про повернення позовної заяви
06 квітня 2026 року Справа № 580/3135/26
м. Черкаси
Суддя Черкаського окружного адміністративного суду Янківська В.П., перевіривши матеріали позовної заяви Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури до Чигиринської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
встановив:
30 березня 2026 року до Черкаського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури з позовом до Чигиринської міської ради, в якому просить:
1) визнати протиправною бездіяльність Чигиринської міської ради Черкаського району Черкаської області (вул. Богдана Хмельницького, буд. 26, місто Чигирин, Черкаський р-н, Черкаська обл., 20901, ЄДРПОУ 04061560) в частині не вжиття заходів щодо набуття права власності на безхазяйне майно, а саме гідротехнічну споруду, що розташована на земельній ділянці площею 33,1303 га з кадастровим номером 7125482000:01:000:0596 та знаходиться в адміністративних межах Чигиринської територіальної громади Черкаської області;
2) зобов'язати Чигиринську міську раду Черкаського району Черкаської області (вул. Богдана Хмельницького, буд. 26, місто Чигирин, Черкаський р-н, Черкаська обл., 20901, ЄДРПОУ 04061560) вжити заходів щодо набуття права власності на безхазяйне майно - гідротехнічну споруду, яка розташована на земельній ділянці площею 33,1303 га з кадастровим номером 7125482000:01:000:0596, що знаходиться на території Чигиринської міської ради за межами населеного пункту села Іванівка Черкаського району Черкаської області.
Згідно частини другої статті 171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Відповідно до частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Щодо обґрунтування наявності порушення інтересів держави та підстав для їх представництва прокурором, суд зазначає таке.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
В абзаці 1 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях: - у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; - у разі відсутності такого органу.
«Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року в справі № 810/3046/17 сформульовано визнання «інтересу держави» («публічного інтересу») як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року в справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року в справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року в справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року в справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року в справі № 0440/6596/18.
Велика Палата Верховного Суду у пунктах 37- 39, 45 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 сформулювала загальні умови для звернення прокурора замість органу державної влади (орган місцевого самоврядування), який не здійснює свої відповідні повноваження для захисту інтересів держави:
- прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу;
- бездіяльність означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк;
- звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення;
- невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо;
- прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.
Водночас ЄСПЛ звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу.
Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ зазначив, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу.
Відповідно до правової позиції викладеної у постанові Верховного Суду від 24.01.2025 у справі № 560/5184/24 підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Таким органом може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження процесуальної дії (відповідні функції).
Правовідносини, пов'язані з використанням об'єкту культурної спадщини всупереч встановленому законодавством порядку, такому суспільному інтересу не відповідає.
Чинним законодавством чітко не визначено, що необхідно розуміти під «нездійсненням або неналежним здійсненням суб'єктом владних повноважень своїх функцій», у зв'язку із чим прокурор у кожному випадку обґрунтовує та доводить наявність відповідних фактів самостійно з огляду на конкретні обставини справи.
На думку Верховного Суду (постанова від 26.02.2019 у справі №905/803/18) нездійснення захисту полягає у тому, що уповноважений суб'єкт владних повноважень за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
У свою чергу, здійснення захисту «неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту уповноваженим органом полягає у тому, що уповноважений суб'єкт владних повноважень за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
У адміністративному позові прокурора наводить обставини про те, що компетентним органом, який уповноважений звернутися до суду із позовом, допущено бездіяльність.
Щодо бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Із доказів наданих до адміністративного позову, якими позивач доводить допущену бездіяльність компетентного органу, у зв'язку із чим ним подано даний адміністративний позов, встановлено таке.
Статтею 1 Водного кодексу України визначено, що водний об'єкт це природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт).
Води (водні об'єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим (стаття- 6 ВК України).
Згідно з положеннями статті 4 Водного кодексу України, до земель водного фонду належать землі, зайняті, зокрема, гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них.
