08 квітня 2026 року м. Київ № 320/34977/25
Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючої судді Шевченко А.В., суддів Дудіна С.О., Кушнової А.О.
за участю секретаря судового засідання: Прокопенко А.І.,
представника позивача: Левченка Ю.В.,
представника відповідача: Ткачук Я.О.,
третьої особи : ОСОБА_1 ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом політичної партії «Народовладдя» до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 , про визнання незаконними та нечинними пунктів нормативно-правового акта,
Політична партія «Народовладдя» звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому позивач просить суд:
визнати незаконними та нечинними підпункти 3, 24, 25, 26, 27, 28, 29 пункту 5, пункти 47-56, 58, 61, 83-95, 97 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 869 від 01 червня 2011 року «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги» (далі - Порядок формування тарифів, Порядок № 869).
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що підпункти 3, 24, 25, 26, 27, 28, 29 пункту 5, пункти 47-56, 58, 61, 83-95, 97 Порядку формування тарифів суперечать більш новому нормативно-правовому акту, який має вишу юридичну силу. Двоставковий тариф, який встановлюється переліченими вище нормами Порядку формування тарифів, складається з двох складових: умовно-змінної та умовно-постійної. Умовно-змінна частина двоставкового тарифу вираховується залежно від обсягу споживання споживачем послуг. Умовно-постійна складова тарифу є абонентською платою. В той же час, абзацами 9-11 частини п'ятої статті 13 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», який був прийнятий 09 листопада 2017 року, передбачається, що плата виконавцю комунальної послуги за індивідуальним договором про надання комунальної послуги, що є публічним договором приєднання, складається з плати за послугу, що розраховується виходячи з розміру затверджених цін/тарифів на відповідну комунальну послугу та обсягу спожитих комунальних послуг, визначеного відповідно до законодавства; плати за абонентське обслуговування, яка не може перевищувати граничний розмір, визначений Кабінетом Міністрів України. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», до комунальних послуг належать послуги з постачання та розподілу природного газу, постачання та розподілу електричної енергії, постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання, централізованого водовідведення, управління побутовими відходами. За таких умов, Закон України «Про житлово-комунальні послуги» чітко передбачає, що плата за абонентське обслуговування є окремою від тарифу на комунальні послуги, а тому така плата не може включатись до тарифу. Отже, як стверджує позивач, Закон України «Про житлово-комунальні послуги» не передбачає можливості запровадження двоставкового тарифу на комунальні послуги.
Крім того, як вказує позивач, вказаним законом чітко встановлено, що плата за комунальну послугу залежить від добутку тарифу та обсягу споживання. Абонентська плата не залежить від обсягу споживання, а тому не може включатись до тарифу.
Позивач наголошує, що існування двоставкового тарифу суперечить і Закону України «Про теплопостачання». Так у статті 19 цього Закону передбачено, що споживач повинен щомісячно здійснювати оплату теплопостачальній організації за фактично отриману теплову енергію. Такий підхід (щомісячна плата та плата за фактичний обсяг споживання) відповідає лише одноставковому тарифу та не може бути реалізований при двоставковому тарифі.
Відповідно до частини п'ятої статті 21 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», ціною послуги з постачання теплової енергії є тариф на теплову енергію для споживача, який визначається як сума тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії. Такий підхід також може бути реалізований лише до одноставкового тарифу. Застосування двоставкового формату тарифу в договорі між споживачами виконавцями послуг порушує права споживачів комунальної послуги з огляду на істотний дисбаланс договірних прав і обов'язків на шкоду споживачам (частини перша та друга статті 18 Закону України «Про захист прав споживачів»).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що нарахування за тарифом, відповідно до Порядку формування тарифів призводить до значного збільшення річної плати за комунальні послуги.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 24.07.2025 позовну заяву залишено без руху та встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви, зазначених у мотивувальній частині ухвали.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25.09.2025 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання на 22.10.2025, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_1 .
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.10.2025 клопотання представника Кабінету Міністрів України про продовження строку на подання відзиву на позовну заяву задоволено. Продовжено Кабінету Міністрів України строк для подання відзиву на позовну заяву у справі № 320/34977/25 до 27 жовтня 2025 року включно.
