, зокрема корпоративних прав, отримані як позика (кредит), та з інших джерел, з урахуванням особливостей, визначених цією статтею, а також суми надміру сплачених платежів до відповідних бюджетів.
Джерелами погашення податкового боргу платника податків є будь-яке майно такого платника податків з урахуванням обмежень, визначених цим Кодексом, а також іншими законодавчими актами (підпункт 87.2 статті 87 Податкового кодексу України).
Відповідно до підпунктів 95.1, 95.2 статті 95 Податкового кодексу України контролюючий орган здійснює за платника податків і на користь держави заходи щодо погашення податкового боргу такого платника податків шляхом стягнення коштів, які перебувають у його власності, а в разі їх недостатності - шляхом продажу майна такого платника податків, яке перебуває у податковій заставі. Стягнення коштів та продаж майна платника податків провадяться не раніше ніж через 60 календарних днів з дня надіслання (вручення) такому платнику податкової вимоги.
Пунктом 95.3 статті 95 Податкового кодексу України встановлено, що стягнення коштів з рахунків платника податків у банках, обслуговуючих такого платника податків, та з рахунків платників податків у системі електронного адміністрування податку на додану вартість, відкритих в органі, що здійснює казначейське обслуговування бюджетних коштів, здійснюється за рішенням суду, яке направляється до виконання контролюючим органам, у розмірі суми податкового боргу або його частини.
Контролюючий орган звертається до суду щодо надання дозволу на погашення усієї суми податкового боргу за рахунок майна платника податків, що перебуває у податковій заставі.
Рішення суду щодо надання вказаного дозволу є підставою для прийняття контролюючим органом рішення про погашення усієї суми податкового боргу. Рішення контролюючого органу підписується керівником (його заступником або уповноваженою особою) контролюючого органу та скріплюється гербовою печаткою контролюючого органу. Перелік відомостей, які зазначаються у такому рішенні, встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.
При цьому відповідно до абзацу другого пункту 95.5 статті 95 Податкового кодексу України у разі якщо податковий борг виник у результаті несплати грошових зобов'язань та/або пені, визначених платником податків у податкових деклараціях або уточнюючих розрахунках, що подаються контролюючому органу в установлені цим Кодексом строки, стягнення коштів за рахунок готівки, що належить такому платнику податків, та/або коштів з рахунків/електронних гаманців такого платника у банках, небанківських надавачах платіжних послуг/емітентах електронних грошей здійснюється за рішенням керівника (його заступника або уповноваженої особи) контролюючого органу без звернення до суду, за умови якщо такий податковий борг не сплачується протягом 90 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку його сплати, та відсутності/наявності у меншій сумі непогашеного зобов'язання держави щодо повернення такому платнику податків помилково та/або надміру сплачених ним грошових зобов'язань, та/або бюджетного відшкодування податку на додану вартість. У разі наявності непогашеного зобов'язання держави перед платником податків у сумі, що є меншою за суму податкового боргу, ця норма застосовується в межах різниці між сумою податкового боргу та сумою зобов'язання держави.
У таких випадках: рішення про стягнення коштів з рахунків/електронних гаманців такого платника податків у банках, небанківських надавачах платіжних послуг/емітентах електронних грошей є вимогою стягувача до боржника, що підлягає негайному та обов'язковому виконанню шляхом ініціювання переказу у платіжній системі за правилами відповідної платіжної системи; рішення про стягнення готівкових коштів вручається такому платнику податків і є підставою для стягнення.
Отже, з аналізу вказаних положень чинного на момент виникнення спірних правовідносин податкового законодавства вбачається, що Податковим кодексом України встановлено черговість вжиття податковим органом заходів щодо погашення податкового боргу: спочатку приймаються заходи для стягнення коштів з платника податків, а у разі їх недостатності погашення податкового боргу здійснюється за рахунок майна платника, що перебуває у податковій заставі.
При цьому, за наявності відповідних обставин, передбачених пунктом пункту 95.5 статті 95 Податкового кодексу України, контролюючий орган за рішенням його керівника (його заступника або уповноваженої особи) наділений правом для здійснення стягнення коштів за рахунок готівки, що належить такому платнику податків, та/або коштів з рахунків/електронних гаманців такого платника у банках, небанківських надавачах платіжних послуг/емітентах електронних грошей, без звернення до суду. Тобто спочатку контролюючий орган приймає рішення про стягнення коштів з рахунків/електронних гаманців такого платника податків у банках, небанківських надавачах платіжних послуг/емітентах електронних грошей, яка є вимогою стягувача до боржника, і така підлягає негайному та обов'язковому виконанню шляхом ініціювання переказу у платіжній системі за правилами відповідної платіжної системи.
Отже Податковим кодексом України чітко визначено черговість вчинення контролюючим органом дій, з метою погашення податкового боргу.
Ініціювання переказу у платіжній системі за правилами відповідної платіжної системи, тобто оформлення та направлення платіжної інструкції щодо примусового стягнення коштів в рахунок погашення боргу до банківської установи, є лише одним з етапів, визначених з певною черговістю заходів (дій) щодо погашення податкового боргу.
При цьому Податковий кодекс України не передбачає права контролюючого органу оскаржувати дії (бездіяльність) банківської установи у процесі виконання (невиконання) ініційовано контролюючим органом переказу в межах процедури погашення податкового боргу, як не передбачено і права на звернення до суду щодо зобов'язання виконувати платіжні інструкції.
У разі, якщо такі заходи (дії) фактично не призвели до погашення боргу, контролюючий орган має переходити до вчинення наступних дій, які визначені нормами Податкового кодексу України, зокрема, продажу майна платника податків, яке перебуває у податковій заставі, тощо.
Тобто з урахуванням наведених норм права, колегія суддів приходить до висновку, що у процедурі стягнення податкового боргу не може бути предметом судового оскарження за позовом контролюючого органу невиконання банківською установою (банком) платіжних інструкцій щодо примусового списання коштів з рахунку боржника та (чи) зобов'язання банківської установи (банку) виконувати такі платіжні інструкції.
Право контролюючого органу на таке оскарження не передбачено, а ні до суду адміністративної юрисдикції, а ні до суду іншої юрисдикції, зокрема господарської.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наведених обставин правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
11. З урахуванням наведеного, Верховний Суд приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків, утвореного на правах відокремленого підрозділу ДПС України на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 06.10.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.01.2026 у справі №280/8657/25 слід залишити без задоволення.
12. Відповідно до пункту 1 частини першої статі 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статі 350 Кодексу адміністративного судочинства України).
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
Касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління ДПС по роботі з великими платниками податків, утвореного на правах відокремленого підрозділу ДПС України залишити без задоволення.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 06.10.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.01.2026 у справі №280/8657/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіІ.Я.Олендер І.А. Гончарова В.П. Юрченко