14 квітня 2026 року м. Дніпросправа № 340/5838/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),
суддів: Кругового О.О., Малиш Н.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2025 р. (суддя Пасічник Ю.П.) в адміністративній справі №340/5838/25 за позовом Управління освіти Кропивницької міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, про визнання дій протиправними та зобов'язати вчинити певні дії, -
Управління освіти Кропивницької міської ради звернулось до суду з позовною заявою, в якій просило суд визнати протиправним та скасувати висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, складений за результатами моніторингу процедури закупівлі UA-2025-07-10-001622-a за предметом закупівлі Код ДК 021:2015: 45450000-6 Інші завершальні будівельні роботи (Поточний ремонт вимощення над укриттям в комунальному закладі «Ліцей «Лідер» Кропивницької міської ради», за адресою: м. Кропивницький, провулок Фортечний, 7), яка проведена Управлінням освіти Кропивницької міської ради.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказувалось на те, що спірним Висновком встановлено порушення підпункту 2 пункту 44 Особливостей. Позивач вважає, що ані Закон України «Про публічні закупівлі», ані Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не визначає повноваження відповідача зобов'язувати за результатом здійсненого моніторингу закупівлі її замовника вчиняти дії по розірванню укладеного договору на закупівлю. Встановлення вимоги в оскаржуваному висновку про вчинення позивачем дій щодо розірвання укладеного договору є порушенням принципу пропорційності та свідчить про протиправність оскаржуваного висновку наведеній частині.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2025 р., ухваленим за результатом розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, позовну заяву задоволено.
У поданій апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено про безпідставність висновку суду першої інстанції про те, що відповідач несвоєчасно здійснив моніторинг процедури закупівлі, оскільки Закон №922 не обмежує орган державного фінансового контролю у часовому просторі щодо початку проведення моніторингу. Крім того, лише після визначення переможця процедури та укладання з ним договору про закупівлю можливо встановити чи відповідає тендерна пропозиція учасника вимогам тендерної документації. Скаржник/відповідач наполягає на правомірності обраної форми усунення порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, що відповідає сталій практиці Верховного Суду.
Письмовий відзив на апеляційну скаргу від позивача до суду апеляційної інстанції не надходив.
Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, як це передбачено статтею 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:
10.07.2025 позивачем на веб-порталі Уповноваженого органу (https://prozorro.gov.ua) опубліковано оголошення про проведення процедури відкритих торгів UA-2025-07-10-001622-a за предметом закупівлі Код ДК 021:2015: 45450000-6 Інші завершальні будівельні роботи (Поточний ремонт вимощення над укриттям в комунальному закладі «Ліцей «Лідер» Кропивницької міської ради», за адресою: м. Кропивницький, провулок Фортечний, 7). (а.с11,12). Згідно протоколу розкриття тендерних пропозицій від 24.07.2025 переможцем торгів визначено ТОВ "Сервіс-Канон" (а.с.14). У зв'язку з цим, 06.08.2025 року між позивачем (Замовник) та ТОВ "Сервіс-Канон" (Виконавець) було укладено Договір про закупівлю №1332 (а.с.21-23).
Відповідно до пункту 23 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, п.1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23 зі змінами, внесеними наказом Держаудитслужби від 27.08.2020 № 242, п.10 Положення про Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 № 3 зі змінами, Управлянням східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області прийнято наказ від 04.08.2025 № 72-з про початок моніторингу процедури закупівлі відкриті торги з особливостями "Код ДК 021:2015: 45450000-6 Інші завершальні будівельні роботи (Поточний ремонт вимощення над укриттям в комунальному закладі «Ліцей «Лідер» Кропивницької міської ради», за адресою: м.Кропивницький, провулок Фортечний, 7)", проведеної Управлінням освіти Кропивницької міської ради за номером UA-2025-07-10-001622-a (а.с.79). За результатами моніторингу складено та оприлюднено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі 15.08.2025 № 178 (далі - Висновок) (а.с.81,82).
Згідно розділу 2 "Висновок про наявність (із зазначенням переліку статей, пунктів нормативно-правових актів, що були порушені) або відсутність порушення, (порушень) законодавства", за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ "Сервіс-Канон" установлено порушення вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
Згідно до розділу 3 "Зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень)", з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, які є значущими через необ'єктивне та упереджене визначення переможця закупівлі, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області зобов'язує здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов'язань за договором та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Не погодившись з Висновком про результати моніторингу, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи позовну заяву, суд першої інстанції скасував спірний Висновок, визнавши його протиправним, оскільки чинним законодавством не передбачено відхилення замовником тендерної пропозиції учасника торгів після визнання його переможцем. Також, суд вказав на те, що моніторинг відповідачем був призначений та проведений вже після оголошення переможця закупівлі, що підтверджує несвоєчасне здійснення відповідачем контролю закупівлі до кінцевого строку подання тендерних пропозицій учасниками, до проведення аукціону, визначення переможця та до укладення відповідного договору.
Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 цього ж Кодексу.
Постановою Кабінету Міністрів України № 1178 від 12 жовтня 2022 р. затверджені особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (Особливості).
Згідно підпункту 2 пункту 44 Особливостей Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли, зокрема, тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності в інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих особливостей.
Пунктом 43 Особливостей визначено, що якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим, ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.
Під невідповідністю в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції та/або подання яких вимагається тендерною документацією, розуміється у тому числі відсутність у складі тендерної пропозиції інформації та/або документів, подання яких передбачається тендерною документацією (крім випадків відсутності забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або відсутності інформації (та/або документів) про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, що пропонується учасником процедури в його тендерній пропозиції). Невідповідністю в інформації та/або документах, які надаються учасником процедури закупівлі на виконання вимог технічної специфікації до предмета закупівлі, вважаються помилки, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі його тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.
Замовник не може розміщувати щодо одного і того ж учасника процедури закупівлі більше ніж один раз повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, крім випадків, пов'язаних з виконанням рішення органу оскарження.
Як вбачається зі змісту спірного Висновку, за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» установлено порушення вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
Порушення полягає у тому, що Замовник (позивач) не відхилив тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» як таку, що не відповідає умовам технічної специфікації, натомість протокольним рішенням уповноваженої особи від 24.07.2025 б/н визнав учасника ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» переможцем торгів.
Невідповідність тендерної пропозиції умовам технічної специфікації описана у Розділі 1 Висновку таким чином:
«Обсяги надання послуг визначені Замовником у Додатку 7 «Обсяг робіт» до тендерної документації. У розділі № 1 «Вимощення» Додатку 7 до тендерної документації передбачено: пункт 4 - розробка ґрунту вручну в траншеях глибиною до 2 м без кріплень з укосами, група ґрунту 2 - 43,344 куб.м.; пункт 5 - навантаження ґрунту вручну на автомобілі-самоскиді - 43,34 куб.м.» (а.с.16).
«У складі тендерної пропозиції учасник закупівлі ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» надав Локальний кошторис на будівельні роботи №07-01-01, у якому обсяги послуг включають: пункт 4 - розробка ґрунту вручну в траншеях глибиною до 2 м без кріплень з укосами, група грунту 2 - 0,345 на 100 кв.м. (що дорівнює 34.5 куб.м.), пункт 5 - навантаження ґрунту вручну на автомобілі-самоскиді - 0,4343 на 100 куб.м. (що дорівнює 43,34 куб.м.) » (а.с.16).
Тобто, тендерна пропозиція учасника ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» не відповідала умовам тендерної документації в частині обсягу послуг з розробки ґрунту вручну в траншеях. За вимогами технічної документації такий обсяг складав 43,344 куб.м. Натомість, ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» запропонував обсяг робіт у 34.5 куб.м., що є меншим від вимог, встановлених у технічній документації, яка розроблена Замовником (позивачем).
Ця обставина є підставою для відхилення тендерної пропозиції у відповідності до підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
У поясненнях, наданих позивачем відповідачу під час проведення моніторингу, було зазначено про те, що ним, як Замовником, у тендерній документації були визначені орієнтовні обсяги робіт, необхідні для формування очікуваної вартості предмета закупівлі. Наданий ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» дефектний акт підтверджує ті самі обсяги, що і локальний кошторис.
Колегія суддів дослідила зміст дефектного акту і встановила, що він, по-перше, був затверджений позивачем 06.08.2025, тобто вже після завершення процедури закупівлі; по-друге, обсяг робіт у ньому відповідає обсягу, визначеному у тендерній документації ( розробка ґрунту вручну в траншеях - 43,344 куб.м) - (а.с.33).
Отже, зазначений дефектний акт не є документом, який був поданий до визначення переможця і яким усунені недоліки тендерної пропозиції. Замовник (позивач) не розміщував повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель у відповідності до пункту 43 Особливостей, а визнав ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» переможцем.
Також, колегія суддів звертає увагу, що за інформацією, розміщеною на сайті https://prozorro.gov.ua/, в процедурі закупівлі UA-2025-07-10-001622-a приймало участь два учасника - ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» (дата та час подання пропозиції - 16.07.2025 о 14:04:17) та ФОП « ОСОБА_1 » (дата та час подання пропозиції - 16.07.2025 об 11:46:21). При цьому, 24.07.2024 ФОП « ОСОБА_1 » направив до Замовника (позивача) звернення, в якому звернув увагу на невідповідність пропозиції ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» умовам технічної специфікації. На це звернення Замовник розмістив 25.07.2025 відповідь, в якій повідомив про те, що така невідповідність не є підставою для відхилення тендерної пропозиції.