У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що оскаржуваний Порядок № 869 покликаний вдосконалити державну політику регулювання цін на природний газ і тарифів на теплову енергію та забезпечення посилення соціального захисту населення під час оплати житлово-комунальних послуг, узгоджується обсягом встановленої законом компетенції цього органу. Відповідно до пояснювальної записки, проєкт Постанови № 869 розроблений на виконання пункту 2.6 Протокольного рішення за результатами засідання Керуючої ради Комітету з економічних реформ з питань житлово-комунального господарства. Метою Постанови № 869 є запровадження єдиних методологій формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, тарифів на послуги із утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. Вказаний підхід дозволяє уніфікувати та узагальнити процес розрахунків цін/тарифів, а також спростити аналіз та контроль. Реалізація проєкту Постанови № 869 забезпечує вирішення завдань і підходів до розрахунку тарифів, порядку їх формування на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, теплову енергію та комунальні послуги суб'єктами господарювання, діяльність яких регулюється на місцевому рівні, враховуючи умови функціонування ринків газу та електричної енергії. Враховуючи викладене, приймаючи оскаржувану постанову, Уряд діяв в межах наданих йому повноважень та відповідно до чинного законодавства із дотриманням положень Регламенту Кабінету Міністрів України.
Окремо відповідач наполягав, як на самостійній підставі для відмови у задоволенні позовних вимог, на відсутності порушених прав саме позивача по справі.
Відповідач вказував, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Звертає увагу, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист можливе лише у разі наявності такого порушеного права з логічним обґрунтуванням такого порушення.
Таким чином, порушене право має бути реальним, стосуватися індивідуального вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення. Аналогічну позицію встановлено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), а саме у статті 13 Конвенції «Право на ефективний засіб юридичного захисту» проголошено: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження». Відтак, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Позивач у відповіді на відзив від 08.12.2025 вказує, що наведені відповідачем підстави щодо повноважень на затвердження Порядку формування тарифів та прийняття відповідної постанови жодним чином не спростовують позицію позивача, що викладена у позовній заяві.
У частині доводів відповідача щодо відсутності порушеного права, позивач зазначає таке.
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у абзаці четвертому пункту 3.3 мотивувальної частини рішення від 24 червня 2020 року № 6- р(II)/2020, у законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права.
З посиланням на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19 зазначає, що положення частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України як: «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт», слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов'язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов'язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб'єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача). Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб'єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб'єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.
Позивач звертає увагу суду, що у цій справі він представляє інтереси осіб (уточ. суду - ОСОБА_1 ), до яких оскаржувані положення Порядку формування тарифів застосовуються вже на цей момент. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про політичні партії в Україні», громадяни об'єднуються в політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Таким чином, політичні партії, в тому числі позивач, мають право представляти права та інтереси своїх членів. Наголошує, що Порядок формування тарифів територіально діє по всій території України. Членами позивача є громадяни з усієї території України. До всіх з них застосовується цей Порядок, а до частини з них вже в цей момент застосовуються норми Порядку, що оскаржуються (тобто, норми, які врегульовують правовідносини щодо дії двоставкового тарифу). Члени позивача ознайомлені з його статутом та підтримують його зміст, що випливає із самої згоди на членство у цій партії. Відповідно до пункту 9 частини другої статті 2 статуту позивача, завданнями останнього є захист прав, свобод та інтересів громадян України від протиправних дій органів державної влади та місцевого самоврядування в порядку, встановленому Конституцією України, законами України та цим Статутом. А у пункті 2 частини третьої статті 2 статуту позивача вказано, що останній має право представляти свої інтереси та інтереси своїх членів, в тому числі виступати позивачем в судах усіх інстанцій та ланок. Таким чином, позивач має право представляти в суді не лише свої інтереси, а й інтереси своїх членів. Щодо права позивача, як політичної партії, представляти інтереси своїх членів просить врахувати позицію Верховного Суду, яка викладена в постанові від 31 жовтня 2023 року у справі № 810/941/18: «…передчасними є висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності у позивача, як громадської організації, права на представлення інтересів членів територіальної громади м. Ірпеня, оскільки члени територіальної громади можуть бути членами позивача, як громадської організації, і дія оскаржуваного нормативно-правового акту може мати вплив на їх права…».
