14 квітня 2026 року
м. Київ
справа № 160/24258/24
провадження № К/990/13489/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Головко О.В., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 18 березня 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної казначейської служби України, Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області щодо ненарахування матеріальної шкоди на користь ОСОБА_1 у вигляді недоотриманої частини державної пенсії по інвалідності, завданої дією припису першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що визнано неконституційним, за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області здійснити перерахунок недоотриманої державної пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно, як матеріальної шкоди ОСОБА_1 згідно частини третьої статті 152 Конституції України:
- стягнути з Держави України на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої державної пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно у розмірі 623090,40 грн, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України коштів з відповідного рахунку Державного бюджету України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області щодо ненарахування матеріальної шкоди на користь ОСОБА_1 у вигляді недоотриманої частини державної пенсії по інвалідності, завданої дією першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що визнано неконституційним, за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року.
Зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області здійснити перерахунок недоотриманої державної пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно, як матеріальної шкоди ОСОБА_1 згідно частини третьої статті 152 Конституції України.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що внаслідок неконституційного закону позивачу заподіяно матеріальну шкоду у вигляді недоотриманого ним доходу державної (основної) пенсії, визначеної у розмірі, встановленому статями 54 та 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
4. Діями та рішенням держави Україна було порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання державної пенсії у повному розмірі, гарантованої статтями 54, 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»), чим завдано майнову шкоду позивачу.
5. Визнанням неконституційним припису першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, Конституційний Суд України по суті припинив обмеження майнових прав пенсіонерів з боку держави, яке завдало їм збитків. Вказані збитки відносяться до шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, вони мають відшкодовуватись державою і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію. Інакше всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині стягнення з Держави України на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини державної пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно у розмірі 623090,40 грн, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України коштів з відповідного рахунку Державного бюджету України, суд першої інстанції виходив з того, що зазначена вимога є передчасною, оскільки спрямована на майбутнє, тоді як судовому захисту в адміністративному процесі підлягають лише порушені права позивача на час звернення за судовим захистом.
7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2025 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року скасовано, та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив із того, що норми Кодексу адміністративного судочинства України не містять визначення поняття «матеріальна шкода», таке поняття охоплюється приписами статті 22 Цивільного кодексу України, якою визначено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
9. Відповідно до науково-практичного коментаря до статті 22 Цивільного кодексу України, поняття «збитки» включає в себе так звану упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене. В даному випадку мова йдеться не про реальні втрати особи, які вона зробила або зробить, а про ті доходи, які вона недоотримає внаслідок порушення її цивільного права (наприклад, особа домовилася про надання грошей в позику під проценти, але не надала гроші в позику, оскільки боржник з нею не розрахувався. Саме сума запланованих, але неотриманих процентів в даному випадку буде складати упущену вигоду).
10. Відтак, в розумінні чинного законодавства, матеріальна шкода настає внаслідок недоотримання реальних доходів, на які особа мала реальні очікування.
11. На переконання суду апеляційної інстанції, у позивача не виникло та не могло виникнути правомірних очікувань на отримання пенсії в більшому розмірі у період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року відповідно статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції, що діяла до визнання її неконституційною, а тому отримані суми пенсії, які є меншими, ніж нараховані після прийняття рішення Конституційного Суду України № 2-р(ІІ)/2024, не можуть вважатися упущеною вигодою, тобто шкодою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2025 року і ухвалити нове рішення.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у 1987 році (категорія 1) і інвалідом 2 групи.
14. З 01 грудня 2022 року за заявою позивача його було переведено з пенсії по інвалідності в розмірі пенсії за віком, призначеної відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», на пенсію по інвалідності відповідно до Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
15. Позивачу було здійснено перерахунок пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (зі змінами від 09 грудня 2021 року), розмір якої з надбавками становив: 59669,02 грн.
16. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2023 року № 168 «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році» розмір пенсії позивача було проіндексовано на коефіцієнт 1,197 і з обмеженням індексації та надбавками на 01 березня 2023 року, яка складає 61169,02 грн.
17. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2024 року № 185 «Про індексацію пенсійних та страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2024 році» розмір пенсії позивача було проіндексовано на коефіцієнт 1,0796 і з обмеженням індексації та надбавками на 01 березня 2024 року, яка складає 62776,22 грн.
