09 квітня 2026 року
м. Київ
справа № 160/32289/24
адміністративне провадження № К/990/45482/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Жука А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.05.2025 (головуючий суддя - Царікова О.В.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025 (головуючий суддя - Ясенова Т.І., судді - Головко О.В., Суховаров А.В.)
у справі № 160/32289/24
за позовом Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради
до Державної аудиторської служби України
про визнання протиправною та скасування вимоги,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Комунальне підприємство «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 25.11.2024 № 000600-14/14739-2024 в повному обсязі.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач указує, що відповідачем проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2021 по 31.03.2024, за результатами якої складено акт ревізії від 25.09.2024. Указаний акт ревізії направлено позивачу на ознайомлення лише 26.09.2024, що, за позицією позивача, є порушенням пункту 39 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550. Також позивач зазначає на неналежне оформлення акту та матеріалів ревізії, що позбавляє позивача права на обґрунтоване складання заперечень до акту ревізії. У зв'язку з неусуненням виявлених актом ревізії порушень, відповідачем направлено позивачу вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства. У доводах позовної заяви позивач висловлює незгоду з вимогами, які ставляться відповідачем, для вжиття позивачем заходів щодо усунення порушень; наводить пояснення, які на думку позивача, спростовують висновки відповідача щодо фінансових порушень діяльності позивача.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.05.2025, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025, адміністративний позов Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України «Щодо усунення виявлених ревізією порушень» від 25.11.2024 № 000600-14/14739-2024 в частині пунктів 1, 2 означеної вимоги. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. При ухваленні рішень, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість висновків відповідача про сплату позивачем вартості електричної енергії у розмірі більшому, ніж передбачено умовами укладених договорів з постачальниками електричної енергії. Також суди вважали необґрунтованими висновки відповідача про отримання позивачем зайвих коштів з місцевого бюджету на виплату працівникам матеріальної допомоги у зв'язку з сімейними обставинами, що призвело втрат фінансових ресурсів бюджету міста Дніпро. Указане стало підставою для висновку судів попередніх інстанцій щодо протиправності пунктів 1, 2 спірної вимоги.
5. Разом з тим, суди попередніх інстанцій погодилися з висновками відповідача про допущення позивачем фінансових порушень під час оплати праці (нарахування премії, інших заохочувальних виплат, у тому числі ЄСВ, директору Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради Кобець В.В. та в частині виплати за рахунок коштів місцевого бюджету відпускних (у тому числі податки та збори) за надану додаткову відпустку працівникам, потерпілим від аварії на Чорнобильській АЕС, або учасникам ліквідації її наслідків та перерахування єдиного соціального внеску, які підлягали виплаті з Державного бюджету України. Підтримавши висновки відповідача у цій частині, суди попередніх інстанцій виснували про правомірність пунктів 3, 4 спірної вимоги.
6. Пункти 5, 6 спірної вимоги визначено судами попередніх інстанцій такими, що носять рекомендаційний характер та не містять в собі зобов'язальних вимог, а тому не порушують права позивача.
Короткий зміст касаційної скарги та її обґрунтування
7. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог скасувати, в цій частині ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
8. Підстави, на яких подана касаційна скарга, скаржник указує пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
9. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» без урахування статті 638 Цивільного кодексу України та статті 180 Господарського кодексу України (чинного на момент спірних правовідносин) у частині прийняття документу (Додаткову угоду від 15.02.2021 № б/н до Договору від 01.02.2021 № 27), який не був наданий та не досліджувався під час проведення заходу державного фінансового контролю.