Правова природа політичних партій та громадських організацій є близькою і такі суб'єкти однією з своїх цілей мають представництво своїх членів. Тому викладені вище висновки Верховного Суду є релевантними й для цієї справи. До позивача звернулася ініціативна група громадян, в т.ч., Петушинська Юлія Віталіївна, яка є його членом. Вказані громадяни просили посприяти в перерахуванні комунальних послуг, розрахованих за двоставковим тарифом, який масово практикується, зокрема в Полтавській області, де вони проживають. Тому, крім наведених вище доводів про універсальність Порядку, позивач звертається з позовом в рамках цієї справи № 320/34977/25 також і в рамках представництва своїх членів.
У запереченнях на відповідь на відзив від 15.12.2025 відповідач заперечував щодо викладених доводів позивача у відповіді на відзив на позовну заяву та звертав увагу на таке.
Питання формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, постачання та транспортування визначаються Законами України «Про житлово-комунальні послуги» та Законом України «Про теплопостачання». Так, абзаци 9-11 частини п'ятої статті 13 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» встановлюють, що плата виконавцю комунальної послуги за індивідуальним договором про надання комунальної послуги, що є публічним договором приєднання, складається із:
плати за послугу, що розраховується виходячи з розміру затверджених цін тарифів на відповідну комунальну послугу та обсягу спожитих комунальних послуг, визначеного відповідно до законодавства;
плати за абонентське обслуговування, яка не може перевищувати граничний розмір, визначений Кабінетом Міністрів України.
Правовим змістом оскаржуваних підпунктів 24-29 пункту 5 Порядку № 869 є:
для підпунктів 24-26: визначення умовно-змінної частини двоставкового тарифу на послуги з постачання теплової енергії, саму теплову енергію та гарячу воду, відповідно;
для підпунктів 27-29: визначення умовно-постійної частини двоставкового тарифу на послуги з постачання теплової енергії, саму теплову енергію та гарячу воду, відповідно, як абонентська плата за одиницю (1 Гкал/год.) теплового навантаження об'єктів теплоспоживання.
Тобто, визначена Порядком № 869 структура двоставкового тарифу повністю відповідає передбаченій Законом України «Про житлово-комунальні послуги» структурі плати виконавцю комунальної послуги: умовно-змінна частина двоставкого тарифу є платою за відповідну послугу (власне «тарифом» в розумінні Закону), а умовно-постійна частина двоставкового тарифу є платою за відповідне абонентське обслуговування (про що зазначено у відповідних положеннях Порядку № 869). Крім того, відповідно до частини шостої статті 19 Закону України «Про теплопостачання», споживач повинен щомісячно здійснювати оплату теплопостачальній організації за фактично отриману теплову енергію. Питання «фактичності» отриманої теплової енергії вирішується Порядком № 869 шляхом визначення вартості одиниці теплової енергії одиниці послуги з розрахунку 1 кал чи 1 куб. метра для умовно-змінної частини двоставкового тарифу, та визначення одиниці (1 Гкал/год.) теплового навантаження для умовно-постійної частини двоставкового тарифу. Таким чином, запроваджений Порядком № 869 двоставковий тариф жодним чином не протирічить вимогам зазначених вище законів. Щодо твердження позивача про те, що термін «двохставковий тариф» відсутній у зазначених вище законах, вбачається за можливим сформувати наступний правовий висновок: використання в підзаконному нормативно-правовому акті оригінальної термінології, яка відсутня у відповідному законі, не може слугувати підставою для визнання такого акта незаконним, якщо саме правове регулювання, яке здійснюється таким актом, відповідає правовим нормам визначених відповідним законом.
Третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 подавалися пояснення щодо предмета спору, у яких вона просила позов задовольнити повністю і вказувала таке.