18. За допомогою «Порталу Електронних Послуг» Пенсійного фонду України позивач звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області із заявою від 07 серпня 2024 року, в якій просив зробити нарахування та відшкодувати матеріальну шкоду за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року, яка виникла внаслідок обмеження максимального розміру пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків, внаслідок дії першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, яке визнано неконституційним.
19. Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області листом від 27 серпня 2024 року № 47595-34972/П-01/8-0400/24 повідомило, що ОСОБА_1 отримує пенсію по ІІ групі інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з виконанням обов'язків військової служби по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, в розмірі відшкодування фактичних збитків (70 %) категорії 1 відповідно до статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Згідно з частиною третьою статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремими категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Водночас Рішенням Конституційного Суду України від 20 березня 2024 року № 2-р(ІІ)2024 припис першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» визнано неконституційним, який втратив чинність із дня ухвалення зазначеного Рішення.
Положення, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), не застосовуються при призначенні пенсії за нормами Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» вперше, при переведенні на пенсію за нормами Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та при перерахунках пенсії після 20 березня 2024 року.
З огляду на зазначене, для проведення виплати пенсії без урахування обмежень, передбачених частиною третьою статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», немає підстав.
20. Позивач також звернувся із заявою від 07 серпня 2024 року до Державної казначейської служби України і просив стягнути з Держави Україна на свою користь матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України коштів з відповідного рахунку Державного бюджету України, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2024 року № 2-р(ІІ)2024.
21. Державна казначейська служба України листом від 04 вересня 2024 року № 5-11-11/19856 повідомила, що згідно з частиною першою статті 25 Бюджетного кодексу України Казначейство здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду.
Казначейство здійснює безспірне списання коштів державного та місцевих бюджетів або боржників відповідно до норм Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» та Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2011 року № 845.
Відповідно до пункту 3 Порядку №845, рішення про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників виконуються на підставі виконавчих документів виключно органами Казначейства.
Враховуючи вищевикладене, у відповідності до законодавства Казначейство не наділене повноваженнями щодо вирішення стягнення на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року, на підставі особистих розрахунків.
22. Не погоджуючись з відмовою відповідачів, по нарахуванню та виплаті матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої пенсії по інвалідності за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року, заподіяної прийняттям неконституційного правового акту та з метою захисту своїх прав і законних інтересів, позивач звернувся до суду з позовом.
23. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо порядку компенсації шкоди у вигляді недоотриманої частини пенсії по інвалідності, завданої неконституційною нормою - реченням першим частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яка була визнана неконституційною Рішенням Конституційного Суду України від 20 березня 2024 року № 2-р(II)/2024, однак законодавець не передбачив спеціального механізму компенсації шкоди за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року.
24. Головне управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області подало відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2025 року, у якій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
25. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2025 року Державна казначейська служба України не подала.
26. Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я, визначені Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
27. Відповідно до статті 1 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» цей закон спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв'язання пов'язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв'язання пов'язаних з цим проблем медичного і соціального характеру.
28. Згідно з частиною першою статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв'язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи можуть призначатися за бажанням громадянина із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, у розмірі відшкодування фактичних збитків, який визначається згідно із законодавством.
29. Частиною третьою статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (в редакції, чинній до 20 березня 2024 року) максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
30. Відповідно до положень статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого реформування пенсійної системи» від 08 липня 2011 року № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення», «Про судоустрій і статус суддів», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України», не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
31. 20 березня 2024 року Конституційний Суд України ухвалив рішення № 2-р(II)/2024, яким визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), припис статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 8 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, що поширює свою дію на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, припис першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами.
32. Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2024 року № 2-р(II)/2024 припис статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 8 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, що поширює свою дію на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, припис першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, визнані неконституційними, утрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
33. Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
34. Відповідно до частини першої статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
35. Отже, з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення від 20 березня 2024 року № 2-р(II)/2024, стаття 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» не містить норм про обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, також припис статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 8 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, що поширює свою дію на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», зі змінами, визнано неконституційними.
36. Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону України «Про Конституційний Суд України» I, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.