10. У доводах касаційної скарги відповідач зазначає, що між Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «ЮНАЙТЕД ЕНЕРДЖИ» (постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.04.2021 № 667 змінено назву Товариства з обмеженою відповідальністю «ЮНАЙТЕД ЕНЕРДЖИ» на «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖІ») укладено Договір від 01.02.2021 № 27 про постачання електричної енергії як товарної продукції. Протягом періоду дії договору відбувалося коливання ціни електричної енергії, в результаті чого укладено 12 додаткових угод на зміну ціни. Відповідач зазначає, що у договорі сторони обумовили, що у разі зміни ціни електричної енергії сторонами укладається додаткова угода. Також додатком до договору сторони передбачили Порядок зміни умов договору, зокрема, умови зміни ціни електричної енергії та формулу, за якою розраховується нова (змінена) ціна за одиницю електричної енергії. Відповідач зазначає, що проаналізувавши додаткові угоди, укладені до договору, установлено, що ціна електричної енергії розрахована із порушенням Порядку зміни умов договору (щодо розрахування за формулою), що, за позицією відповідача, призвело до безпідставного завищення ціни електричної енергії.
11. За доводами відповідача, відповідно до договору від 01.02.2021 № 27 умови цього договору розроблені відповідно до Правил роздрібного ринку електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 14.03.2018 № 312. Скаржник підкреслює, що зазначені правила є обов'язковими для виконання усіма учасниками роздрібного ринку. Відповідач наголошує, що відповідно до цих правил, ціна та/або порядок її розрахунку, порядок обліку та оплати електричної енергії є істотними умовами договору про постачання електричної енергії споживачу. Зазначає, що Додатковою угодою від 15.02.2021 № б/н внесено зміни до договору та додатку до нього, яким визначено порядок розрахунку нової (зміненої) ціни за одиницю електричної енергії, що є істотними умовами договору про постачання електричної енергії споживачу, що, на думку відповідача, указує на неврахування положень статті 638 Цивільного кодексу України та статті 180 Господарського кодексу України (чинного на момент спірних правовідносин) та порушення частини п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі».
12. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідач посилається на неправильне застосування судами приписів статті 638 Цивільного кодексу України, статті 180 Господарського кодексу України (чинного на момент спірних правовідносин) у частині внесення змін до істотних умов, а саме: до ціни договору, з урахуванням коливань ціни товару, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18.03.2021 у справі № 924/1240/18 та від 23.11.2023 у справі № 917/1009/22.
13. У цьому аспекті відповідач зазначає, що позивач та Товариство з обмеженою відповідальністю «ЮНАЙТЕД ЕНЕРДЖИ» дійшли згоди щодо ціни постачання енергії протягом 2022 року 31.12.2021 шляхом підписання Договору від 31.12.2021 № 27. Додатковою угодою від 11.01.2022 № 2 до договору збільшено ціну електричної енергії. Відповідач зауважує, що під час проведення ревізії органом державного фінансового контролю проведено аналіз середньозважених цін на електричну енергію та встановлено, що ціна електричної енергії на ринку «на добу на перед» в зоні «ОЕС України» станом на 11.01.2022 (дата укладання додаткового договору) відносно 31.12.2021 (дата укладання Договору від 31.12.2021 № 27) зменшилася на 10, 4 %. Відповідач наголошує, що суди попередніх інстанцій проігнорували позицію Держаудитслужби про те, що при збільшенні ціни на електричну енергію має підтверджуватися саме факт коливання ціни з моменту укладання договору до моменту виникнення необхідності внесення змін до нього, а не обравши будь-який проміжок часу між договором та додатковою угодою. Наполягає на тому, що Додаткова угода від 11.01.2022 № 2 укладена без документального підтвердження факту коливання такої ціни на ринку.
14. Також відповідач посилається на неправильне застосування судами пунктів 2, 5, 7 частини п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», абзаців 2, 5, 7 пункту 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.02.2023 у справі № 903/366/22 та від 23.11.2023 у справі № 917/1009/22.