3 01.12.2021 Полтавське обласне комунальне виробниче підприємство теплового господарства «Полтаватеплоенерго» застосувало до своїх споживачів, будинки яких оснащені засобами обліку теплової енергії, в тому числі і до третьої особи, двоставковий тариф на послугу з постачання теплової енергії, посилаючись на положення оскаржуваної Постанови № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги» від 01.06.2011, якою затверджено Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з постачання теплової енергії і постачания гарячої води, та продовжує застосовувати його до цього часу, що призводить до порушення прав споживачів комунальної послуги, в тому числі і прав третьої особи. Отже, пунктом 7 частини першої статті 21 Закону України «Про захист прав споживачів» визначені підстави вважати права споживача порушеними, якщо ціну продукції визначено неналежним чином. Вважає, що нарахування за послугу з постачання теплової енергії та послугу з постачання гарячої води за двоставковим тарифом, що передбачено Порядком № 869, є неналежним, необґрунтованим та несправедливим для споживача визначенням ціни послуги, як істотної умови договору, відповідно до пункту 5 частини третьої статті 12 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», та прямо суперечить положенням частини п'ятої статті 13 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», статті 19 Закону України «Про теплопостачання», пункту 9 частини першої статті 1 Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання».
При цьому, відповідно до вимог пунктів 1, 2 статті 18 Закону України «Про захист прав споживачів», Продавець (виконавець, виробник) не повинен включати у договори із споживачем умови, які с несправедливими, Умови договору є несправедливими, якщо всупереч принципу добросовісності його наслідком є істотний дисбаланс договірних прав та обов'язків на шкоду споживача». Такою ознакою несправедливої умови договору є застосування виконавцем послуг в нарахуванні за послугу з постачання теплової енергії двоставкового тарифу, умовно-постійна частина якого не є платою за фактичне користування комунальною послугою, не залежить від обсягів споживання теплової енергії, нараховується незалежно від того, надається послуга чи ні, передбачає оплату виконавцю послуг, навіть, при відсутності самої послуги в опалювальний період та відповідно значно збільшує річну плату за послугу, отже порушує права споживачів комунальних послуг.
14.01.2026 у підготовче судове засідання з'явилися представники позивача, відповідача та третя особа. Закрито підготовче провадження, призначено судове засідання для розгляду справи по суті колегією суддів на 18.02.2026 на 14.00.
14.01.2026 відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справа передана на розгляд по суті колегії суддів у складі: головуючої судді Шевченко А.В., суддів Дудін С.О. та Кушнова А.О.
Судове засідання, призначене на 18.02.2026, було знято з розгляду у зв'язку з перебуванням членів колегії суддів у відпустці. Наступне судове засідання призначене на 04.03.2026.
У судових засіданнях 04.03.2026 та 18.03.2026 позивач та третя особа позовні вимоги підтримали у повному обсязі, відповідач заперечував щодо задоволення повних вимог у повному обсязі.
У судовому засіданні 18.03.2026 суд долучив до матеріалів справи додаткові пояснення третьої особи, у яких остання повідомляла, що 04.03.2026 було отримано відповіді на звернення споживачів до органу державного контролю в сфері захисту прав споживачів Держпродспоживслужби (копії яких також долучені до матеріалів справи) щодо перевірки нарахування двоставкового тарифу на послугу з постачання теплової енергії, де повідомляється про те, що законодавством не визначено алгоритм нарахування умовно-постійної частини двоставкового тарифу та механізм розрахунку теплового навантаження, що не захищає права споживачів - саме те, що і являється однією з підстав оскарження Порядку № 869 та підтверджує аргументи позивача. У відповіді також повідомляється, що у зв'язку з цим, органом державного контролю внесені пропозиції законодавцю щодо скасування нарахування умовно-постійної частини двоставкового тарифу протягом року.
18.03.2026 суд перейшов до стадії ухвалення рішення і призначив засідання на 30.03.2026.
У зв'язку з непрацездатністю члена колегії Кушнової А.О. проголошення рішення відкладено до 08.04.2026 до 13.45.
У судовому засіданні 08.04.2026 проголошено вступну та резолютивну частину рішення.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила такі обставини.
Позивач є політичної партією, створеною та зареєстрованою за законодавством України, що підтверджується витягом із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Основний вид діяльності: 94.92 Діяльність політичних організацій. Позивач має зареєстровані як самостійні юридичні особи обласні організації партії: Кіровоградську обласну організацію Політичної парті «Команда Левченка «Народовладдя» та Політична партія Київська обласна організація Політичної партії «Команда Левченка «Народовладдя».
