31 березня 2026 року
м. Київ
справа №990/396/25
адміністративне провадження №П/990/396/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Блажівської Н.Є.,
суддів: Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф., Хохуляка В.В., Юрченко В. П.,
за участі:
секретаря судового засідання Бенчук О.О.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника Позивача - Руденка А.О.,
представника відповідача - Мовіле О.С.,
представника третьої особи - Шокуна О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження клопотання Кабінету Міністрів України про залишення позову без розгляду у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Кабінет Міністрів України та Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині,-
20 серпня 2025 року представник ОСОБА_1 (далі також - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію позиції 1593 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі також - РНБО) від 02 травня 2018 року та застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію позиції 1590 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року та застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача ОСОБА_1 .
Верховний Суд ухвалою від 25 серпня 2025 року позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині залишив без руху. Обґрунтовуючи ухвалу, суд вказав, що Позивач пропустив строк звернення до суду й підкреслив, що:
- з позовом Позивач звернувся 20 серпня 2025 року, тобто через понад 7 років після набрання чинності спірними Указами;
- усталеним є підхід Верховного Суду, згідно з яким Указ Президента про введення в дію рішення РНБО щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) є актом індивідуальної дії і до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду;
- Позивач був обізнаний щодо застосування до нього відповідних санкцій на підставі спірних індивідуальних актів Президента України, адже оскаржував бездіяльність, що полягає у невнесенні до Ради національної безпеки і оборони України пропозицій про скасування щодо ОСОБА_1 санкцій.
На виконання вимог ухвали адвокат Вергеля С.О. Руденко А.О. подав заяву, в якій просив визнати поважними причини пропуску та поновити строк звернення до суду з адміністративним позовом.
Верховний Суд відкрив провадження у справі із зазначенням, що питання поважності підстав пропуску строку буде вирішено у судовому засіданні.
Ухвалою від 13 листопада 2025 року Верховний Суд задовольнив клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом у справі №900/396/25. Визнав поважними підстави пропуску строку звернення до суду з адміністративним позовом ОСОБА_1 про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині та поновити строк звернення до суду. Відмовив у задоволенні клопотання Відповідача про залишення позовної заяви без розгляду.
Обгрунтовуючи свою позицію, Верховний Суд указав, що після направлення справи № 640/7408/20 Верховним Судом на новий розгляд суди дійшли висновку про усунення Урядом порушень, які були предметом розгляду в межах того адміністративного провадження, та, відповідно, закрили провадження на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
Так, Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження від 24 листопада 2021 року № 1507 "Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким запропоновано Раді національної безпеки і оборони України виключити позицію 1590 (щодо Позивача) з додатка 1 до рішення РНБО від 21 червня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176. Крім того, листом Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2021 року № 38504/0/2-21 зазначене розпорядження Уряду було направлено до Ради національної безпеки і оборони України для розгляду у порядку, визначеному Законом України "Про санкції".
У справі № 640/7408/20 суди, виходячи з того, що ініціатор санкцій (Кабінет Міністрів України) ініціював процедуру їх перегляду, дійшли висновку про самостійне виправлення суб'єктом владних повноважень відповідних порушень і вважали, що відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Однак констатація усунення порушень, що не заперечується Відповідачем, не призвела до реального відновлення прав Позивача, оскільки, як встановлено у судовому засіданні, й не заперечується сторонами, санкції фактично продовжують діяти й донині, а розпорядження ініціатора санкцій щодо виключення Позивача із відповідного рішення РНБОУ не було розглянуто як це передбачено Законом України "Про санкції".
У зв'язку з цим Верховний Суд при вирішення питання про поновлення строку взяв до уваги, що з огляду на встановлені судовим рішенням, яке набрало законної сили, обставини щодо усунення порушень, у колегії суддів на цьому етапі є підстави вважати, Позивач мав обґрунтовані і легітимні сподівання, що поновлення його прав буде досягнуте без ініціювання нового судового провадження.