15. У цій частині касаційна скарга обґрунтовується таким. Так, відповідач зазначає про те, що між позивачем та Товариством з обмеженою відповідальністю «ЕНЕРГОЦЕНТР ПЛЮС» укладено Договір від 29.12.2022 № 152/1 про постачання електричної енергії для забезпечення потреб електроустановок споживача. Додаткової угодою від 04.04.2023 № 2 до Договору від 29.12.2022 № 152/1 змінено ціну електричної енергії у зв'язку зі зміною тарифу на послуги з передачі електричної енергії відповідно до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21.12.2022 № 1788. Скаржник посилається на неврахування судами попередніх інстанцій, що при перерахунку ціни електричної енергії за квітень 2023 року (під час укладання Додаткової угоди від 27.04.2023 № 3) не враховано зміну ціни відповідно до Додаткової угоди № 2, у зв'язку з тим, що зміна ціни не залежала від коливання середньозважених цін на ринку «на добу наперед». Як зауважує відповідач, позивачем не дотримано вимог частини першої статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме: закупівля здійснена без дотримання принципу максимальної економії. Також відповідач наводить обґрунтування, які на його думку, вказують на недотримання позивачем умов Договору від 29.12.2022 № 152/1, що призвело до неправильного визначення вартості електричної енергії, починаючи з квітня 2023 року до завершення дії договору.
16. Крім того, скаржник зазначає про неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій положень постанови Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 № 1170 «Про затвердження переліку видів виплат, що здійснюються за рахунок коштів роботодавців, на які не нараховується єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, не застосування закону, який підлягав застосуванню (Кодексу законів про працю України, Закон України «Про колективні договори та угоди»).
17. У цій частині касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач протиправно за рахунок бюджетних асигнувань здійснив виплату окремим працівникам матеріальної допомоги у зв'язку із сімейними обставинами, у той час як така виплата повинна була здійснюватися виключно за рахунок власних коштів підприємства.
Позиція інших учасників справи
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі, залишивши без змін рішення судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
19. Ухвалою Верховного Суду від 04.12.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Держаудитслужби.
20. Ухвалою Верховного Суду від 02.04.2026 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
21. Відповідно до пункту 8.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІ квартал 2024 року Державна аудиторська служба України провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2021 по 31.03.2024.
22. Листом від 25.11.2024 № 000600-14/14739-2024 Держаудитслужба надіслала об'єкту контролю вимогу про усунення виявлених порушень, що відображені в акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради від 25.09.2024 № 000600-21/28.
23. Під час ревізії контролюючим органом встановлено:
23.1. На порушення вимог частин першої та другої статті 193 Господарського кодексу України, статті 526 Цивільного кодексу України, пункту 13.2 розділу 13 Договору від 31.12.2021 № 27, а також підпункту 2.2 пункту 2 Порядку змін умов договору (Додаток № 3 до Договору від 01.02.2021 № 27) Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради сплачено вартість електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖІ» на суму 25 873 561,26 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного за результатами торгів Договору від 01.02.2021 № 27, чим завдано матеріальної шкоди (втрат) Комунальному підприємству «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради на вказану суму.
23.2. На порушення вимог пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», частин першої та другої статті 193 Господарського кодексу України, статті 526 Цивільного кодексу України, пункту 13.2 розділу 13 Договору від 31.12.2021 № 27, а також підпункту 2.2 пункту 2 Порядку змін умов договору (Додаток № 3 до Договору від 31.12.2021 № 27) Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради сплачено вартість електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖІ» на суму 4 624 942,85 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного за результатами торгів Договору від 31.12.2021 № 27, чим завдано матеріальної шкоди (втрат) Комунальному підприємству «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради на вказану суму.
23.3. На порушення вимог частин першої та другої статті 193 Господарського кодексу України, статті 526 Цивільного кодексу України, пункту 13.2 розділу 13 Договору від 29.12.2022 № 152/1, а також підпункту 2.7.2 пункту 2 Порядку змін умов договору (Додаток № 3 до Договору від 29.12.2022 № 152/1) Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради сплачено вартість електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕНЕРГОЦЕНТР ПЛЮС» на суму 3 943 716,68 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного за результатами торгів Договору від 29.12.2022 № 152/1, чим завдано матеріальної шкоди (втрат) Комунальному підприємству «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради на вказану суму.
23.4. На порушення вимог пункту 9 та пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, пункту 8 статті 7, статті 119 Бюджетного кодексу України Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради зайво отримані кошти з місцевого бюджету на суму 1 472 705,70 грн на виплату окремим працівникам Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради матеріальної допомоги у зв'язку із сімейними обставинами (одруження, народження дитини, лікування, поховання), що призвело втрат фінансових ресурсів бюджету міста Дніпро.