Основною метою діяльності партії є сприяння зміцненню України як незалежної, демократичної, суверенної, правової держави, розвиток демократичного суспільства, сприяння формуванню вираження політичної волі громадян, а також участь у виборах та інших політичних заходах (частина перша статті 2 Статуту політичної партії «Народовладдя»).
Відповідно до пункту 11 частини другої статті 2 Статуту політичної партії «Народовладдя» одним із завдань політичної партії є захист прав, свобод та інтересів громадян України від протиправних дій органів державної влади та місцевого самоврядування в порядку, встановленому Конституцією України, законами України та цим Статутом.
Згідно з пунктом 2 частини третьої статті 2 Статуту для виконання свої програмних і статутних завдань партія в межах чинного законодавства України й свого Статуту має право захищати права і законні інтереси Партії та її членів, в тому числі виступати у судах всіх інстанцій та ланок позивачем, відповідачем або у будь-якому іншому процесуальному статусі, представляти права й законні інтереси партії та її членів в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, громадських організацій, судах, органах прокуратури, органах внутрішніх справ, підприємствах і установах всіх форм власності.
Позивач у позовній заяві стверджує, що до нього звернулась ініціативна група громадян, які просили посприяти в перерахуванні комунальних послуг, розрахованих за двоставковим тарифом, який масово практикується, зокрема в Полтавській області, де вони проживають.
Колегія суддів звертає увагу, що такі докази у матеріалах справи відсутні.
До заяви про усунення недоліків позовної заяви позивач долучив квиток члена партії ОСОБА_1 та розрахунок на оплату № АВ-10857 від 31.05.2025, де покупцем послуги є ОСОБА_1 .
Зважаючи на те, що універсальність Порядку № 869 вже сама по собі є достатнім доказом того, що він стосується прав та інтересів позивача, його місцевих організацій та його членів, позивач вважає, що є належним позивачем по справі.
За таких умов, позивач вправі оскаржувати Порядок № 869 у зв'язку з тим, що він:
застосовується до позивача та його місцевих організацій, як до споживачів комунальних послуг;
потенційно може бути застосований до позивача та його місцевих організацій також в частині тих норм, що оскаржуються та регулюють запровадження двоставкового тарифу;
Порядок № 869 в частині тих норм, що оскаржуються та регулюють запровадження двоставкового тарифу, вже застосовується до деяких членів позивача.
Тому, крім наведених вище доводів про універсальність Порядку № 869, позивач звертається з позовом також і в рамках представництва своїх членів.
Позивач, вважаючи пункти Порядку № 869 такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сил, звернувся до суду із цим позовом та просить суд визнати їх незаконними та нечинними.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та обставинам справи, колегія суддів виходить з такого.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
За частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У контексті завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України регламентовано право на звернення до суду та способи судового захисту.
Відповідно до частини першої цієї статті кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
З огляду на вимоги статей 2 та 5 Кодексу адміністративного судочинства України надана гарантія судового захисту повинна кореспондуватися з об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві, що у свою чергу означає, що не будь-який законний інтерес підлягає захисту, а лише порушений суб'єктом владних повноважень.
Позивач в адміністративному процесі - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду. Неналежним позивачем є особа, якій не належить право на звернення до суду з адміністративним позовом.
Результат такого звернення повинен мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду матиме правові наслідки для позивача.
Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень та про порушення у зв'язку із цим прав лише за позовом саме належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
З'ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення (див. висновок, викладений у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, від 27 лютого 2023 року у справі № 600/3900/21-а, від 31 серпня 2023 року у справі № 260/1602/19).
Схожого за змістом висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову у разі недоведення особою порушення її права чи безпосереднього інтересу, пред'явлення позову неналежним позивачем, дотримується Велика Палата Верховного Суду у постановах від 08 жовтня 2019 року у справі № 916/2084/17 (провадження № 12-77гс19), від 07 липня 2020 року у справі № 910/10647/18 (провадження № 12-175гс19).
Отже, першочерговим у цій справі є встановлення чи були порушені законні права та інтереси позивача з боку суб'єкта владних повноважень.