9 грудня 2025 року Верховний Суд ухвалою залучив Кабінет Міністрів України та Раду національної безпеки і оборони України до участі у справі як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
Кабінет Міністрів України подав клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.
Обґрунтовуючи заявлене клопотання, Кабінет Міністрів України зазначив, що навіть у разі, якщо розглядати звернення позивача до Окружного адміністративного суду міста Києва у справі № 640/7408/20 як обраний ним спосіб захисту прав, які, на його думку, були порушені застосуванням санкцій, таке звернення мало місце лише у березні 2020 року, що підтверджується, зокрема, ухвалою суду від 13 листопада 2025 року. Водночас строк звернення до суду, встановлений статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України, сплив 19 листопада 2018 року.
За таких обставин навіть зазначене звернення не може вважатися своєчасним та таким, що свідчить про належну реалізацію позивачем права на судовий захист.
Разом з тим Кабінет Міністрів України наголосив, що сама по собі констатація неефективності обраного позивачем способу захисту не може бути підставою для обрання іншого способу судового захисту після спливу встановленого законом строку звернення до суду.
Окремо Кабінет Міністрів України звернув увагу на те, що розпорядження від 24 листопада 2021 року № 1507, яким було ініційовано скасування санкцій щодо позивача, а також направлення відповідних матеріалів листом від 25 листопада 2021 року на розгляд Ради національної безпеки і оборони України, не мають правового значення для оцінки дотримання строку звернення до суду.
Зокрема, на думку представника третьої особи, навіть якщо виходити з того, що з 25 листопада 2021 року мало місце так зване «тривале невиконання державними органами власних рішень», це жодним чином не може впливати на строк звернення до суду, який закінчився 19 листопада 2018 року. Обґрунтування поважності причин пропуску строку обставинами, що виникли після його спливу, є алогічним та суперечить правовій природі процесуальних строків.
Кабінет Міністрів України наполягав, що жодні дії, події чи обставини, які виникли після спливу строку звернення до суду, не можуть ретроспективно обґрунтовувати поважність причин його пропуску.
У судовому засіданні представник Кабінету Міністрів України підтримав означене клопотання.
Представник Відповідача також погодився із доводами, що наводить предстаник КМУ.
Позивач та його представник проти задоволення зазначеного клопотання заперечували, посилаючись на те, що пропуск строку звернення до суду зумовлений обставинами, які не залежали від волі позивача, та пов'язані з тривалим невиконанням державними органами власних рішень щодо ініціювання скасування застосованих до нього санкцій.
На обґрунтування своєї позиції Позивач зазначив, що після прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 24 листопада 2021 року № 1507 та направлення відповідних матеріалів на розгляд Ради національної безпеки і оборони України 25 листопада 2021 року у нього сформувалося обґрунтоване очікування щодо вирішення питання у позасудовому порядку, що, на його переконання, об'єктивно вплинуло на своєчасність звернення до суду.
Позивач також наголошував, що звернення до адміністративного суду у межах справи № 640/7408/20 свідчить про вжиття ним заходів для захисту своїх прав, хоча й іншим способом, що, на його думку, має враховуватися судом при оцінці поважності причин пропуску строку звернення до суду.
Крім того, Позивач вказував, що застосування до нього санкцій має триваючий характер, а тому порушення його прав не є одноразовим, що, на його переконання, впливає на визначення початку перебігу строку звернення до суду.
У зв'язку з наведеним Позивач просив суд визнати причини пропуску строку звернення до суду поважними та відмовити у задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про залишення позовної заяви без розгляду.
Заслухавши позицію сторін звертає увагу на таке.
У статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
За загальним правилом для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Отже, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
Відповідно до частини першої статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду із заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частина друга статті 123 КАС України).
Норми КАС України не дають визначення поважних причин пропуску строку звернення до адміністративного суду. Водночас поважними є такі причини пропуску процесуального строку, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду, та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Установлення законом строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними установлених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
Розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об'єктивно оцінюються судом на відповідність принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).
Положеннями статті 6 Конвенції визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, складовою якого є юридична визначеність.