Органи місцевого самоврядування з огляду на ч. 1, 5 ст. 15 Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону; від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (ч. 5 ст. 60 Закону № 280/97-ВР).
Судом встановлено, що на території Чигиринської територіальної громади (в адміністративних межах колишньої Іванівської сільської ради) знаходиться земельна ділянка водного фонду площею 33,1303 га з кадастровим номером 7125482000:01:000:0596, в межах якої розміщена гідротехнічна споруда.
Згідно Акта інвентаризації водних об'єктів та гідротехнічних споруд на території Іванівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області від 10.02.2017, затвердженого Головою районної державної адміністрації 28.03.2017, за межами колишньої Іванівської сільської ради знаходиться водний об'єкт (ставок) «Ленінський» площею 28,52 га та гідротехнічна споруда дамба, загальний технічний стан якої задовільний.
Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно об'єкт нерухомого майна реєстраційний номер 2644608771080 - земельна ділянка кадастровий номер 7125482000:01:000:0596 площею 33,1303 га на праві власності 05.10.2022 зареєстрована за Чигиринською територіальною громадою в особі Чигиринської міської ради. Також 05.10.2022 зареєстровано інше речове право - право оренди земельної ділянки за ПАТ «БОРОВИЦЬКЕ» (номер запису про інше речове право 48110587) на підставі Договору оренди землі в комплексі з розташованим на ній водним об'єктом від 14.11.2007 (далі -Договір), зареєстрованого в Чигиринському відділі Черкаської регіональної філії ДП «Центр Державного земельного кадастру» 14.11.2007 за № 040779800345.
Листом від 15.08.2025 № 1358/01/10-25 Регіональний офіс водних ресурсів у Черкаській області інформував, що згідно рішення Черкаської обласної ради № 39 16/VІ від 24.04.2015 інвентаризацію водних об'єктів та гідротехнічних споруд області було рекомендовано здійснити сільським, селищним, міським та районним радам.
Відповідно п. 2 Протоколу наради обласної державної адміністрації щодо вирішення проблемних питань з проведення інвентаризації гідротехнічних споруд, що розташовані на водних об'єктах області, передачі їх на баланс сільським, селищним, міським радам, а також вирішення проблемних питань щодо інвентаризації та наданні в користування на умовах оренди водних об'єктів області від 14.11.2016 інвентаризацію водних об'єктів та гідротехнічних споруд було доручено провести районним державним адміністраціям області.
В 2019 році інвентаризація водних об'єктів та гідротехнічних споруд була завершена всіма районними державними адміністраціями та міськими радами області. За результатами проведеної інвентаризації по Чигиринському районі було складено 38 актів на 38 водних об'єктів та гідротехнічних споруд на них, балансоутримувачів 15 гідротехнічних споруд визначено не було
Після завершення районними державними адміністраціями інвентаризації водних об'єктів та гідротехнічних споруд у 2019 році облдержадміністрацією до райдержадміністрацій, міських рад та об'єднаних територіальних громад області були доведені рекомендаційні листи щодо взяття на баланс безгосподарських гідротехнічних споруд.
Рекомендаційні листи щодо взяття на баланс безгосподарських гідротехнічних споруд надсилалися Регіональним офісом водних ресурсів у Черкаській області (листи від 01.03.2019 № 333/03/10-20-19, від 05.03.2020 № 375/01/10-20-20), зокрема, і до Чигиринської об'єднаної територіальної громади щодо оформлення права власності на безгосподарські гідротехнічні споруди (листи від 04.04.2023 № 610/01/10-23-23, від 05.12.2024 № 2157/01/10-24 ).
Згідно відповіді Чигиринської міської ради від 01.11.2024 № 2600/02-33/2 вбачається, що на гідротехнічну споруди в межах колишньої Іванівської сільської ради паспорт не виготовлявся. Водночас, органом місцевого самоврядування інформовано, що вказане питання включено до плану заходів з виготовлення паспортів гідротехнічних споруд у порядку необхідності надання їх в оренду (внесення змін до існуючих договорів) та за наявності коштів у міському бюджеті.