Порушене право - це порушення конкретного суб'єктивного права особи, яке гарантується законом або договором (наприклад, право власності, право на працю, право на інформацію, право на пенсію тощо). Це міра дозволеної поведінки, яку в особи відібрали або обмежили.
Порушений інтерес (законний інтерес) - це порушення прагнення особи отримати певне матеріальне чи нематеріальне благо, яке не є прямо закріпленим суб'єктивним правом, але не суперечить закону. Це правомірне очікування на певну поведінку держави чи інших осіб.
Для визначення інтересу, як об'єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені Кодексом адміністративного судочинства України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:
- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб'єктивного права;
- пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
- є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
- є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику;
- порушений суб'єктом владних повноважень.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення, при цьому, задоволенню підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.
Своєю чергою неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Тобто, рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення прийняті владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції, а, по-друге, оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник уважає, начебто, що певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.
Отже, колегія суддів доходить висновку, що доводи позивача є абстрактними. Відсутнє обґрунтування негативного впливу оскарженого Порядку № 869 на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси саме позивача, а не члена партії, ініціативної групи осіб тощо. Отже, позивач не визначив його власні права, свободи чи інтереси, які мав би захистити (поновити) суд. Це підтверджує відсутність належного об'єкта захисту в суді.
З огляду на те, що між позивачем і відповідачем відсутні публічно-правові відносини, оскаржуваний Порядок № 869 не створює для позивача жодних юридичних прав та/або обов'язків, не потягнув і не потягне прийняття жодного владного управлінського рішення щодо позивача, звернення останнього до суду з адміністративним позовом, зокрема з мотивів, які пов'язані з його діяльністю як політичної партії, не має належного юридичного підґрунтя.
Колегія суддів констатує, що ні матеріали справи, ні норми чинного законодавства, зокрема Закон України «Про політичні партії в Україні», не підтверджують повноваження позивача діяти в інтересах зазначених осіб, зокрема як членів партії чи осіб, які звернулись до партії за захистом своїх прав та інтересів.
Щодо застосування доктрини аctio popularis (з лат. - «суспільна дія», «популярний позов») - це правова доктрина, що походить з римського права, яка дозволяє будь-якій особі (громадянину), навіть якщо вона особисто не постраждала, звернутися до суду для захисту суспільних інтересів, публічного порядку або правомірності дій суб'єктів владних повноважень, колегія суддів зазначає таке.
Ця форма скарги передбачає право кожного оскаржувати нормативний акт після його оприлюднення без обов'язку доводити, що відповідна норма безпосередньо зачіпає його права і свободи.
Однак законодавство України не передбачає можливості подання позову, який відомий у теорії права як actio popularis, без обов'язку підтвердити, що відповідний акт, рішення, дія чи бездіяльність безпосередньо зачіпає права та інтереси самого позивача. Такий позов можливий як виняток із загального правила, наприклад, на підставі Орхуської конвенції та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17).
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод також не передбачає можливості actio popularis з метою тлумачення прав і свобод, які вона гарантує, або дозволу оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що особа вважає, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (див. mutatis mutandis рішення від 15 березня 2012 року у справі «Аксу проти Туреччини» (Aksu v. Turkey), заява № 4149/04 та 41029/04, § 50, від 29 квітня 2008 року у справі «Бьорден проти Сполученого Королівства» (Burden v. The United Kingdom), заява № 13378/05, § 33).
Рекомендації КМРЄ (2004) 20 щодо судового перегляду адміністративних актів (on judicial review of administrative acts) передбачають таке.
2. Доступ до судового перегляду.
a. Судовий перегляд має бути доступним принаймні для фізичних та юридичних осіб стосовно адміністративних актів, які безпосередньо стосуються їхніх прав чи інтересів. Державам-членам рекомендується розглянути, чи не слід також відкривати доступ до судового перегляду для асоціацій або інших осіб та органів, уповноважених захищати колективні чи громадські інтереси.
Кодекс адміністративного судочинства України у свою ж чергу передбачає, що позовні заяви у справах щодо оскарження нормативно-правових актів мають містити відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.
Вимога частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України щодо права оскаржити нормативно-правовий акт особами, щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт не є безумовно безмежною.
