02 квітня 2026 року
м. Київ
справа № 640/37687/21
адміністративне провадження № К/990/43362/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/37687/21,
за позовом ОСОБА_1 до держави Україна в особі Київської міської прокуратури, Державної казначейської служби України про відшкодування матеріальної шкоди, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 січня 2025 року, прийняте в складі: головуючої судді Панченко Н.Д., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Карпушової О.В., суддів Епель О.В., Файдюка В.В.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до держави Україна в особі Київської міської прокуратури (далі - відповідач-1), Державної казначейської служби України (далі - відповідач -2) з вимогами:
1.1. стягнути з держави Україна в особі Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, завдану неконституційним актом, у вигляді неотриманої частини заробітної плати та інших платежів за період з 12.09.2016 по 15.11.2017 у загальній сумі 1 795 975,92 грн, з якої недоотримано: посадовий оклад - 199 381,26 грн; надбавку за вислугу років - 36 813,76 грн; надбавку за виконання особливо відповідальної роботи - 190 641,46 грн; щомісячну премію - 846 261,42 грн; матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення - 240 015,88 грн; відпустку та компенсацію за невикористану відпустку - 282 862,14 грн;
1.2. зобов'язати державу Україна в особі Державної казначейської служби України перерахувати на користь ОСОБА_1 з Державного бюджету України завдану йому матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати та інших платежів за період з 12.09.2016 по 15.11.2017 у загальній сумі 1 795 975,92 грн;
2. На обґрунтування позовних вимог позивач указує на те, що за період роботи з 12.09.2016 по 15.11.2017 посадовий оклад позивачу нараховувався не у розмірі, установленому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII), а у розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, на підставі змін, унесених Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України». У подальшому положення, на підставі яких нараховувався цей посадовий оклад, зокрема, пункт 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України було визнано неконституційними, у зв'язку з чим позивач уважає, що має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював з 20.06.2013 на різних посадах в органах прокуратури України. Зокрема, з 12.09.2016 перебував на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва.
4. Наказом прокурора міста Києва від 15.11.2017 №2227к позивача звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №6 міста Києва та органів прокуратури у зв'язку з поданням ним заяви про звільнення за власним бажанням (пункт 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру») з 15.11.2017.
5. 11.06.2021 позивач звернувся до Київської міської прокуратури з метою отримання інформації про заробітну плату, що була йому нарахована, за період роботи в органах прокуратури, надання штатних розписів.
6. Листом Київської міської прокуратури від 16.16.2021 №27-2294ВИХ-21 позивачу надано запитувану інформацію.
7. Листом Київської міської прокуратури від 16.16.2021 №27-2294ВИХ-21, у відповідь на заяву позивача від 11.06.2021, позивача повідомлено, що оплата праці здійснювалася згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505), а, починаючи з 11.09.2020, оплату праці врегульовано нормами статті 81 Закону №1697-VII.
8. Позивач, уважаючи, що відповідачем - державою в особі Київської міської прокуратури -завдано матеріальну шкоду у зв'язку з неповною виплатою заробітної плати, звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02.01.2025, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2025, у задоволенні позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у спірний період з 12.09.2016 по 15.11.2017 заробітна плата позивачу нараховувалася та виплачувалася відповідно до Постанови №505. Відповідач-1 не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України здійснювати нарахування посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.
11. Рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, проте продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.
12. Дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 втратила чинність 26.03.2020. У цьому рішенні відсутні положення, які б дозволили зробити висновок про його поширення на правовідносини, які припинилися на момент його ухвалення.
13. Щодо підстав для відшкодування позивачу матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта, відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України, то суд першої інстанції указав, що відповідачем у такій справі має бути відповідний орган, діями якого спричинено шкоду. Під час розгляду справи не встановлено причинно-наслідкового зв'язку між спричиненою позивачеві матеріальною шкодою та діями Київської міської прокуратури та Державної казначейської служби України.
14. Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
15. 23.10.2025 до Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02.01.2025 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2025.
16. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, просив їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким задовольнити позов у повному обсязі.
17. Підставою для касаційного оскарження скаржник визначив пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
18. Обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження, скаржник зазначив, що судами попередніх інстанцій застосовано приписи частини третьої статті 152 Конституції України, без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування цієї норми, викладених у постанові Верховного Суду від 20.12.2023 у справі №420/17886/21.
19. За твердженням скаржника, у зазначеній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що шкода завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він, за Рішенням Конституційного Суду України, втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок уже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта і відсутність передбаченого частиною третьою статті 152 Конституції України спеціального закону, який установлює порядок відшкодування зазначеної шкоди, не звільняє державу від обов'язку здійснити таку компенсацію.
20. Скаржник також стверджує, що належним відповідачем у таких справах є держава Україна в особі роботодавця. Оскільки неконституційний нормативно-правовий акт застосовувався до позивача саме відповідачем-1, причинно-наслідковий зв'язок між діями відповідача-1 та завданою позивачу матеріальною шкодою є очевидним.
21. За наслідком автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Уханенку С.А., Мацедонській В.Е.
22. Суд ухвалою від 07.11.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
23. Відзивів на касаційні скарги не надійшло.
V. Джерела права
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом №1697-VII.
26. Відповідно до частини другої статті 15 Закону №1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
27. Статтею 16 Закону №1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.
28. Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (у редакції Закону України від 02.07.2015 №578-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» (далі - Закон №578-VIII)), заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
29. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
30. Положеннями частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції Закону) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
31. Законом України від 06.12.2016 №1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: «Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року».
32. 01.01.2015 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 №79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та установлено, що, зокрема, стаття 81 Закону №1697-VII застосовується у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
33. Відповідно до пункту 9 Розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» від 28.12.2014 №80-VIII норми і положення, зокрема статті 81 Закону №1697-VII, застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Аналогічні положення закріплено у пункті 11 Розділу «Прикінцеві положення» Закону України від 25.12.2015 №928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік».
34. На виконання положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України постановою від 30.09.2015 №763 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505» вніс зміни до Постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.
35. Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
36. Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
37. Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13.07.2017 №2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон №2136-VIII).
38. Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.
39. Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26.03.2020 №6-р/2020 встановив, що норма Бюджетного кодексу України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
40. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
41. Спірним питанням у межах розгляду цієї справи є право позивача на стягнення, відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України, матеріальної шкоди, завданої актом, який визнано неконституційним, а саме: невідповідністю положенням Конституції України окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
42. Стверджувальне позивачем заподіяння матеріальної шкоди обумовлено тим, що під час перебування на посаді прокурора його посадовий оклад в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі, встановленому постановою Уряду, а не статтею 81 Закону №1697-VІІ.
43. Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
44. Питання, яке суд касаційної інстанції має вирішити в межах розгляду цієї справи, є перевірка обґрунтованості доводів скаржників про те, що суди попередніх інстанцій не застосували висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20.12.2023 у справі №420/17886/21.
45. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
46. Водночас за правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
47. Суд зазначає, що після подання касаційної скарги в цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі - Об'єднана палата) ухвалив постанову від 24.02.2026 у справі №160/6949/20.
48. У ній, з огляду на те, що практика колегій суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду була непослідовною, що свідчило про необхідність формування єдиного (спільного) підходу до вирішення подібних спорів, Об'єднана палата вирішила питання щодо розгляду справ про стягнення майнової шкоди, заподіяної фізичним або юридичним особам актами, що визнані неконституційними.
49. Так, ключовими питаннями у зазначеній справі були: 1) наявність правових підстави для відшкодування матеріальної шкоди, завданої застосуванням норми закону, яка згодом була визнана неконституційною; 2) який орган слід уважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними.
50. У вказаній постанові Об'єднана палата, з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, констатувала, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов'язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.
51. Об'єднана палата також зауважила, що в Україні дійсно відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв'язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв'язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.
