Іменем України
31 березня 2026 року
м. Київ
справа №990/396/25
адміністративне провадження № П/990/396/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Блажівської Н.Є.,
суддів: Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф., Хохуляка В.В., Юрченко В. П.,
за участі:
секретаря судового засідання Бенчук О.О.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника Позивача - Руденка А.О.,
представника відповідача - Мовіле О.С.,
представника третьої особи - Шокуна О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Кабінет Міністрів України та Рада національної безпеки і оборони України про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині, -
1.ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ ТА СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА
20 серпня 2025 року представник ОСОБА_1 (далі також - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України Порошенка П.О. від 14 травня 2018 року № 126/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію позиції 1593 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі також - РНБО) від 02 травня 2018 року та застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію позиції 1590 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року та застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача ОСОБА_1 .
Позивач, обґрунтовуючи заявлені вимоги, посилається на відсутність фактичних і правових підстав для застосування до нього санкційних обмежень.
Зокрема, він стверджує, що не вчиняв жодних дій, передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції», які могли б створювати реальну чи потенційну загрозу національним інтересам, національній безпеці, суверенітету або територіальній цілісності України. За твердженням Позивача, після окупації Автономної Республіки Крим у березні 2014 року він залишив територію півострова, не брав участі у діяльності незаконно створених органів влади та не здійснював будь-якої діяльності, яка могла б свідчити про його лояльність до окупаційної адміністрації чи дискредитувати його як громадянина України.
Крім того, Позивач вказує на порушення процедури ініціювання застосування санкцій. На його думку, Міністерство закордонних справ України, яке виступило ініціатором відповідних заходів, діяло поза межами наданих повноважень.
Окремо Позивач наголошував на неправомірності застосування санкцій до нього як громадянина України за відсутності доказів здійснення ним терористичної діяльності. Посилаючись на положення статті 1 Закону України «Про санкції», він зазначав, що застосування таких заходів до громадян України допускається виключно за наявності підтверджених фактів участі у терористичній діяльності, тоді як матеріали справи не містять жодного доказу його причетності до такої діяльності.
Також Позивач заперечував правомірність встановлення санкцій без визначення строку їх дії. На його переконання, такі заходи, як блокування активів, за своєю правовою природою є тимчасовими обмеженнями, а їх безстрокове застосування суперечить вимогам статті 5 Закону України «Про санкції» та принципу юридичної визначеності як складовій верховенства права.
Крім того, Позивач вважає, що формулювання застосованих до нього обмежувальних заходів є невизначеним за змістом. Зокрема, використання конструкції «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування», на його думку, не забезпечує належної передбачуваності правозастосування, оскільки не визначає конкретного обсягу обмежень та фактично делегує третім особам (банківським установам, нотаріусам тощо) дискрецію щодо їх тлумачення.
Насамкінець, Позивач стверджує про порушення його права на мирне володіння майном, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Він зазначає, що втручання у його майнові права не переслідує легітимної мети та є непропорційним, оскільки покладає на нього надмірний індивідуальний тягар за відсутності належного фактичного і правового обґрунтування.
2. РУХ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 25 серпня 2025 року позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині залишив без руху.
На виконання вимог ухвали адвокат ОСОБА_1 Руденко А.О. подав заяву, в якій просив визнати поважними причини пропуску та поновити строк звернення до суду з адміністративним позовом.
Верховним Судом відкрито провадження у справі із зазначенням, що питання поважності підстав пропуску строку буде вирішено у судовому засіданні.
Ухвалою від 13 листопада 2025 року Верховним Судом задоволено клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом у справі №900/396/25. Суд визнав поважними підстави пропуску строку звернення до суду з адміністративним позовом ОСОБА_1 про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині та поновити строк звернення до суду, а також відмовив у задоволенні клопотання Відповідача про залишення позовної заяви без розгляду.
Верховний Суд ухвалами від 9 грудня 2025 року поновив Президенту України строк на подання відзиву на позов у справі №990/396/25 та залучив Кабінет Міністрів України (далі також - КМУ, КМ України) та Раду національної безпеки і оборони України (далі також - РНБОУ) до участі у справі як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
29 січня 2026 року на адресу Верховного Суду надійшли документи, скеровані Міністерством юстиції України, зокрема копію листа від 16 січня 2026 року №35/0/2-26-ДСК (для службового користування) з додатками згідно опису на 49 арк, у тому числі копії документів з грифом «для службового користування» на 30 аркушах.
Так, відповідно до опису надано такі документи із розмежуванням відповідних грифів:
- Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року №258.
- Витяг з додатка 4 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року № 258 (для службового користування).
- Проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Витяг з додатку 5 до листа Міністерства закордонних справ України від 20 квітня 2018 року № 610/13-994-110 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/19/1-18-ДСК від 21 квітня 2018 року).
- Лист Міністерства закордонних справ України від 7 вересня 2018 року № 610/13-211/4-1029.
- Лист Міністерства закордонних справ України від 20 квітня 2018 року № 610/13-994-110 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/19/1-18-ДСК від 21 квітня 2018 року).
- Пояснювальна записка до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», надіслана листом Міністерства закордонних справ України від 18 квітня 2018 року № 610/13-994-107 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/13/1-18-ДСК від 18 квітня 2018 року).
- Пояснювальна записка до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», надіслана листом Міністерства закордонних справ України від 20 квітня 2018 року № 610/13-994-110 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/19/1-18-ДСК від 21 квітня 2018 року).
- Пояснювальна записка до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», надіслана листом Міністерства закордонних справ України від 8 травня 2018 року № 610/13-994-126 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/28/1-18-ДСК від 11 травня 2018 року).
- Довідка про погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Довідка щодо відповідності зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Лист Міністерства закордонних справ України від 8 травня 2018 року № 610/13-994-126 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/28/1-18-ДСК від 11 травня 2018 року).
- Проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Довідка про виконання обов'язків Міністра юстиції України.
- Висновок про проведення антидискримінаційної експертизи проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
- Витяг з протоколу № 14 засідання Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року.
- Лист Міністерства закордонних справ України від 18 квітня 2018 року № 610/13-994-107 дск (для службового користування), що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів України (вхідний № 65/13/1-18-ДСК від 18 квітня 2018 року).
3 березня 2026 року Верховний Суд постановив ухвалу, якою витребував у Міністерства закордонних справ України: інформацію та документи (в тому числі копію листа Міністерства закордонних справ від 5 серпня 2019 року №610/13-994-169ДСК "Щодо виконання доручення Кабінету Міністрів України"), які стали підставою для ініціювання підготовки та внесення Кабінетові Міністрів України пропозиції про застосування санкцій до ОСОБА_1 .
На виконання вимог цієї ухвали Міністерство закордонних справ України надіслало відповідні документи, які надійшли до Верховного Суду 20 березня 2026 року, а саме лист Міністерства закордонних справ від 5 серпня 2019 року №610/13-994-169ДСК "Щодо виконання доручення Кабінету Міністрів України" з грифом «для службового користування».
31 березня 2026 року Верховний Суд розглянув подане Кабінетом Міністрів України клопотання про залишення позовної заяви без розгляду та ухвалою відмовив у його задоволенні.
3. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ВІДПОВІДАЧА
Відповідач подав відзив на позовну заяву, який не був підписаний його представником.
Разом з тим, під час судових засідань представники Відповідача висловлювали послідовну позицію щодо правомірності та законності оскаржуваних указів Президента України.
Зокрема, такі акти, на переконання Відповідача, прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, зокрема статтями 102, 106, 107, а також законами України. Президент України діяв як Глава держави та гарант національної безпеки, реалізовуючи повноваження щодо введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України.
Представники також наголошували на дотриманні встановленої процедури застосування санкцій. За їх твердженнями, пропозиції щодо застосування санкцій були ініційовані Кабінетом Міністрів України, розглянуті та підтримані Радою національної безпеки і оборони України, після чого Президент України видав відповідні укази. При цьому чинне законодавство, не містить обов'язку зазначати конкретні фактичні підстави застосування санкцій безпосередньо у тексті указу чи рішенні РНБО.
Окремо звернуто увагу на межі судового контролю у цій категорії справ з посиланням на те, що оцінка наявності реальних або потенційних загроз національній безпеці є оціночним поняттям і належить до сфери дискреційних повноважень Президента України. З огляду на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, суд, на переконання Відповідача, не наділений повноваженнями підміняти собою суб'єкта владних повноважень у такій оцінці, а може лише перевірити дотримання меж дискреції та встановленої процедури.
Щодо дотримання прав людини, зазначено, що втручання у права Позивача, зокрема у право на мирне володіння майном, є законним, переслідує легітимну мету - захист національних інтересів і безпеки держави - та є пропорційним. За переконаннями представників Відповідача, застосовані обмеження мають тимчасовий характер і не призводять до остаточного позбавлення права власності, а відтак не становлять надмірного індивідуального тягаря для особи та відповідають вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Крім того, представники Відповідача заперечували доводи щодо неправомірності застосування санкцій до Позивача як громадянина України з тих підстав, що Закон України «Про санкції» не містить вичерпного переліку суб'єктів, до яких можуть застосовуватися санкції, а визначальним критерієм є діяльність особи, яка створює реальну або потенційну загрозу національним інтересам України, незалежно від її громадянства.
4. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
КМ України заперечив проти позовних вимог та зазначає, що застосування санкцій відбулося у відповідності до вимог Закону України «Про санкції» та визначеної процедурної моделі. Пропозиції щодо їх застосування були внесені Кабінетом Міністрів України на підставі матеріалів, підготовлених Міністерством закордонних справ України як головним розробником. При цьому наполягав, що відповідальність за достовірність наданих відомостей покладається на ініціатора, тоді як Уряд, розглядаючи відповідні матеріали, виходить з їх об'єктивності та достатності.
Представник третьої особи також наголошував, що Президент України наділений дискреційними повноваженнями щодо введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України. У цьому контексті судовий контроль є обмеженим і не передбачає підміни оцінки суб'єкта владних повноважень щодо доцільності застосування санкцій, а зводиться до перевірки дотримання меж дискреції та встановленої процедури.
Щодо підстав застосування санкцій, зазначає (том 2, а.с.168-169), що вони зумовлені діяльністю Позивача, спрямованою на легітимізацію спроби анексії Автономної Республіки Крим. Зокрема, Позивач, будучи депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим шостого скликання, брав участь у прийнятті рішень, пов'язаних із проголошенням так званої «незалежності» Криму у березні 2014 року, що становить загрозу суверенітету та територіальній цілісності України. Відповідач підкреслює, що визначальним критерієм для застосування санкцій є саме діяльність особи, яка створює загрози національним інтересам, а не її формальний статус.
Крім того, звертає увагу, що санкції мають превентивний, а не каральний характер, і не є заходом юридичної відповідальності. Відтак їх застосування не потребує доведення вини особи у судовому порядку, а достатнім є встановлення обставин, які свідчать про наявність реальних або потенційних загроз державним інтересам.
Щодо втручання у право власності, зазначає, що застосовані обмеження відповідають критеріям законності, легітимної мети та пропорційності, передбаченим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Таке втручання, на його переконання, спрямоване на захист національної безпеки та не покладає на Позивача надмірного індивідуального тягаря.
Окремо КМУ заперечує доводи щодо незаконності безстрокового характеру санкцій, зазначаючи, що Закон України «Про санкції» не встановлює обов'язкових часових обмежень для таких заходів, а їх дія може бути припинена у разі відпадіння підстав для застосування.