Політична партія є юридичною особою і може звертатися до суду лише за захистом власних прав та охоронюваних законом інтересів (наприклад, майнової шкоди партії, права на репутацію партії тощо).
Захист прав фізичної особи (члена партії) є компетенцією самої цієї особи (через представника-адвоката) або уповноважених державних органів (прокуратура, омбудсмен). Партія не має правового статусу, який би дозволяв їй діяти як «законний представник» члена партії в суді.
Колегія суддів звертає увагу, що закріплене у Статуті позивача твердження, на яке останній покликається як на безумовне право бути позивачем у справах, де захищаються права та інтереси членів партії, не повинно суперечити нормам чинного законодавства України.
Такий захист і представництво інтересів членів партії в адміністративному судочинстві повинно відбуватися у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.
А отже, безпосередньо позивач - політична партія «Народовладдя» повинен бути тією особою, щодо якої застосовано такий акт або особою, яка є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У даному випадку абстрактні припущення на майбутнє, що позивач може відкрити представництво в Полтавській області і стати суб'єктом, до якого буде застосований Порядок № 869, вважаються судом безпідставними і не свідчать про те, що позивач у цій справі є належним.
Тим більше, як вбачається з частини четвертої статті 11 Закону України «Про політичні парті в Україні» реєстрація обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень політичної партії, передбачених статутом політичної партії, здійснюється з набуттям статусу юридичної особи, якщо наявність такого статусу передбачена статутом партії, або без статусу юридичної особи.
Вказана норма кореспондується з частиною 20 статті 11 Статуту позивача, де зазначено, що реєстрація обласної організації партії здійснюється зі статусом юридичної особи, у порядку, визначеному Законом України «Про політичні партії», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».
З наявних у матеріалах справи документів - витягів з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань вбачається, що позивач має зареєстровані як самостійні юридичні особи обласні організації партії: Кіровоградську обласну організацію Політичної парті «Команда Левченка «Народовладдя» та Політична партія Київська обласна організація Політичної партії «Команда Левченка «Народовладдя».
Таким чином, станом на день розгляду цієї справи створені обласні організації політичної партії «Команда Левченка «Народовладдя» мають статус юридичної особи, а тому повинні самостійно виступати у справах у якості позивачів. Створення ж інших обласних організацій партії, у тому числі у Полтавській області, буде передбачати обов'язкову їх реєстрацію як самостійної юридичної особи, а отже і самостійне звернення до суду.
Щодо створення інших осередків, зокрема місцевих організацій партії, без статусу юридичної особи матеріали справи не містять жодних доказів цього.
Отже, задоволення вимог позивача створюватиме юридичні наслідки для інших осіб, однак у позовній заяві жодним чином не обґрунтовано, які саме наслідки зазначене рішення суду зумовить для нього як позивача.
Також колегія суддів звертає увагу, що ОСОБА_1 у цій справі має статус третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача. Підставою для вступу (залучення) в судовий процес такої третьої особи є її заінтересованість у результатах вирішення спору.
Водночас третя особа прагне вирішити свої особисті вимоги, а предмет спору повинен перебувати за межами таких правовідносин, інакше така особа може мати самостійні вимоги на предмет спору. Якщо такий спір допускається, то ця особа повинна мати становище позивача у справі, а не третьої особи.
Отже, не можна установлювати чи захищати права та інтереси таких третіх осіб, тобто приймати рішення саме на користь такої особи, без встановлення порушення прав чи інтересів позивача по справі.
Враховуючи, що статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені імперативні вимоги щодо суб'єктного складу сторін, позивачем не доведено суду, які його особисті права та інтереси порушені або можуть бути порушені оскаржуваним Порядком, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За правилами частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість позовних вимог у частині порушення прав та інтересів позивача і як наслідок про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цілому без необхідності встановлення відповідності оскаржуваних норм Порядку актам вищої юридичної сили.
У зв'язку з відмовою у задоволенні позову судові витрати, понесені позивачем, не відшкодовуються. Відповідач доказів понесення ним судових витрат не надав.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 255, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Головуючий - суддя Шевченко А.В.
Судді: Дудін С.О.
Кушнова А.О. Дудін С.О.
Дата виготовлення і підписання повного тексту рішення - 08 квітня 2026 р.