Отже, враховуючи наявність двох конкуруючих учасників в процедурі закупівлі UA-2025-07-10-001622-a, Замовником (позивачем) безпідставно надана перевага ТОВ «СЕРВІС-КАНОН», незважаючи на невідповідність поданої ним пропозиції умовам тендерної документації.
Слід також зазначити, що у позовній заяві доводи позивача зводяться до його незгоди із визначеним спірним Висновком способом усунення порушення - припинення зобов'язань за договором. Недотримання принципу пропорційності, як стверджує позивач, «свідчить про протиправність оскаржуваного висновку у наведеній частині» (арк.поз.заяви 10).
Тобто, позивач в обґрунтування підстав для визнання протиправним та скасування висновку, суті виявленого порушення не спростовує. Він лише наполягає на тому, що пропозиція іншого учасника була менш вигідною економічно, вимога про розірвання договору пред'явлена поза межами повноважень відповідача, відповідачем не досліджено наявність реальної можливості розірвання договору і реальності забезпечення виконання зобов'язальної частини оскаржуваного висновку у п'ятиденний строк (арк.поз.заяви 11).
Щодо способу усунення виявлених під час моніторингу порушень.
Колегія суддів враховує правовий висновок Верховного Суду, сформульований у постанові від 02 березня 2023 р. у справі №160/4436/21, і який полягає у наступному:
«Варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922 повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону №922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним. Згідно із частиною другою статті 16 Цивільного кодексу України одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.Відповідно до частини першої статті 215 Цивільного кодексу України, підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою статті 203 цього Кодексу.
Таким чином, укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.».
Аналогічні висновки були також висловлені Верховним Судом у постановах від 26 жовтня 2022 року (справа № 420/693/21), від 10 листопада 2022 року (справа № 200/10092/20), від 24 січня 2023 року (справа № 280/8475/20), від 31 січня 2023 року (справа № 260/2993/21).
Як вбачається зі змісту спірного Висновку, відповідач конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його чіткість та визначеність.
Колегія суддів критично оцінює доводи позивача про те, що пропозиція ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» була найбільш економічно вигідною.
По-перше, замовник у тендерній документації самостійно визначає умови, яким має відповідати учасник закупівлі. При цьому, ані Закону України «Про публічні закупівлі» (Закон №922-VIII), ані Постанова № 1178 не наділяють замовника правом трактувати умови тендерної документації в частині вибіркового виконання окремих пунктів.
По-друге, оцінювати економічну доцільність тієї чи іншої тендерної пропозиції замовник має право виключно щодо тих учасників, тендерна пропозиція яких відповідає визначеним Замовником умовам, оскільки відповідно до пункту 18 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі», переможцем процедури закупівлі є учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям і умовам, що визначені у тендерній документації.
Крім того, за да даними сайту https://prozorro.gov.ua/, в процедурі закупівлі UA-2025-07-10-001622-a остаточні пропозиції учасників зафіксовані від ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» - на суму 557053,70 грн., від ФОП « ОСОБА_1 » - на суму 562912,00 грн. Тобто, різниця між пропозиціями у 5858,30 грн. складає лише 0,9% від очікуваної вартості предмета закупівлі (598208 грн.), заявленому в оголошенні про проведення відкритих торгів (а.с.11).
Не може колегія суддів погодитись із висновком суду першої інстанції про несвоєчасність проведення відповідачем моніторингу, оскільки згідно статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» (Закон № 922-УІІІ) моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
У спірному випадку договір про закупівлю №1332 був укладений між позивачем та ТОВ «СЕРВІС-КАНОН» 06.08.2025, а моніторинг проведений відповідачем в період з 04.08.2025 по 15.08.2025. Тобто укладений договір не виконаний на момент складання спірного Висновку, тому твердження про неможливість припинення зобов'язань за договором є безпідставними.
Невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне тлумачення норм матеріального права, що призвели до ухвалення незаконного рішення, є підставами для його скасування, як це передбачено статтею 317 Кодексу адміністративного судочинства України, та прийняття нового рішення у справі. У задоволенні адміністративного позову колегія суддів відмовляє з підстав, наведених у мотивувальній частині цієї постанови.
Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області - задовольнити.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2025 р. в адміністративній справі №340/5838/25 - скасувати та ухвалити нове судове рішення.
У задоволенні адміністративного позову Управління освіти Кропивницької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування висновку - відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили 14 квітня 2026 р. і оскарженню в касаційному порядку не підлягає згідно частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя А.В. Шлай
суддя О.О. Круговий
суддя Н.І. Малиш