З огляду на викладене, вважає, що оскаржувані укази Президента України П. Порошенка прийняті у межах наданих повноважень, на підставі закону та з дотриманням справедливого балансу між приватними і публічними інтересами, у зв'язку з чим підстави для задоволення позову відсутні.
Стисла позиція Ради національної безпеки і оборони України.
До Верховного Суду надійшов лист РНБО, зміст якого зводиться до того, що рішення РНБО, у тому числі про застосування персональних санкцій, само собою, без уведення його в дію відповідним указом Президента України, не є обов'язковим до виконання органами виконавчої влади, а тому не спричиняє виникнення будь- яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень. Вказано, що РНБО відповідно до Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України (стаття 1 Закону України «Про санкції»), водночас не передбачено ані суб'єкта, ані механізму представництва інтересів РНБО в судах України, що виключає можливість участі в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Також зазначено, що ані Секретар РНБО чи його заступники, ані Апарат РНБО не наділений повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.
5. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Указом Президента України Порошенка П.О. від 14 травня 2018 року № 126/2018, виданим відповідно до статті 107 Конституції України, введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Згідно з пунктом 2 рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року, введеним у дію означеним вище Указом, «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до фізичних осіб згідно з додатком 1.
Так, згідно з пунктом 1593 цього додатку до ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ), народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в м. Києві, може використовувати паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 та серії НОМЕР_3 , депутат Верховної Ради Автономної Республіки Крим 6-го скликання безстроково введено такі види обмежувальних заходів як: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном 2) запобігання виведенню капіталів за межі України 3) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
Згідно з пунктом 2 рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року, введеним у дію Указом Президента України Порошенка П.О. від 21 червня 2018 року № 176/2018, «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до окремих фізичних і юридичних осіб, а також внесено зміни до санкцій, застосованих рішенням РНБО від 2 травня 2018 року, шляхом викладення додатків 1 та 2 у новій редакції.
Відповідно до нової редакції додатків Позивача включено до додатка 1 під позицією 1590, як особу, до якої введено такі види обмежувальних заходів як: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном 2) запобігання виведенню капіталів за межі України 3) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
Як підтверджується матеріалами справи, пропозицію щодо застосування санкцій до Позивача на розгляд Ради національної безпеки та оборони України згідно з частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції» було внесено Кабінетом Міністрів України.
Так, пунктом 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року № 258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (том 1, а.с. 74) у зв'язку з триваючою збройною агресією Російської Федерації проти України, сприянням і фінансуванням нею терористичної діяльності в Україні, що призвело до порушення територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, численних людських жертв, тимчасової окупації частини її суверенної території, реальних і потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про санкції» вирішено схвалити та внести на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками 1-4.
Міністерство юстиції України за результатами правової експертизи проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» надало відповідний висновок (том 1, а.с. 165-168), відповідно до якого, зокрема, повідомлено, що відповідно до вимог абзаців дев'ятого та десятого пункту 4 Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888 (далі - Порядок), проєкт рішення Кабінету Міністрів України про схвалення та внесення на розгляд РНБО України пропозицій щодо застосування, скасування чи внесення змін до санкцій має містити, зокрема, найменування державних органів, яким пропонується доручити виконання рішення РНБО України, інформацію про моніторинг його виконання та ефективність, а також обґрунтування винесення питання на розгляд РНБО України.
Враховуючи наведене, проєкт розпорядження потребує доопрацювання, оскільки не містить вказаної інформації.
Також у висновку констатовано, що з метою приведення у відповідність до вимог абзацу третього пункту 4 Порядку в частині зазначення відомостей, що ідентифікують суб'єктів, до яких пропонується застосувати санкції, а саме для фізичної особи - дати народження, відомостей про документ, що посвідчує особу, та про громадянство (за відсутності відомостей про громадянство - інформації про наявність в особи громадянства України), проєкти додатків « 1, 2, 3, 4» потребують відповідного доопрацювання.
З метою дотримання принципу юридичної визначеності проєкти додатків « 1, 2, 3, 4» потребують доопрацювання в частині визначення конкретних видів обмежувальних заходів (санкцій) щодо фізичних осіб, зазначених у відповідних переліках.
Щодо окремих позицій проєктів додатків « 1, 2, 3, 4», у яких пропонувалося застосувати санкції до фізичних осіб, які є громадянами України, у висновку зауважено, що за наявності підстав, передбачених Законом України «Про санкції», відповідно до частини другої статті 1 та частини третьої статті 5 Закону санкції можуть застосовуватися, зокрема, щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, яка перебуває під контролем іноземної юридичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
При цьому, зауважено, що відповідно до абзацу п'ятого пункту 4 Порядку, проєкт рішення Кабінету Міністрів України про схвалення та внесення на розгляд РНБО України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій повинен містити відомості, що свідчать про терористичну діяльність особи у значенні терміна «терористична діяльність», визначеного статтею 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», - у разі внесення пропозицій щодо застосування персональних санкцій до відповідної особи.
У зв'язку з цим Міністерство юстиції України вказувало, що проєкти додатків « 1, 2, 3, 4» потребують відповідного доопрацювання.
Крім того, Міністерство юстиції України висловлено зауваження щодо приведення у відповідність до абзацу п'ятого пункту 4 Порядку також стосується інших позицій додатків « 1, 2, 3, 4», у яких пропонується застосувати санкції до фізичних осіб, які не є громадянами України, однак щодо яких у графі «Підстави для застосування санкцій (відповідно до Закону України «Про санкції»)» визначено як підставу, зокрема, сприяння терористичній діяльності.