23.5. На порушення вимог підпункту 6 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 № 859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній комунальній власності та об'єднань державних підприємств» допущено втрати фінансових ресурсів за рахунок коштів фінансової підтримки з місцевого бюджету на «інші заохочувальні виплати» директору Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради ОСОБА_1 та перерахування єдиного соціального внеску (ЄСВ) на загальну суму 421 003,70 грн, у тому числі ЄСВ 75 918,70 грн, чим завдано матеріальних втрат на вказану суму.
23.6. На порушення вимог підпункту «б» пункту 9 частини першої статті 87 Бюджетного кодексу України та підпункту 9, пункту 4, абзаців першого, четвертого пункту 6 Порядку використання коштів державного бюджету для виконання програм, пов'язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.09.2005 № 936, Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради не подавались протягом періоду, що підлягає ревізії, до органу соціального захисту населення відомості про підприємство для проведення реєстрації та розрахункові документи для проведення відповідних виплат, у зв'язку з чим виплачено за рахунок коштів місцевого бюджету відпускних (у тому числі податки та збори) за надану додаткову відпустку працівникам, потерпілим від аварії на Чорнобильській АЕС, або учасникам ліквідації її наслідків та перерахування єдиного соціального внеску, які підлягали виплаті з Державного бюджету України, що призвело до втрат фінансових ресурсів бюджету міста Дніпро на загальну суму 100 245,91 грн.
23.7. На порушення вимог підпункту 3 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 № 859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній комунальній власності та об'єднань державних підприємств» та пункту 5 статті 8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» проведено завищених витрат по оплаті праці (нарахування премії) директору Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради ОСОБА_1 і зайвого перерахування внесків до державних цільових фондів на загальну суму 42 362,67 грн, чим завдано матеріальних втрат на вказану суму.
23.8. На порушення вимог пункту 1.6 розділу 1, підпункту 3.2.1 пункту 3.2 глави 3 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333 (у редакції наказу Міністерства фінансів України 21.06.2012 № 754), зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769 Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради здійснено видатки у 2021-2023 роках на загальну суму 73 582 086,04 грн за рахунок капітальних видатків спеціального фонду (КЕКВ 3210), які мають здійснюватися за рахунок поточних видатків загального фонду (КЕКВ 2610).
23.9. На порушення вимог частин четвертої, п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» та пунктів 18, 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року №1178, встановлено зміну предмета і обсяги укладеного Договору від 20.09.2023 № 199, які відрізняються від змісту Договору (проєкту) підписаного, скріпленого печаткою ФОП ОСОБА_2 та завантаженого до складу тендерної пропозиції учасника (файл: «Згода з умовами договору про закупівлю»), який визначено переможцем процедури закупівлі (UA-2023-08-11-007456-а).
24. У зв'язку з виявленими порушеннями Державною аудиторською службою України на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Комунальному підприємству «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 25.11.2024 № 000600-14/14739-2024, в якій Держаудитслужба вимагає:
1) вжити заходів щодо усунення фінансових порушень, які призвели до втрат бюджетних коштів, на суму 34 442 220,78 грн (електроенергія) шляхом проведення претензійно-позовної роботи зі стягнення коштів за договорами, відповідно до норм статей 224-226 Господарського кодексу України, чи обравши інший спосіб реалізації права на відшкодування витрат;
2) вжити заходів щодо усунення фінансових порушень, які призвели до втрат на суму 1 472 705,70 грн шляхом повернення місцевому бюджету виплаченої працівникам Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради матеріальної допомоги у зв'язку із сімейними обставинами (одруження, народження дитини, лікування, поховання);
3) вжити заходів щодо усунення фінансових порушень під час оплати праці (нарахування премії, інших заохочувальних виплат, у тому числі ЄСВ директору Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради ОСОБА_1 , зайвого перерахування внесків до державних цільових фондів), які призвели до втрат, на суму 421 003,70 грн та 42 362,67 грн шляхом відшкодування у порядку статей 130-136 Кодексу законів про працю України, чи обравши інший спосіб реалізації права на відшкодування витрат;
4) вжити заходів щодо усунення фінансових порушень, які призвели до втрат, на суму 100 245,91 грн шляхом повернення місцевому бюджету відпускних (у тому числі податки та збори) за надану додаткову відпустку працівникам Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради, потерпілим від аварії на Чорнобильській АЕС або учасникам ліквідації її наслідків та єдиного соціального внеску;
5) вжити заходів щодо недопущення порушення норм Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769, під час придбання запасних частин;
6) вжити заходів щодо недопущення порушення норм Закону України «Про публічні закупівлі» під час проведення закупівель.