Згідно зі статтею 17 Закону України 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
У пункті 41 рішення від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ вказав, що правова система багатьох країн-членів передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні проміжки часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо як у цій справі, коли національне законодавство не обмежує дискреційних повноважень судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків.
Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності.
Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. рішення ЄСПЛ від 28 жовтня 1998 року у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії», від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Принцип правової визначеності застосовується не лише щодо сторін, але й щодо національних судів (див. рішення від 21 жовтня 2010 року у справі «Дія 97» проти України»).
У справі «Устименко проти України» ЄСПЛ зазначив, що сама концепція «поважних причин» не є чіткою, тому для національних судів ще важливіше було вказати причини свого рішення про поновлення пропущеного строку і відновлення провадження у справі заявника.
Якщо строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
Верховний Суд в ухвалі від 13 листопада 2025 року, вирішуючи питання щодо поновлення строку звернення до суду, уже навів обставини, нормативне обґрунтування та послався на відповідну судову практику, яка регулює спірні правовідносини.
Відповідно до четвертої статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Суд звертає увагу, що доводи клопотання фактично зводяться до незгоди з висновками, викладеними в ухвалі Верховного Суду від 13 листопада 2025 року, щодо поновлення строку звернення до суду.
Водночас така незгода не може бути предметом повторної оцінки у межах цього провадження, оскільки відповідне питання вже було вирішено судом касаційної інстанції, який надав правову оцінку доводам, аналогічним тим, що викладені Кабінетом Міністрів України у поданому клопотанні.
При цьому процесуальний закон передбачає для сторони належний спосіб оскарження відповідного судового рішення, зокрема шляхом подання апеляційної скарги у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.
При цьому, суд вважає за необхідне зазначити й те, що відповідно до постанови про відмову у вчиненні нотаріальної дії від 14 березня 2025 року № 1349/02-31 (том 1, а.с. 87) державний нотаріус відмовив Позивачу у посвідченні довіреності на право розпорядження транспортним засобом з підстав перебування останнього під дією санкцій.
Крім того, як убачається з матеріалів справи, листом АТ «Сенс Банк» від 8 квітня 2025 року № 17.119-33.4-б/б (том 1, а.с. 88) Позивача повідомлено про відмову у встановленні ділових відносин у зв'язку із застосуванням до нього санкцій, що унеможливлює надання йому банківських послуг.
Наведені обставини свідчать про те, що застосовані до Позивача санкції мають реальний і триваючий характер, оскільки безпосередньо впливають на можливість реалізації ним своїх прав, зокрема права розпорядження майном та отримання фінансових послуг.
Суд звертає ще раз увагу на те, що незважаючи на прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 24 листопада 2021 №1507 «Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким запропоновано Раді національної безпеки і оборони України виключити позицію 1590 (щодо Позивача) додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21.06.2018 «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного у дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176 та направлення його листом Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2021 року № 38504/0/2-21 на розгляд до Ради національної безпеки і оборони України, таке питання до цього часу не вирішене.
Позивач протягом усього часу, з урахуванням позицій учасників відповідних правовідносин, які брали участь у вирішенні питання щодо застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій), здійснював активні та послідовні дії, зокрема звертався до суду, з метою припинення дії обмежень, що застосовуються до нього на постійній основі.
Такі дії свідчать не лише про належну процесуальну поведінку Позивача, а й підтверджують відсутність його згоди із застосованими до нього безстрокових обмежень, які істотно впливають на можливість реалізації його прав і законних інтересів.
Отже, доводи Кабінету Міністрів України у цій частині не можуть бути підставою для іншого вирішення питання, яке вже було предметом розгляду та оцінки Верховного Суду.
Керуючись статтями 122, 123, 240, 248, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
В задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про залишення позову без розгляду відмовити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення і не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Н. Є. Блажівська
Судді І.А. Васильєва
Р. Ф. Ханова
В. В. Хохуляк
В.П. Юрченко
Повний текст ухвали складено 2 квітня 2026 року.