У пункті 5.7 Висновку зазначено, що у графі «Строк застосування» проєктів додатків «Фізичні особи, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції)» (додатки до листа № 610/14-994-109 від 19 квітня 2018 року) запропоновано застосувати санкції безстроково.
У зв'язку з цим Міністерством юстиції України зазначено, що при вирішенні питання щодо визначення строку застосування санкцій необхідно враховувати положення частини п'ятої статті 5 Закону та абзацу другого пункту 4 Порядку, відповідно до яких рішення щодо застосування санкцій та проєкт рішення Кабінету Міністрів України повинні містити інформацію про строк (строки) їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за своєю природою не можуть застосовуватися тимчасово (том 1, а.с. 167)..
При цьому, відповідно до частини першої статті 251 та частини першої статті 252 Цивільного кодексу України строком є певний період у часі, зі спливом якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами.
З урахуванням наведеного Міністерством юстиції України констатовано, що відповідні проекти додатків потребують доопрацювання в частині визначення строків застосування санкцій (том 1, а.с. 167).
Відповідно до висновку щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» проєкт акта за предметом правового регулювання не стосується положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини (том 1, а.с. 170).
Ініціатором підготовки та внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 було Міністерство закордонних справ України, про що зазначено у листі Апарату Ради національної безпеки і оборони України від 06 липня 2023 року № 1360/22-01 (том 1,а.с. 69) та зазначено у листі МЗС України від 26 листопада 2019 року №610/13-212/4-1141 на ім'я Народного депутата України ОСОБА_3 (том 1, а.с. 71).
У листі МЗС України від 26 листопада 2019 року №610/13-212/4-1141 (том 1, а.с.71) на ім'я Народного депутата України ОСОБА_3 зазначено, що проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», одним із додатків до якого передбачалося застосування санкцій, зокрема, до колишніх народних депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання ОСОБА_1 готувався відповідно до вимог чинного санкційного законодавства та Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950.
Вказаним листом повідомлено, що у квітні 2018 року згаданий проект пройшов міжвідомче погодження у Міністерстві внутрішніх справ України, Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України, Міністерстві фінансів України, Міністерстві оборони України, Міністерстві з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо перемішених осіб України, Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки України, Державній службі фінансового моніторингу України, Державній міграційній службі України та Генеральній прокуратурі України.
За результатами проведення правової експертизи Міністерством юстиції України було надано відповідний висновок.
В подальшому проект акту Уряду був розглянутий і схвалений на засіданні Кабінету Міністрів України (розпорядження від 18 квітня 2018 року № 258-р) (том 1, а.с.71).
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
Позивач звернувся з листом від 2 липня 2018 року (том 1, а.с. 75) до Президента України Порошенка П.О. з вимогою виключити його з «санкційного списку», уведеного в дію Указом Президента України від 14.05.2018 року №126/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та про прийняте рішення повідомити письмово у встановлений законом строк.
У відповідь Позивач отримав копію листа заступника секретаря Ради національної безпеки і оборони України за № 410/22-01 від 18 липня 2018 року, в якому зазначено, що його звернення скеровано до КМУ. В листі висловлене прохання доручити заінтересованим органам виконавчої влади разом зі Службою безпеки України розглянути зазначене звернення та за результатами проінформувати ОСОБА_1 (том 1, а.с. 77).
Позивач також звернувся до Народного депутата України ОСОБА_3 для надання допомоги у вирішенні його питання, який 31 травня 2019 року оголосив на засіданні Верховної Ради України та направив депутатські запити до Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України та Ради національної безпеки та оборони України щодо незаконного та безпідставного застосування санкцій до Позивача.
Листом від 14 червня 2019 року №12156/0/2-19 КМУ повідомив народного депутата України ОСОБА_3 , що МЗС доручено опрацювати порушені питання(том 1, а.с.78).
Листом від 14 червня 2019 року №8/5/Д-312/30-3362 Служба безпеки України повідомила народного депутата України ОСОБА_3 , що Службою не вносились пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України про застосування санкцій до вказаної особи (том 1, а.с. 79).
Листом від 14 червня 2019 року №905/14-08/2-19 (том 1, а.с.80) Секретар РНБО України повідомив народного депутата України ОСОБА_3 , що депутатський запит направлено до КМУ, як ініціатора застосування санкцій для розгляду.
1 жовтня 2019 року народний депутат ОСОБА_3 надіслав на адресу КМУ та Міністерства закордонних справ України лист № 14 з проханням підготувати пропозиції щодо скасування санкцій щодо ОСОБА_1 (том 1, а.с.81-82.).
11 жовтня 2019 року листом №610/12-091-961 (том 1, а.с. 83) Міністерство закордонних справ повідомило, що про результати опрацювання депутатського запиту МЗС інформувало КМУ, і що МЗС не має обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
19 листопада 2019 року народний депутат ОСОБА_3 надіслав на адресу КМУ лист за вих. №15 (том 1,а.с. 84) з вимогою доручити Міністерству закордонних справ України негайно надати розгорнуту відповідь щодо підстав застосування санкцій.
26 листопада 2019 року за вих. №610/13-212/4-1141 (том 1, а.с. 71) Міністерство закордонних справ України надіслало на адресу народного депутата ОСОБА_3 лист, в якому зазначило, що Міністерство не має підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.
Водночас на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 3 березня 2026 року Міністерство закордонних справ України надало документи з грифом «для службового користування, в яких зазначено таке.