25. Не погодившись з вимогою щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 25.11.2024 № 000600-14/14739-2024, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
28. За правилами частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
29. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина друга статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).
30. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
31. Основні функції органу державного фінансового контролю визначено у статті 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідно до якої орган державного фінансового контролю: 1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; 2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; 3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; 4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
32. За приписами пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення № 43), пунктом 1 якого визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
34. Згідно з пунктом 3 Положення № 43 основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
35. Підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме, вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог.
36. Відповідно до підпункту 16 пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
37. Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - Порядок № 550), який, відповідно до пункту 1, визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.
38. Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (пункт 2 Порядку № 550).
39. За приписами пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок.
40. Відповідно до пункту 46 Порядку № 550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об'єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
41. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
42. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
43. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із такого.
44. За обставинами цієї справи, під час ревізії відповідачем установлено, що позивачем сплачено вартість електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖИ» на суму 25 873 561, 23 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного за результатами торгів Договору від 01.02.201 № 27. До таких висновків відповідач прийшов аналізуючи укладені додаткові угоди до договору відносно Порядку зміни умов договору, який визначений Додатком № 3 до Договору № 27.
45. Ревізією установлено, що ціна електричної енергії розрахована з порушенням пункту 2.2.2 Порядку зміни умов договору, що призвело до безпідставного завищення ціни електричної енергії. Також орган державного фінансового контролю вважав відсутніми підстави для перегляду ціни електричної енергії та застосування нової (зміненої) ціни, оскільки згідно формули, наведеної у пункту 2.2.2 Порядку зміни умов договору, нова (змінена) ціна за одиницю електричної енергії залежить від співвідношення середньозваженої ціни електричної енергії на ринку «на добу на перед» в зоні «ОЕС України» за місяць, що передує зміні ціни за одиницю електричної енергії до середньозваженої ціни електричної енергії на ринку «на добу на перед» в зоні «ОЕС України» за місяць, що передує місяцю, в якому укладено договір (остання додаткова угода про зміну ціни). Також відповідач прийшов до висновку, що оскільки відповідно до пункту 2.2.3 Порядку зміни умов договору нова (змінена) ціна повинна залишатися незмінною протягом розрахункового періоду, яким є календарний місяць (відповідно до пункту 5.5 Договору від 01.02.2021 № 27), відсутні підстави для укладання більше однієї додаткової угоди протягом одного місяця. Указане слугувало для висновку органу державного фінансового контролю про безпідставне укладання Додаткових угод від 16.02.2021 № 1 та від 24.02.2021 № 2.
46. Разом з тим, судами установлено, що 15.02.2021 між Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» та Товариством з обмеженою відповідальністю «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖІ» було укладено Додаткову угоду б/н.
47. Указаною додатковою угодою внесено зміни до пункту 5.5. Договору про постачання електричної енергії від 01.02.2021 № 27, а також до Додатку № 3 до Договору про постачання електричної енергії від 01.02.2021 № 27, зокрема, пунктів 2.2.2 та 2.2.3 Порядку зміни умов договору.
48. Оскільки, як установлено судами попередніх інстанцій, контролюючим органом не взято до уваги Додаткову угоду № б/н від 15.02.2021, висновки відповідача про сплату позивачем вартості електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖИ» на суму 25 873 561, 23 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного Договору від 01.02.201 № 27, є помилковими, позаяк ґрунтуються на положеннях та умовах договору, які не є чинними.
