Справа № 320/39464/25 Суддя (судді) першої інстанції: Діска А.Б.
07 квітня 2026 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В.В.,
суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства України ПлейСіті до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото" про стягнення заборгованості, за апеляційною скаргою Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства України ПлейСіті на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року,
Київська міська прокуратура в інтересах держави в особі Державного агентства України ПлейСіті в системі «Електронний суд» звернулася до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото" про стягнення до Державного бюджету України заборгованості з плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор казино в мережі Інтернет у сумі 23 400 000 гривень.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15.08.2025 позов, на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернуто.
Постановляючи зазначену ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що правовідносини, пов'язані із стягненням заборгованості всупереч встановленому законодавством порядку такому суспільному інтересу (інтереси держави) не відповідає. Також, у цій справі не встановлено обставини, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державним агентством України ПлейСіті своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Окрім того, недотримання Державним агентством України ПлейСіті вимог процесуального кодексу при реалізації права на звернення до суду з адміністративним позовом не може слугувати підставою для звернення Київською міською прокуратурою з адміністративним позовом замість нього, оскільки призведе до порушення принципу юридичної визначеності та рівності учасників справи перед законом і судом.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній, покликаючись на правові висновки Верховного Суду, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що ухвалена з порушенням норм процесуального права.
Позивач зазначає, що прокурор в повній мірі дотримався порядку, визначеного ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», встановив наявність підстав для представництва інтересів держави та надав беззаперечні докази неналежного вжиття заходів компетентним органом.
У відзиві на апеляційну скаргу, Державне агентство України ПлейСіті просить задовольнити апеляційну скаргу та скасувати ухвалу суду першої інстанції, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно з положеннями ст. 309 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Розгляд апеляційної скарги проведено у порядку письмового провадження у відповідності до положень ч. 2 ст. 312 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частини 3-5 ст. 53 КАС України встановлюють, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Абзацами 1-3 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
На виконання абзаців 1 та 2 ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Так, інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або ж не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Згідно п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99, інтереси держави є оціночним поняттям. Прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних чи інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Інтереси держави охоплюють широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.
Так, у спірному випадку прокурор у позові зазначив про те, що захисту підлягають інтереси держави у бюджетній сфері, зокрема, відносно забезпечення виконання організатором азартних ігор зобов'язань перед державою в умовах воєнного стану стосовно внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор на виконання п. 2 Постанови Кабінету міністрів України від 28.02.2022 № 314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану».
Колегія суддів вважає, що наведене обґрунтування відповідає поняттю «інтереси держави».
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2025 № 336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей» було ліквідовано КРАІЛ, а також встановлено, що правонаступником майна, прав і обов'язків Комісії, що ліквідується, є Державне агентство ПлейСіті.
За визначенням, що міститься у Положенні про Державне агентство України ПлейСіті, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025 № 505(далі - Положення № 505) Державне агентство України ПлейСіті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр міністра України з інновацій, розвитку освіти, науки та технологій - Міністра цифрової трансформації і який реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері.
За приписами пунктів 3 та 4 Положення № 505 основними завданнями Агентства ПлейСіті є: реалізація державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері; здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також за проведенням лотерей в Україні.
Агентство ПлейСіті відповідно до покладених на нього завдань виконує функції органу ліцензування господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без руху або ж без розгляду, видачу ліцензії або відмову у видачі ліцензії, припинення дії ліцензій, а також здійснює інші повноваження органу ліцензування в межах та порядку, встановлених Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».
Підпунктом 8 п. 5 Положення № 505 встановлено, Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема, через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.
В подальшому, Кабінет Міністрів України розпорядженням від 30.05.2025 № 519-р «Про можливість забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті функцій і повноважень» погодився з пропозицією Міністерства цифрової трансформації відносно можливості забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті покладених на нього згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025 № 505 «Про затвердження Положення про Державне агентство України ПлейСіті» функцій і повноважень.
Отже, Державне агентство України ПлейСіті наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду.
Щодо наявності у спірному випадку підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII, для представництва інтересів держави у суді Київською міською прокуратурою, колегія суддів зазначає наступне.
Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково має зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У даній справі, звернення до суду з відповідним позовом прокурор обґрунтовує невиконанням з боку ТОВ «Поінтлото» вимог п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2023 № 173 та частин 4 та 6 ст. 49 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», що полягає у невнесенні до Державного бюджету України щорічної плати (за 2022 рік) за ліцензію у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор. Тобто, відповідач, всупереч вимогам чинного законодавства, не сплатив до спеціального фонду Державного бюджету України кошти на загальну суму 23 400 000 грн за ліцензію у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, що є порушенням майнових інтересів держави в бюджетній сфері.
У період з 2022 по 2025 роки повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду були наділені Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей та Державне агентство України ПлейСіті.
За правовим висновком Верховного Суду, викладеному у постанові від 02.10.2025 у справі № 922/2158/24 невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Відтак, колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором встановленого ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону № 1697-VII порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що у суду першої інстанції були відсутні підстави для повернення позову, а тому адміністративна справа підлягає направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідно до пунктів 1, 4 ч. 1 ст. 320 КАС України, підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, а також неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши приписи ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що наявні підстави для повернення позову, тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 242, 308, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,
Апеляційну скаргу Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства України ПлейСіті на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року у справі за адміністративним позовом Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства України ПлейСіті до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото" про стягнення заборгованості - задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року -скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач В. В. Кузьменко
Судді: Я. М. Василенко
О. М. Ганечко