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
Також адвокат Позивача звернувся з відповідними запитами щодо підстав та інформації, на яких ґрунтувалося застосування до Позивача обмежувальних заходів, до Верховної Ради України (том 1, а.с. 107), Кабінету Міністрів України (том 1, а.с. 111), Служби безпеки України (том 1,а.с. 125), Міністерства закордонних справ України (том 1, а.с. 128), Служби зовнішньої розвідки України (том 1, а.с. 179), Офісу Генерального прокурора (том 1, а.с. 171), Прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (том 1, а.с. 175), Головного управління розвідки Міністерства оборони України (том 1, а.с. 185), Міністерства внутрішніх справ України (том 1, а.с. 149), Міністерства юстиції України (том 1, а.с. 154), Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (том 1,а.с. 134), Міністерства фінансів України (том 1, а.с. 139), Міністерства економіки України (том 1, а.с. 144), Державної служби фінансового моніторингу України (том 1,а.с. 189) та Державної міграційної служби України (том 1, а.с. 193).
У відповідь на адвокатський запит листом від 18 липня 2023 року (том 1,а.с. 127) Служба безпеки України повідомила, що не ініціювала застосування санкцій стосовно Позивача та не надсилала відповідних пропозицій до Ради національної безпеки і оборони України з цього питання. Крім того, за даними Єдиного реєстру досудових розслідувань станом на 18 липня 2023 року відомості про Позивача у кримінальних провадженнях, досудове розслідування в яких здійснюється слідчими Служби безпеки України, відсутні.
Міністерство закордонних справ України листом від 2 вересня 2023 року (том 1, а.с. 132-133) повідомило адвоката Позивача, що запитувані відомості щодо здійснення ОСОБА_1 терористичної чи іншої протиправної діяльності не належать до компетенції МЗС України.
Також повідомлено адвоката Позивача, що 24 листопада 2021 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 1507-р «Про внесення пропозиції щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», цим нормативно-правовим актом запропоновано РНБО України виключити позицію 1590 додатку до рішення РНБО від 21 червня 2018 року, введеного у дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Станом на цей час вищезгадане розпорядження КМУ є чинним.
Служба зовнішньої розвідки листом від 19 липня 2023 року (том 1,а.с. 182) повідомила, що у неї відсутня інформація щодо здійснення ОСОБА_1 терористичної діяльності, інформація щодо вчинення ОСОБА_1 діяння направленого на шкоду суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканності, обороноздатності, державній, економічній чи інформаційній безпеці України.
Також Служба зовнішньої розвідки України повідомила про відсутність відомостей щодо будь-якого голосування Позивача як депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання після 1 березня 2014 року, зокрема за так звані постанову «Про проведення загальнокримського референдуму», «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і м. Севастополь», постанову «Про незалежність Криму» та «Конституцію Республіки Крим».
Міністерство юстиції України листами від 19 вересня 2023 року (том 1,а.с. 157-162) на адвокатський запит надало відповіді та копію висновку і повідомлено, що до Міністерства юстиції України 20 квітня 2018 року надійшов для проведення правової експертизи проєкт розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів», розроблений Міністерством закордонних справ України та надісланий листом від 19 квітня 2018 року № 610/14-994-109 ДСК, якому присвоєно гриф «Для службового користування». У зазначеному проєкті розпорядження, зокрема, пропонувалося внести на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками, що мають гриф «Для службового користування». Було надано висновок Міністерства юстиції України від 25 квітня 2018 року, а також висновок щодо відповідності його положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини від 20 квітня 2018 року, які направлено головному розробнику листом Міністерства юстиції України від 25 квітня 2018 року № 1/11/331-35-18-ДСК з грифом «Для службового користування».
Разом з тим, як підтверджується матеріалами справи, даними КП "Діловодство спеціалізованого суду", Єдиного державного реєстру судових рішень, ОСОБА_1 , у березні 2020 року звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовною заявою до Міністерства закордонних справ України та Кабінету Міністрів України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, в якій просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства закордонних справ України, що полягає у невнесенні до Кабінету Міністрів України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1 , шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21червня 2018 року №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №888;
- зобов'язати Міністерство закордонних справ України внести до Кабінету Міністрів України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1 , шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №888;
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, що полягає у невнесенні до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 , санкцій шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)";
- зобов'язати Кабінет Міністрів України внести до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 , санкцій шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києві від 27 січня 2021 року у справі №640/7408/20 позов ОСОБА_1 задоволено.
Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 червня 2021 року у справі №640/7408/20 апеляційні скарги Міністерства закордонних справ України та Кабінету Міністрів України залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києві від 27 січня 2021 року - без змін.
Постановою Верховного Суду від 30 травня 2023 року у справі №640/7408/20 касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у справі №640/7408/20 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції - Київського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року закрито провадження в адміністративній справі №640/7408/20 з тих підстав, що Урядом вже надані пропозиції РНБО щодо скасування санкцій, застосованих до ОСОБА_1 , тобто вимога щодо вчинення певних дій вже виконана і не може бути задоволена судом повторно, а окрема вимога щодо визнання протиправною бездіяльність Уряду не може бути предметом окремого розгляду.
При цьому, у своїй ухвалі суд вказав, що Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 24 листопада 2021 року № 1507 "Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким запропоновано Раді національної безпеки і оборони України виключити позицію 1590 (щодо ОСОБА_1 ) з додатка 1 до рішення РНБО України від 21 червня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176. Листом Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2021 року № 38504/0/2-21 зазначене розпорядження Уряду направлено на розгляд до Ради національної безпеки і оборони України.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року у справі №640/7408/20 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року залишено без змін.
ОСОБА_1 подав касаційну скаргу на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 4 червня 2024 року у справі №640/7408/20 відкрито касаційне провадження. При цьому, у зв'язку з ненадходженням матеріалів справи з суду першої інстанції, Верховний Суд ухвалою від 25 вересня 2025 року витребував відповідну справу.
6. ОЦІНКА ДОКАЗІВ, ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА ТА МОТИВИ УХВАЛЕНОГО РІШЕННЯ
Аналізуючи зміст та доводи заявленого позову, наведені Відповідачем та Третьою особаю твердження на їх спростування, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою цієї статті визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відповідно до частини першої і другої статті 1 Закону України «Про санкції» (тут і надалі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Статтею 2 Закону України «Про санкції» визначено, що правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки і оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.
Пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Відтак, Верховний Суд зазначає, що реалізація суверенного права України на захист має здійснюватися за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1, та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції».
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент забезпечує серед іншого, національну безпеку Держави, відповідно до частини третьої цієї статті на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО України є Президент.
Частиною сьомою статті 107 Конституції України закріплено, що рішення РНБО України вводяться в дію указами Президента.
Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО України, введені в дію указами Президента, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
Частиною третьою статті 5 Закону України «Про санкції» визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
Таким чином, підставою до застосування санкцій, становлять дії відповідних суб'єктів, які: створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам; створюють реальні та/або потенційні загрози національній безпеці; створюють реальні та/або потенційні загрози суверенітету; створюють реальні та/або потенційні загрози територіальній цілісності України; сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави; призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створюють перешкоди для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Враховуючи вищенаведені норми Суд акцентує увагу на тому, що:
згідно з статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ) суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
відповідно до частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Так, у пункті 97 рішення Європейського суду з прав людини у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18, рішення від 16 жовтня 2025 року, остаточне від 16 січня 2026 року) зазначено що Закон України «Про санкції» слугував лише загальною нормативно-правовою базою для застосування обмежень; його положення підлягали практичному тлумаченню та застосуванню в окремих рішеннях РНБО та Президента України. Тому Суд повинен розглянути, чи були оскаржувані рішення стосовно підприємства-заявника достатньо обґрунтованими.
У цьому рішенні у пункті 100 ЄСПЛ звернув увагу на те, що хоча національні суди не могли ухвалювати рішення щодо суті або доцільності санкцій, оскільки такий вибір підпадав під виключну роль Ради Безпеки ООН як кінцевого політичного органу, що ухвалював рішення з таких питань, національні органи влади все ще мали обов'язок, який виходив за межі перевірки, чи дійсно імена заявників були включені до санкційних списків і їм належали відповідні активи. Суди держави-відповідача повинні були провести достатній розгляд, щоб переконатися, що внесення до списку не було свавільним (див. згадане рішення у справі «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» (Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland), пункти 146- 152).
У пункті 101 рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» зазначено, що навіть коли постає питання національної безпеки, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які впливають на основоположні права людини, підлягали розгляду у межах певної форми змагального провадження у незалежному органі, компетентному переглядати підстави для ухвалення рішення. Якщо не існуватиме можливості ефективно оскаржити твердження виконавчих органів влади, що йшлося про питання національної безпеки, державні органи матимуть змогу свавільно посягати на захищені Конвенцією права (див. рішення у справі «Шекс проти Хорватії», заява № 39325/20, пункт 64, від 03 лютого 2022 року, з подальшими посиланнями).»
Суд звертає увагу на те, що у пункті 123 рішення від 20 червня 2002 року у справі «Ал-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Оthers v. Bulgaria, заява № 50963/99 ) ЄСПЛ зазначив, що навіть якщо під загрозою стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які зачіпають основні права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, уповноваженим перевіряти причини рішення та відповідні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями щодо використання секретної інформації (див. рішення, згадані в пункті 119 вище).
У пункті 124 вказаного рішення зазначено, що особа повинна мати можливість оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на карту поставлена національна безпека. Хоча оцінка виконавчої влади щодо того, що становить загрозу національній безпеці, природно, матиме значну вагу, незалежний орган повинен мати можливість реагувати у випадках, коли посилання на цю концепцію не має розумного підґрунтя у фактах або розкриває тлумачення «національної безпеки», що є незаконним або суперечить здоровому глузду та свавільним.
У пункті 147 рішення ЄСПЛ у справі «Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland» (заява № 5809/08, рішення від 21 червня 2016 року) зазначено, що у разі спору щодо рішення додати особу до списку або відмовити у виключенні зі списку, національні суди повинні мати можливість отримати - за потреби шляхом процедури, що забезпечує відповідний рівень конфіденційності, залежно від про обставини - достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки стосовно будь-яких обґрунтованих тверджень, зроблених особами, включеними до списку, про те, що їхнє включення до списку є довільним. Таким чином, будь-яка неможливість отримати доступ до такої інформації може свідчити про те, що оскаржуваний захід є свавільним, особливо якщо відсутність доступу є тривалою, таким чином продовжуючи перешкоджати будь-якому судовому розгляду. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої надають юридичної сили доданню особи - фізичної чи юридичної особи - до санкційного списку, не забезпечивши попередньо - або не маючи можливості переконатися - що включення до списку не є довільним, візьме на себе відповідальність відповідно до статті 6 Конвенції.
Отже, урахуванням вказаних вище підходів ЄСПЛ, судовий контроль за законністю застосування санкцій включає перевірку підстав - тобто наявності доказів (фактів) вчинення особою, до якої застосовано санкції, дій, які містять загрозу національним інтересам, безпеці, суверенітету і територіальної цілісності України, порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави Суду та учасникам справи повинно бути розкрито усю інформацію, включно з тією, що становить державну таємницю (з дотриманням законодавства про захист державної таємниці).
Наявність достатніх за обсягом та переконливих за змістом фактів, які б підтверджували таку діяльність позивача, яка стала підставою для застосування санкцій, потребує доведення у разі оскарження рішень про застосування санкцій в судовому порядку.
Такий підхід узгоджується із завданням адміністративного судочинства, є ефективним засобом захисту від свавільного використання «санкційного» механізму.
Засади доказування в адміністративних справах передбачені у КАС України.
Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Частинами першою-другою статті 73 КАС України передбачено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Відповідно до статті 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
Згідно зі статтею 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.