49. У доводах касаційної скарги відповідач указує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та прийняття документу (додаткову угоду від 15.02.2021 № б/н до договору від 01.02.2021 № 27), який не був наданий та не досліджувався під час проведення заходу державного фінансового контролю.
50. Так, за правилами пункту 39 Порядку № 550 перший і третій примірники акта ревізії надаються для ознайомлення і підписання об'єкту контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії.
51. Керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об'єкта контролю зобов'язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень (зауважень) щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням (пункт 40 Порядку № 550).
52. Відповідно до пункту 42 Порядку № 550 у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження).
53. Орган державного фінансового контролю аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником (пункт 43 Порядку № 550).
54. Пунктом 44 Порядку № 550 установлено, що з метою уточнення викладених у запереченнях (зауваженнях) фактів посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від об'єкта контролю необхідні для перевірки документи та додаткові пояснення.
55. Аналіз наведених положень дає підстави вважати, що у разі незгоди із актом ревізії об'єкт контролю надає органу контролю заперечення (зауваження), які, в свою чергу, мають бути проаналізовані органом державного фінансового контролю. При цьому приписами Порядку № 550 надано право органу контролю для уточнення фактів, викладених у запереченнях, шляхом додаткового витребування у об'єкта контролю необхідних документів та пояснень.
56. За обставинами цієї справи, Додаткова угода № б/н від 15.02.2021 до Договору від 01.02.2021 № 27 надана позивачем додатком до заперечень до акта ревізії від 25.09.2024 № 000600-21/28.
57. Аналізуючи заперечення позивача, відповідач відмовився враховувати такий документ з посиланням на те, що під час проведення ревізії Додаткова угода № б/н від 15.02.2021 надана не була.
58. У цьому аспекті Верховний Суд зазначає, що приписи Порядку № 550 не обмежують право об'єкта контролю подавати додаткові документи разом із запереченнями. На цій стадії (подання заперечень/зауважень) у об'єкта контролю наявна можливість спростувати висновки акта ревізії. Орган контролю зобов'язаний проаналізувати надані об'єктом контролю заперечення та документи надані до таких заперечень. Ігнорування органом державного фінансового контролю додатків до заперечень може свідчити про неповний та формальний розгляд заперечень, що може кваліфікуватися як порушення суб'єктом владних повноважень обов'язку діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
59. У спірних правовідносинах відповідач, отримавши від позивача документ додатком до заперечень до акта ревізії (Додаткову угода № б/н від 15.02.2021 до Договору від 01.02.2021 № 27), фактично відмовився враховувати такий документ.
60. Натомість під час судового розгляду справи відповідач надає оцінку Додатковій угоді № б/н від 15.02.2021 до Договору від 01.02.2021 № 27 та намагається переконати, що такою угодою змінено істотні умови Договору від 01.02.2021 № 27.
61. Такі дії відповідача виглядають суперечливо, оскільки на момент прийняття висновку на заперечення до акта ревізії Додаткова угода № б/н від 15.02.2021 відповідачем не визнається, проте зміст такої відповідачем використовується для обґрунтування правомірності прийняття свого рішення у суді.
62. Указане дає підстави вважати, що правомірність прийняття свого рішення відповідач обґрунтовує обставинами, які не покладено в основу оскаржуваного рішення.
63. Оскільки відповідачем не прийнято до уваги надані позивачем документи додатком до заперечень до акта ревізії, що призвело до того, що висновки на заперечення до акта ревізії, ґрунтуються на положеннях та умовах договору, які втратили чинність, Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій щодо хибності висновку відповідача про переплату позивачем вартості електричної енергії на суму 25 873 561,26 грн за Договором від 01.02.2021 № 27.