37. Керуючись зазначеними нормами Закону України «Про Конституційний Суд України», Конституційний Суд України в Рішенні від 20 березня 2024 року № 2-р(II)/2024 встановив, що припис статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 8 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, що поширює свою дію на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, припис першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, визнані неконституційними, утрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
38. Об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 сформулювала правовий висновок, відповідно до якого рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, а лише констатує наявність чи відсутність такого факту, що виник у момент прийняття відповідного акта. З дня ухвалення такого рішення (якщо інше не визначено в самому рішенні) акт, визнаний неконституційним, лише втрачає чинність. Завдана неконституційним актом, виникає у період його дії до моменту визнання неконституційним, тобто у минулому, оскільки після втрати чинності таким актом заподіяння ним шкоди є неможливим
39. Вказаний висновок Об'єднаної палати є обов'язковим для врахування судами та підлягає застосуванню при вирішенні цієї справи.
40. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
41. Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.
42. Конституційний Суд України в своїх рішеннях неодноразово підтверджував висловлену ним юридичну позицію згідно з якою відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, тому позитивним обов'язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування (рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009, від 07 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021, від 21 липня 2021 року №4-р(II)/2021).
43. Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.
44. Як було зазначено вище стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз'яснює його зміст наступним чином:
а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;
б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.
45. Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 вересня 2016 року № 6-рп/2016).
46. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019 наголошував, що верховенство права як один із засадничих конституційних приписів слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
47. Колегія суддів зазначає, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.
48. Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв'язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв'язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.
49. Верховний Суд у постанові від 19 березня 2025 року у справі № 757/25182/23-ц підкреслив, що Конституція України закріплює принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який має не лише політичний чи моральний, а й юридичний характер, оскільки держава та її органи зобов'язані нести публічно-правову відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх конституційних обов'язків, а також забезпечити ефективний міжнародно-правовий та/або конституційно-правовий механізм захисту порушених прав відповідно до статей 55 і 152 Конституції України, остання з яких прямо покладає на державу обов'язок відшкодувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану актами або діями, що визнані неконституційними.
50. Згідно з частиною першою статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
51. За загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
52. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27 листопада 2019 року у справі № 242/4741/16-ц виклала правовий висновок, відповідно до якого у спорах про відшкодування шкоди державою остання бере участь у справі як відповідач через той орган, діяннями якого заподіяно таку шкоду. При цьому, залучення або незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки Державна казначейська служба України чи її територіальний орган не є тим суб'єктом, який порушив права чи інтереси позивача.
53. Слід зазначити, що об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у постанові від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 констатувала, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.
54. Об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у постанові від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20, у справі щодо стягнення з Держави Україна в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, сформулювала такі правові висновки:
1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;
2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру»,, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;
3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб'єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
55. Застосовуючи наведені вище правові висновки до обставин цієї справи, колегія суддів констатує, що позивач як отримувач з 01 грудня 2022 року пенсії по інвалідності відповідно до статті 54 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», розмір пенсії якого у період дії статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 08 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, що поширює свою дію на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами, першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» зі змінами при нарахуванні пенсії обмежувався десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
56. Колегія суддів зазначає, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема у виплаті пенсіонеру пенсії у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою сумою пенсії і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» за спірний в цій справі період.
57. Отже, з урахуванням наведеного, колегія суддів доходить висновку, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у позивача права на відшкодування матеріальної шкоди, яка виражається у недоотриманій частині державної пенсії по інвалідності.
58. Такий висновок апеляційного суду не враховує не лише формальної правової природи спірних правовідносин, а й фактичних обставин, за яких виникла матеріальна шкода. Зокрема, він ігнорує, що заподіяння шкоди безпосередньо пов'язане з застосуванням припису першого речення частини третьої статті 67 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Ця норма фактично обмежувала розмір пенсії, що підлягала нарахуванню та виплаті позивачу, і саме її застосування призвело до недоотримання належних грошових сум.
59. Важливо підкреслити, що зазначена норма згодом була визнана неконституційною у Рішенні Конституційного Суду України № 2-р(ІІ)/2024, що свідчить про відсутність правового підґрунтя для обмеження прав позивача.
60. Ігнорування цих обставин апеляційним судом призвело до неправильного вирішення питання щодо наявності у позивача права на компенсацію завданих збитків, оскільки визнання відповідної норми неконституційною свідчить про відсутність належної правової підстави для обмеження розміру пенсійних виплат у спірний період та, як наслідок, до помилкового висновку про відсутність у позивача права на відшкодування шкоди, завданої неконституційним регулюванням.