У ході розгляду цієї справи представники Відповідача та Третьої особи хоча і стверджували про наявність визначених Законом України «Про санкції» підстав для застосування обмежувальних заходів до Позивача, але фактично обмежилися посиланнями на твердження інших суб'єктів владних повноважень, не надавши при цьому жодного належного та допустимого доказу, який би дозволив суду перевірити достовірність наведених у відповідних документах відомостей.
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
Разом з тим, у матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження порушення щодо Позивача кримінальних проваджень тощо.
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
[Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
Подані ж протягом розгляду справи документи за своїм змістом містять виключно позиції осіб, які їх склали і які не є належними та допустимими доказами в розумінні КАС України, які б достовірно підтверджували обставини, про існування яких зазначає Відповідач та Третя особа.
Водночас ні Відповідач, ні Третя особа не заявляли клопотань про витребування доказів, які перебувають у володінні інших суб'єктів владних повноважень, що могло б забезпечити перевірку відповідних обставин судом.
У правовій державі позиція суб'єкта владних повноважень не може ґрунтуватися виключно на його власних твердженнях чи припущеннях. Така позиція має ґрунтуватися на належних та допустимих доказах, що підтверджують відповідні обставини, і ці докази повинні бути надані суду з метою їх перевірки.
Такий підхід випливає із засад верховенства права, зокрема принципу юридичної визначеності та заборони свавільного втручання держави у права особи. Суб'єкт владних повноважень, реалізуючи свої управлінські функції, діє не як рівний учасник приватноправових відносин, а як носій публічної влади. Відповідно до вимог чинного законодавства суб'єкт владних повноважень відтак зобов'язаний діяти добросовісно, розсудливо та обґрунтовано, у межах наданих повноважень та у спосіб, визначений законом, саме так як це передбачено частиною другою статті 2 КАС України.
Відповідно до зазначених вище вимог процесуального закону саме на суб'єкта владних повноважень покладається обов'язок доведення правомірності прийнятого ним рішення, дії чи бездіяльності. Невиконання такого обов'язку, зокрема неподання доказів, які підтверджують фактичні підстави прийняття рішення, не може бути обґрунтоване посиланням на припущення або бездоказові твердження.
Таким чином, Суд, здійснюючи контроль за діяльністю суб'єктів владних повноважень, перевіряє не лише формальну наявність рішення, а й фактичні обставини, що стали підставою для його прийняття, а також їх належне документальне підтвердження. За відсутності таких доказів суд позбавлений можливості здійснити повноцінну перевірку дотримання вимоги частини другої статті 2 КАС України при прийнятті відповідного індивідуального акта.
За таких обставин Суд в межах розгляду цієї справи позбавлений можливості встановити фактичну основу наведених доводів, оскільки останні не підтверджені жодними об'єктивними даними.
Суд додатково звертає увагу на те, що зміст листа Міністерства закордонних справ України від 5 серпня 2019 року №610/13-994-169ДСК та Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 листопада 2021 року № 1507 «Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким запропоновано виключити Позивача із санкційного списку (про яке вказано в ухвалі Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року у справі №640/7408/20).
У матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які б підтверджували прийняття РНБОУ рішення за результатами розгляду вищевказаного розпорядження Кабінету Міністрів України.
За таких обставин Суд звертає увагу на те, що відповідні рішення залишилися нереалізованими у правовій площині.
Суд також акцентує увагу на додаткових доказах, наданих Позивачем, а саме відповідно до постанови про відмову у вчиненні нотаріальної дії від 14 березня 2025 року № 1349/02-31 (том 1, а.с.87) державний нотаріус відмовив Позивачу у посвідченні довіреності на право розпорядження транспортним засобом з підстав перебування останнього під дією санкцій.
Крім того, як убачається з матеріалів справи, листом АТ «Сенс Банк» від 8 квітня 2025 року № 17.119-33.4-б/б (том 1, а.с.88) Позивача повідомлено про відмову у встановленні ділових відносин у зв'язку із застосуванням до нього санкцій, що унеможливлює надання йому банківських послуг.
Отже, наведені обставини свідчать про те, що застосовані до Позивача санкції мають реальний і триваючий характер, оскільки безпосередньо впливають на можливість реалізації ним своїх прав, зокрема права розпорядження майном та отримання фінансових послуг.
При цьому Суд враховує зміст листа Міністерства закордонних справ України від 5 серпня 2019 року №610/13-994-169ДСК, а також те, що Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 24 листопада 2021 №1507 «Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким запропоновано Раді національної безпеки і оборони України виключити позицію 1590 (щодо Позивача) додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року«Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного у дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176 та листом Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2021 року № 38504/0/2-21 згадане розпорядження Уряду надіслано на розгляд до Ради національної безпеки і оборони України.
Суд неодноразово звертав увагу представників Відповідача та Третіх осіб на обов'язок доказування, пропонував надати докази, однак конкретних фактів (доказів), які б підтверджували причини та підстави ініціювання та застосування санкцій, Суду надано не було. Представники відповідача та третіх осіб в судовому засіданні підтвердили, що надали усі матеріали, що стосуються справи, якими володіють.
Ураховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що Відповідач і Треті особи, які беруть участь у справі на стороні відповідача, не виконали процесуального обов'язку доказування перед судом правомірності своїх рішень, як це передбачено відповідними положеннями КАС України, та не довели належними, допустимими та достовірними доказами наявності правових підстав для ініціювання і застосування до Позивача санкцій, уведених у дію оспорюваними Указами. У зв'язку з цим Суд приходить до переконання про обґрунтованість заявлених позовних вимог.