52. У контексті спірних відносин та їхнього нормативного регулювання Об'єднана палата констатувала, що з 01.01.2015 було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв'язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020.
53. Визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
54. На підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, а також, керуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27.11.2019 у справі №242/4741/16-ц, Об'єднана палата також дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або чинного) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору як орган державної влади, діями якого було заподіяно таку шкоду.
55. У підсумку, за результатами перегляду справи №160/6949/20, Об'єднана палата сформулювала такі правові висновки:
1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;
2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як чинних, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;
3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб'єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
56. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи в позові, керувалися, зокрема тим, що Рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли або продовжують тривати після його ухвалення. Підстави для застосування приписів частини третьої статті 152 Конституції України відсутні через недоведення причинно-наслідкового зв'язку між спричиненої позивачеві матеріальною шкодою та протиправними діями відповідачів, зокрема Київської міської прокуратури.
57. Застосовуючи наведені правові висновки Об'єднаної палати до обставин справи, яка переглядається, Суд констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України під час нарахування заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
58. Відповідачем у такому спорі є той орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату позивачу заробітної плати і діями якого фактично було спричинено шкоду. За встановленими судами попередніх інстанцій обставинами, у цій справі таким органом є Київська міська прокуратура.
59. Щодо значення для цієї справи ухваленого Конституційним Судом України рішення, то Об'єднана палата із цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень указує на те, що вони суперечили нормам Конституції України з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційним Судом України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
60. Отже, шкода, завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв і ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він, за рішенням Конституційного Суду України, втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок уже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.
61. Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися, відмовляючи в задоволенні позову, ґрунтуються на неправильному застосуванні наведених правових норм.
62. Необхідно зауважити, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати (та інших похідних платежів) у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом №1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті, відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII, за спірний в цій справі період.
63. Як уже було зазначено, відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (у редакції Закону №578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
64. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
65. Отже, Законом №1697-VІІ визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом, і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
66. Водночас Законом №1697-VІІ передбачено можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому ніж гарантовано цим законом, а Постановою №505 - можливість виплати їм додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання «заслужений».
67. У цьому контексті суд першої інстанції зазначив, що за період проходження позивачем служби в Київській місцевій прокуратурі №6 міста Києва нараховувалася заробітна плата відповідно до Постанови №505, а не статті 81 Закону №1697-VII.
68. У випадку, якщо заробітна плата, яка нараховувалася позивачеві протягом спірного періоду, включала також різного роду надбавки та виплати, визначені Постановою №505, які водночас не передбачені Законом №1697-VІІ, суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання про те, чи зазнав позивач матеріальної шкоди, мали б з'ясувати якою є ця різниця.
69. У межах розглядуваного спору суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період. Зокрема, суди не з'ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.
70. На фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже, і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.
71. Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.
72. За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд уживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
73. У постанові від 16.03.2023 у справі №600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов'язок суду встановити дійсні обставини справи під час розгляду адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з'ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого статтею 2 та частиною четвертою статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд уживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
74. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
75. Отже, допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
76. Відповідно до підпункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу.
77. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
78. З огляду на наведене Суд дійшов висновку, що наведені судами попередніх інстанцій мотиви відмови у задоволенні позову ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, водночас допущені судами порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
79. Беручи до уваги висновки Об'єднаної палати, викладені у постанові від 24.02.2026 у справі №160/6949/20, тобто після подання касаційної скарги в цій справі, Суд уважає, що у межах розглядуваного спору позивач має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
80. Водночас оскільки судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
81. Під час нового судового розгляду суд має встановити фактичний розмір додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період, зокрема, з'ясувати, які саме надбавки, доплати та премії було встановлено позивачеві протягом указаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також визначити різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню, відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VII, за відповідний період.
82. Варто врахувати, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже, і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.
83. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
84. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
85. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
86. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 січня 2025 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року скасувати, а справу № 640/37687/21 направити на новий судовий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
87. Судові витрати не розподіляються.
88. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: В.Е. Мацедонська
С.А. Уханенко