64. Також ревізією було установлено сплату позивачем вартості електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «НЬЮ СТРІМ ЕНЕРДЖИ» на суму 4 624 942,85 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного за результатами торгів Договору від 31.12.2021 № 27, та сплату позивачем вартості електричної енергії Товариству з обмеженою відповідальністю «ЕНЕРГОЦЕНТР ПЛЮС» на суму 3 943 716,68 грн з ПДВ більше, ніж передбачено умовами укладеного за результатами торгів Договору від 29.12.2022 № 152/1. Аналізуючи укладені договори, додаткові угоди, зміни ціни на ринку «на добу на перед» в зоні «ОЕС України», орган державного фінансового контролю дійшов висновку про збільшення ціни за одиницю товару без документального підтвердження коливання ціни товару на ринку в сторону збільшення його ціни.
65. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо необґрунтованості таких висновків відповідача.
66. Касаційна скарга в цій частині подана з підстав неправильного застосування судами приписів статті 638 Цивільного кодексу України, статті 180 Господарського кодексу України (чинного на момент спірних правовідносин), без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18.03.2021 у справі № 924/1240/18 та від 23.11.2023 у справі № 917/1009/22, пунктів 2, 5, 7 частини п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», абзаців 2, 5, 7 пункту 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.02.2023 у справі № 903/366/22 та від 23.11.2023 у справі № 917/1009/22.
67. У цьому аспекті Суд зазначає, що за висновками Великої Палати Верховного Суду, подібність правовідносин означає тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16, від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16).
68. Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (постанови від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г, від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16, від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11, від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц, від 19.05.2020 у справі № 910/719/19).
69. Варто зауважити, що предметом спору у справах № 924/1240/18, № 917/1009/22, № 903/366/22, № 917/1009/22 є визнання недійсними додаткових угод.
70. Натомість, в межах розгляду цієї справи спірним є питання щодо правомірності вимоги органу Держаудитслужби за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради.
71. З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що правовідносини у цій справі та у справах № 924/1240/18, № 917/1009/22, № 903/366/22, № 917/1009/22, на які покликається відповідач у касаційній скарзі, мають різне правове регулювання і не є подібними.
72. Враховуючи наведене, Верховний Суд констатує, що доводи скаржника, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, не підтвердилися під час касаційного перегляду справи.
73. Крім того, у касаційній скарзі скаржник посилається на неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій положень постанови Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 № 1170 «Про затвердження переліку видів виплат, що здійснюються за рахунок коштів роботодавців, на які не нараховується єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, не застосування закону, який підлягав застосуванню (Кодексу законів про працю України, Закон України «Про колективні договори та угоди»).
74. Так, за результатами ревізії відповідач прийшов до висновку про зайве отримання позивачем упродовж 2021-2023 років, I кварталу 2024 року коштів з місцевого бюджету на виплату окремим працівникам матеріальної допомоги у зв'язку з сімейними обставинами, що призвело до втрат фінансових ресурсів бюджету міста Дніпро на суму 1 472 705,70 грн. Заходи щодо усунення установленого порушення відображено у пункті 2 спірної вимоги.
75. Суди попередніх інстанцій визнали такі висновки відповідача необґрунтованими.
76. Як установили суди, матеріальна допомога працівникам Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради виплачується на підставі Колективного договору, а саме: Положення про порядок надання одноразової цільової матеріальної допомоги працівникам підприємства.
77. Це Положення визначає умови та порядок надання одноразової цільової матеріальної допомоги для соціальної підтримки працівників за рахунок коштів підприємства при наявності фінансової можливості підприємства.
78. За приписами статті 13 Кодексу законів про працю України у колективному договорі встановлюються взаємні зобов'язання сторін щодо регулювання виробничих, трудових, соціально-економічних відносин, зокрема, встановлення гарантій, компенсацій, пільг.
79. Оскільки, як установили суди попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах позивач діяв на виконання умов колективного договору, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав вважати про порушення позивачем вимог законодавства в цій частині.
80. Підсумовуючи наведене, колегія суддів касаційної інстанції констатує, що переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
81. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
82. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
1. Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.05.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2025 у справі № 160/32289/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко
Судді Л.О. Єресько
А.В. Жук