61. За таких умов колегія суддів вважає, що позивач не може бути позбавлений права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої внаслідок застосування неконституційної норми, а тому висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення відповідних вимог є необґрунтованим та таким, що не відповідає встановленим обставинам справи і вимогам закону.
62. У контексті заявлених позовних вимог слід звернути увагу на те, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права не може бути визнаний безумовно належним та таким, що повною мірою відповідає правовій природі спірних правовідносин.
63. Аналіз змісту позовної вимоги про зобов'язання Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області здійснити перерахунок недоотриманої державної пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно, як матеріальної шкоди згідно частини третьої статті 152 Конституції України, свідчить про певну невідповідність між характером спірного права та обраним механізмом його судового захисту, що проявляється у поєднанні різних за своєю юридичною сутністю способів відновлення порушеного права. Такий підхід ускладнює належну правову кваліфікацію спірних відносин та може вплинути на правильність визначення предмета і способу судового захисту.
64. Так, формулюючи вимогу про перерахунок недоотриманої пенсії як матеріальної шкоди із посиланням на частину третю статті 152 Конституції України, позивач фактично ототожнює різні за своєю правовою сутністю способи захисту: з одного боку - перерахунок пенсії як спосіб відновлення порушеного права у сфері публічно-правових відносин; з іншого - відшкодування шкоди, що має самостійні підстави, предмет доказування та правове регулювання.
65. За вказаних обставин виникає необхідність у більш точному співвіднесенні заявлених вимог із характером правовідносин, з яких вони виникли, з метою забезпечення ефективного та повного захисту порушеного права у спосіб, який відповідає вимогам законодавства та суті спірного правовідношення.
66. Заявлення вимоги про зобов'язання відповідача здійснити перерахунок недоотриманої державної пенсії по інвалідності в розмірі відшкодування фактичних збитків за період з 01 грудня 2022 року по 19 березня 2024 року включно, як матеріальної шкоди не є цілком обґрунтованою, оскільки вимоги про перерахунок та виплату пенсії за своєю правовою природою відрізняються від вимог про відшкодування шкоди.
67. За таких обставин колегія суддів вважає більш правомірним та обґрунтованим підхід, за якого спірні правовідносини оцінюються не лише з формальної точки зору застосування норм права, а передусім через призму обов'язку суб'єкта владних повноважень відновити порушене право та здійснити належне відшкодування завданої шкоди, що відповідає принципу ефективного судового захисту конституційно гарантованих прав і свобод.
68. На стадії касаційного перегляду, Cуд не може давати оцінку належності доказам та їх достатності. Визначення розміру матеріальної шкоди потребує дослідження первинних документів, проведення відповідних розрахунків і надання оцінки доказам у їх сукупності, що належить до повноважень суду, який здійснює безпосередній розгляд справи по суті.
69. За приписами статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
70. В силу приписів статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості самостійно визначити точну суму відшкодування без встановлення відповідних фактичних даних.
71. Питання визначення розміру відшкодування підлягає вирішенню судом першої інстанції, як судом, уповноваженим на встановлення фактичних обставин справи та дослідження доказів.
72. Саме суд першої інстанції, з огляду на принцип безпосередності дослідження доказів, має можливість шляхом аналізу первинних документів, проведення відповідних розрахунків і встановлення причинно-наслідкового зв'язку між діями або бездіяльністю відповідача та завданою шкодою, надати належну оцінку наданим сторонами доказам, встановити обсяг фактично недоотриманих виплат, перевірити правильність їх обчислення та, як наслідок, визначити конкретний розмір матеріальної шкоди, що підлягає відшкодуванню.
73. З огляду на викладене, а також враховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з'ясовано всіх обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
74. Відповідно до пункту 1 частини другої, частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
75. Враховуючи, що як судом першої, так і апеляційної інстанції були допущені порушення норм матеріального та процесуального права, які унеможливили належне встановлення обставин, що мають вирішальне значення для правильного розгляду справи, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
76. Під час нового розгляду справи суду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини, встановити усі обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову з урахуванням викладених у цій постанові висновків, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2025 року скасувати.
Справу № 160/24258/24 за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук