про закриття касаційного провадження
31 березня 2026 року
м. Київ
справа №380/22183/23
адміністративне провадження № К/990/53121/25 К/990/53140/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стеценка С.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційні скарги Міністерства культури України та Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року (суддя Потабенко В.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року (колегія у складі суддів Кухтея Р.В., Носа С.П., Шевчук С.М.)
у справі № 380/22183/23
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства культури України
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Офісу охорони культурної спадщини Львівської міської ради,
за участю Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправним та скасування наказу.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства культури України (далі - відповідач, скаржник), в інтересах якого вступила у справу Львівська обласна прокуратура, та за участю третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Офісу охорони культурної спадщини Львівської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 18.01.2021 №14 в частині внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805, в редакції, чинній на момент прийняття оспорюваного наказу) у Львівській області згідно з переліком, відповідно до додатку будинку по вулиці Д. Бортнянського, 55 в місті Львові, що вказаний як "Вілла" під порядковим № 90, охоронний номер 4091-Лв.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником кв. АДРЕСА_1 .
3. Розпорядженням Представника Президента України у Львівській області №374 від 15.04.1994 «Про взяття під охорону держави споруд Львівської області, що мають визначну наукову, історичну, художню і містобудівельну цінність» зазначений будинок віднесено до пам'яток архітектури місцевого значення з охоронним номером 4091-Лв.
4. На підставі зазначеного розпорядження Міністерство культури України прийняло наказ від 18.01.2021 №14 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до державного реєстру нерухомих пам'яток України».
5. Вказаним вище наказом віднесено до пам'яток культурної спадщини, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення у Львівській області буд. №55 по вул. Д. Бортнянського в м. Львові (п. 90 додатку до наказу від 18.01.2021 №14).
6. Як вбачається з тексту наказу від 18.01.2021 №14, його прийнято відповідно до статей 5 та 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», розділу ІХ Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 №528/23030 (у редакції наказу Міністерства культури України № 501 від 27.06.2019), та враховуючи подання Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-1726/0/2-20 від 30.04.2020.
7. Крім того, в переліку пам'яток культурної спадщини, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення у Львівській області, що є додатком до наказу від 18.01.2021 № 4, також зазначено підставу для внесення тієї чи іншої будівлі до пам'яток культурної спадщини (№ та дата рішення про взяття під охорону). Підставою для включення «Вілли» по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові (п. 90) зазначено розпорядження Представника Президента України у Львівській області № 374 від 15.04.1994, охоронний номер пам'ятки 4091-Лв.
8. ОСОБА_2. оскаржив розпорядження Представника Президента України № 374 від 15.04.1994 «Про взяття під охорону держави споруд Львівської області, що мають визначну наукову, історичну, художню і містобудівельну цінність» в частині затвердження п. 24 додатку до цього розпорядження, яким включено до переліку пам'яток архітектури місцевого значення «Віллу» за адресою: м. Львів, вул. Д. Бортнянського, 55, до суду.
9. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 у справі №380/11536/22 визнано протиправним та скасовано розпорядження Представника Президента України №374 від 15.04.1994 «Про взяття під охорону держави споруд Львівської області, що мають визначну наукову, історичну, художню і містобудівельну цінність» в частині затвердження п. 24 додатку до цього розпорядження, яким включено до переліку пам'яток архітектури місцевого значення «Віллу» за адресою: м. Львів, вул. Д. Бортнянського, 55.
Суд дійшов висновку про те, що при винесенні оспорюваного розпорядження №374 від 15.04.1994 стосовно зазначеного об'єкту порушено вимоги ст.ст. 8, 16, 17 Закону України «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» та норми Інструкції про порядок обліку, забезпечення схоронності, утримання, використання та реставрації нерухомих пам'яток історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 №203.
Судом встановлено відсутність облікової документації на вказаний житловий будинок та відсутність доказів, які б підтверджували, що об'єкт нерухомого майна представляє історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність.
Враховуючи викладене, правові підстави для включення об'єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Львів, вул. Д. Бортнянського, 55 до Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Львівської області у відповідача були відсутні.
10. Ухвалою Верховного суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 19.09.2024 у справі № 380/11536/22 закрито касаційне провадження. Отже, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 набрала законної сили.
11. У зв'язку з тим, що розпорядження Представника Президента України у Львівській області № 374 від 15.04.1994 визнано протиправним і скасовано, 25.08.2023 позивач звернувся з заявою до відповідача, в якій просив скасувати наказ від 18.01.2021 № 14 в частині занесення будинку по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
12. Листом від 12.09.2023 № 807/Г-4146/23-ЗВГ відповідач повідомив позивача про те, що скасування зазначеною вище постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 у справі № 380/11536/22 розпорядження Представника Президента України у Львівській області № 374 від 15.04.1994 в частині взяття на державний облік пам'ятки архітектури місцевого значення «Вілли» по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові не є підставою для її вилучення із Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
IІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. На обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що відповідач фактично відмовив у задоволенні заяви позивача про часткове скасування наказу від 18.01.2021 №14 в частині, що стосується будинку по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові.
14. Позивач з такою відмовою не згідний та вважає її протиправною, оскільки підставою для занесення будинку по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення об'єктів культурної спадщини є розпорядження Представника Президента України у Львівській області № 374 від 15.04.1994 в частині взяття на державний облік пам'ятки архітектури місцевого значення «Вілли» по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові, яке рішенням суду, що набрало законної сили, визнано протиправним та скасовано.
Тобто таке розпорядження Представника Президента України №374 від 15.04.1994 в частині затвердження п. 24 додатку до цього розпорядження не породжує жодних правових наслідків від моменту його прийняття. Відтак оскаржуваний наказ відповідача є протиправним та таким, що не відповідає критерію правомірності, передбаченому п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, оскільки правові підстави для його винесення відсутні.
Позивач вважає, що єдиною підставою для включення відповідачем будинку по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові до переліку пам'яток архітектури місцевого значення слугувало зазначене незаконне розпорядження № 374. Відсутні документи, які б вказували на те, що зазначений будинок є пам'яткою культурної спадщини, а саме облікова документація, паспорт на вказаний будинок як на пам'ятку архітектури місцевого значення.
15. Відповідач проти позову заперечив. Вважає, що будинок по вул. Д. Бортнянського, 55 в м. Львові розпорядженням Представника Президента України у Львівській області № 374 від 15.04.1994 «Про взяття під охорону держави споруд Львівської області, що мають визначну наукову, історичну, художню і містобудівну цінність» взято під охорону державою, як об'єкт, що має визначну наукову, історичну, художню і містобудівну цінність відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини» (до 08.06.2000), що, у свою чергу, є підставою для занесення об'єкту до Реєстру без облікової документації.
Оскаржуваний наказ Міністерства культури України прийнято на підставі ст. ст. 5 та 14 Закону, розділу IX Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060 (у редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501) (далі - Порядок 158), враховуючи подання Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 30.04.2020 № 16-1726/0/2-20 без облікової документації (на підставі рішень).
З огляду на зазначене вище, оскаржуваний наказ прийнято відповідно до законодавства України та не підлягає скасуванню.
Крім того, відповідач звертає увагу на те, що відповідно до ст. 15 Закону України «Про охорону культурної спадщини» вилучення пам'ятки з Реєстру здійснюється у разі якщо пам'ятку зруйновано; якщо пам'ятка археології, що не виявлена в наземних обсягових формах, досліджена на всій площі і по всій глибині культурного шару і при цьому не виявлено об'єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню; якщо пам'ятка втратила предмет охорони, що не дає підстав для задоволення позовних вимог.
Посилання позивача на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 у справі № 380/11536/22 відповідач вважає необґрунтованим, оскільки ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29.09.2023 було зупинено дію постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 у справі № 380/11536/22 до закінчення її перегляду у касаційному порядку.
Крім того, передбачене ст. 78 КАС України право на звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматись судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративний суд не повинен сприймати як обов'язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях за інших адміністративних, цивільних чи господарських справ.
Враховуючи вищевикладене, на думку відповідача, не можна вважати висновки, викладені у справі № 380/11536/22, такими, що не підлягають доказуванню та мають преюдиційне значення в цій справі.