Щодо доводів Відповідача про наявність у відповідних суб'єктів дискреційних повноважень при вирішенні питання про застосування відповідних обмежувальних заходів, Суд вважає за необхідне звернути увагу на пункт 108 Рішення ЄСПЛ у справі «МСЛ проти України». Відповідно до цього пункту, незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБО та Президенту України у питаннях національної безпеки та оборони, здійснений Верховним Судом судовий контроль не міг розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що він не включав будь-якої перевірки того, чи ґрунтувався перший Указ Президента України на достатньо значних фактологічних підставах, або чи були фактологічні твердження щодо підприємства-заявника обґрунтованими (див. також підхід СЄС у пункті 60).
Крім того, Суд вважає за необхідне зазначити, що за визначенням, наведеним у пункті 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Відповідно до частини п'ятої статті 5 Закону України «Про санкції» рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.
Згідно з визначенням, наведеним в пункті 1 частини першої статті 4 Закону «Про санкції», видами санкцій згідно з цим Законом є блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном.
Отже, законодавець прямо визначає строк застосування санкцій як обов'язковий елемент рішення Ради національної безпеки і оборони України, за винятком лише тих випадків, коли за своєю правовою природою відповідні санкції не можуть мати тимчасового характеру. Така законодавча вимога є складовою визначеності індивідуального акта, оскільки саме строк окреслює межі його дії, вплив на права та інтереси особи, а також забезпечує передбачуваність правових наслідків його застосування.
Натомість у цій справі до Позивача застосовано обмежувальні заходи без визначення строку їх дії, тобто безстроково, що не узгоджується з вимогами наведених вище норм чинного законодавства щодо обов'язковості визначення строку застосування санкцій.
Суд звертає увагу на те, що у цій справі Міністерство юстиції України, здійснюючи правову експертизу проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», надало відповідний висновок (том 1, а.с. 165- 168).
Як убачається із зазначеного висновку, у проєктах додатків «Фізичні особи, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції)» (додатки до листа від 19 квітня 2018 року № 610/14-994-109) у графі «Строк застосування» було запропоновано застосування санкцій безстроково. Водночас Міністерство юстиції України прямо вказало на необхідність врахування положень частини п'ятої статті 5 Закону України «Про санкції» та абзацу другого пункту 4 відповідного Порядку, згідно з якими рішення щодо застосування санкцій та проєкт рішення Кабінету Міністрів України повинні містити інформацію про строк (строки) їх застосування, за винятком випадків, коли санкції за своєю природою не можуть мати тимчасового характеру.
Крім того, у висновку обґрунтовано, що строк як юридична категорія означає визначений у часі період, зі спливом якого пов'язуються юридично значущі наслідки, і визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами (частина перша статті 251, частина перша статті 252 Цивільного кодексу України).
Таким чином, суб'єкт владних повноважень, як орган, уповноважений на проведення правової експертизи проектів нормативних актів, прямо вказав (том 1, а.с. 165- 168) на невідповідність запропонованого підходу вимогам законодавства та необхідність визначення конкретного строку застосування санкцій, що свідчить про те, що недоліки усунуто не було в процесі погодження проекту Розпорядження КМУ.
Застосування санкцій без визначення строку їх дії фактично надає таким обмеженням невизначеного у часі характеру, що суперечить як принципу юридичної визначеності sensu largo, так і пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки позбавляє особу можливості передбачити тривалість втручання у її права та оцінити межі такого втручання.
За таких обставин застосування санкцій без визначення строку їх дії, за умови, що відповідний захід (зокрема блокування активів) за нормами чинного законодавства може мати лише тимчасовий характер, додатково свідчить про невідповідність такого рішення вимогам законодавства та принципам правової визначеності і пропорційності.
А тому, враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про невідповідність рішень, з приводу правомірності яких виник спір, вимогам частини другої статті 2 в частині, що стосуються Позивача, та вважає, що наявні підстави для їх скасування.
Водночас, враховуючи правову природу таких актів, як оскаржувані, визначену Великою Палатою Верховного Суду як актів індивідуальної дії, Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.
Так, належним способом захисту у цій справі є визнання протиправними та скасування відповідних указів Президента України, оскільки саме такий спосіб відповідає характеру спірних правовідносин та забезпечує ефективне відновлення порушених прав позивача.
Натомість визнання актів нечинними застосовується щодо нормативно-правових актів і не узгоджується з індивідуальним характером оскаржуваних указів, а також із підходами, сформованими Великою Палатою Верховного Суду при визначенні правової природи указів Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Наведене утворює правові підстави для часткового задоволення позову. У зв'язку з цим Суд вважає за необхідне визнати протиправними та скасувати відповідні укази в оскаржуваній частині.
7. СУДОВІ ВИТРАТИ
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі задоволення позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, усі судові витрати, що підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, який виступав відповідачем у справі.
Як убачається з матеріалів справи, відповідно до платіжної інструкції від 19 серпня 2025 року за подання позову позивачем сплачено судовий збір у розмірі 2422,40 грн.
З огляду на те, що Суд дійшов висновку про задоволення позову, обравши при цьому належний та ефективний спосіб судового захисту прав Позивача, наявні підстави для відшкодування позивачу понесених судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Абзаци 27-28, 40-48 розділу 5, абзаци 41-42, 44-52 розділу 6 мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 139, 241-246, 250, 262, 266, 295 КАС України, Суд
Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію позиції 1593 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року та застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача ОСОБА_1 .
Визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію позиції 1590 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року та застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача ОСОБА_1 .
В іншій частині у задоволенні позову відмовити.
Стягнути з Президента України за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 2 422,40 (дві тисячі двісті чотириста двадцять дві гривні сорок копійок).
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач Н. Є. Блажівська
Судді І.А. Васильєва
Р. Ф. Ханова
В. В. Хохуляк
В.П. Юрченко
Повний текст складено 2 квітня 2026 року.