Згідно відповіді Чигиринської міської ради від 14.08.2025 № 3711/02-32/1 вбачається, що паспорт гідротехнічної споруди, розміщеної на земельній ділянці 7125482000:01:000:0596, не виготовлений. Інформації щодо належного оформлення права власності на об'єкт не надано. Листом від 29.12.2025 № 4737/02-32/1 також інформовано, що з метою упорядкування документів на гідротехнічні споруди, що знаходяться на території Чигиринської міської територіальної громади, Виконавчим комітетом Чигиринської міської ради здійснюються заходи з виготовлення паспортів гідротехнічних споруд у порядку необхідності надання їх в оренду (внесення змін до існуючих договорів) та за наявності коштів у міському бюджеті.
Водночас, згідно відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що право власності чи інше речове право на вказану гідротехнічну споруду не зареєстровано, на балансі будь-якого суб'єкта вона не перебуває.
При цьому, в силу положень ст. 4 Закону України "Про приватизацію державного та комунального майна" гідротехнічні споруди не можуть бути приватизовані, тобто перебувати у приватній власності.
Таким чином наведені вище обставини вказують на те, що гідротехнічна споруда, що знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером 7125482000:01:000:0596, має ознаки безхазяйного майна.
Разом з тим Чигиринською міською радою починаючи ще з 2021 року (дата укладання додаткової угоди до договору оренди землі від 14.11.2007), не вжито будь яких заходів з метою визнання гідротехнічної споруди безхазяйним майном та набуття її у комунальну власність.
Суддя вказує, що поняття безхазяйного майна визначене статтею 335 Цивільного кодексу України, відповідно до якої безхазяйною є річ, яка не має власника або власник якої невідомий.
Безхазяйні нерухомі речі беруться на облік органом, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, за заявою органу місцевого самоврядування, на території якого вони розміщені. Про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік робиться оголошення у друкованих засобах масової інформації.
Після спливу одного року з дня взяття на облік безхазяйної нерухомої речі вона за заявою органу, уповноваженого управляти майном відповідної територіальної громади, може бути передана за рішенням суду у комунальну власність.
Відповідно до п.п.82-84 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127, взяття на облік безхазяйного нерухомого майна здійснюється за заявою заявника шляхом звернення до суб'єкта державної реєстрації прав або нотаріуса в установленому для державної реєстрації прав порядку з урахуванням особливостей, визначених пунктами 83-88 цього Порядку.
Суддя зазначає, що будь-яких даних, а ні у позові, а ні з доданих документів позивач не наводить, що уповноважений орган покликається на об'єктивну неможливість вчинення дій щодо подання заяви до державного реєстратора про взяття на облік безхазяйного нерухомого майна або подання позову до суду зобов'язального характеру.
Враховуючи наведене вище, аналізуючи обставини щодо наявності виключеного випадку, який надає позивачу можливості представництва інтересів держави у цій справі, з огляду на те, що судом не установлено бездіяльність уповноваженого органу протягом тривалого часу, суд не вбачає наявності суб'єктності прокурора в статусі позивача.
У постанові від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 Верховний Суд зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 в справі №320/1724/19, від 09.10.2019 в справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 в справі №804/4728/18, від 30.07.2019 в справі №0440/6927/18, від 26.02.2020 в справі №804/4458/18, від 27.04.2020 в справі №826/10807/16, від 20.05.2020 в справі №580/17/20 і суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Враховуючи викладене, позовну заяву необхідно повернути.
Керуючись статтями 169, 241-243, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя
ухвалив:
Позовну заяву Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури до Чигиринської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - повернути позивачу разом із усіма доданими до неї матеріалами.
Роз'яснити позивачу, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до суду в порядку, встановленому законом.
Копію ухвали надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею, однак апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання суддею.
СуддяВалентина ЯНКІВСЬКА