16. Третя особа - Львівська обласна державна адміністрація проти позову заперечила. Зазначила, що згідно з Порядком обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 (далі - Порядок №501) інформація щодо об'єктів культурної спадщини м. Львова, у тому числі щодо оспорюваного об'єкта, подана Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 30.04.2022 №16-1726/0/2-2 до Міністерства культури та інформаційної політики України для занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Відповідно до ст. 15 Закону України «Про охорону культурної спадщини» вилучення пам'ятки з реєстру здійснюється лише у разі, якщо пам'ятку зруйновано; якщо пам'ятка археології, що не виявлена в наземних обсягових формах, досліджена на всій площі і по всій глибині культурного шару і при цьому не виявлено об'єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню; якщо пам'ятка втратила предмет охорони. Цей перелік є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. Виключення нерухомого об'єкту з Державного реєстру нерухомих пам'яток України автоматично припиняє його статус пам'ятки архітектури. Позивач не ставив питання про вилучення пам'ятки з реєстру.
Третя особа теж звернула увагу на те, що дію постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 у справі № 380/11536/22 зупинено до закінчення її перегляду у касаційному порядку.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11.03.2025, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2025, позов задоволено.
18. Суди дійшли висновку, що будинок за адресою: м. Львів, вул. Д. Бортнянського, 55 з моменту винесення розпорядження (з 15.04.1994), з урахуванням постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 №380/11536/22, не є таким, який взято на облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Відповідач не мав підстав вносити зазначений будинок до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за процедурою, особливості якої визначено розділом IХ Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, оскільки єдиний документ, на підставі якого приймалось таке рішення - розпорядження, на час винесення оскаржуваного наказу втратило чинність.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
19. З касаційними скаргами звернулися Міністерство культури України та Львівська обласна прокуратура.
20. У касаційній скарзі Міністерство культури України просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.03.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2025, а натомість ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
21. Посилаючись на п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, підставу касаційного оскарження судових рішень Міністерство культури України мотивує неправильним застосуванням судами норм матеріального права за відсутності висновків Верховного Суду щодо питання їх правозастосування у подібних правовідносинах, а саме п. 2 розд. "Прикінцеві положення" Закону України від 28.04.2021 № 1423-ІХ, ч. 7 Закону України від 12.05.2022 № 2254 "Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності", положень Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №318.
На переконання відповідача, застосовуючи зазначені норми права до спірних правовідносин, суди мали дійти висновку про те, що виключення об'єкту з Державного реєстру нерухомих пам'яток України здійснюється лише в певних випадках і має проводитись за спеціально визначеною процедурою, передбаченою законодавством про охорону культурної спадщини, а тому у цьому випадку відсутні підстави для визнання протиправним та скасування спірного наказу від 18.01.2021 №14 про занесення пам'яток до Державного реєстру.
Крім того, скаржник вважає, що суди залишили поза увагою ту обставину, що будинок № 55 по вул. Д. Бортнянського у м. Львові було взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України від 08.06.2000 № 1508-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (зокрема, у матеріалах справи наявні облікова документація об'єкта культурної спадщини пам'ятки архітектури місцевого значення "Вілла, 1934 - 1936", що розташована за певною адресою, паспорт об'єкта культурної спадщини), що є підставою для занесення об'єкту до Реєстру без облікової документації.
22. Львівська обласна прокуратура у відзиві підтримала доводи касаційної скарги. Зазначила, що для об'єктів, які перебували на державному обліку до 2000 року (набрання чинності Законом №1805), передбачено спеціальну процедуру занесення до Реєстру (Розділ ІХ Порядку №158), яка дозволяє включати об'єкт до Реєстру без розроблення нової облікової документації, якщо він уже був на обліку. Тому висновок апеляційного суду про необхідність дотримання загальної процедури є помилковим.
Прокуратура наголошує, що скасування розпорядження №374 від 15.04.1994 в іншій справі не має абсолютного характеру для адміністративного суду. Суд не повинен автоматично сприймати висновки інших судів як обов'язкові, а має офіційно з'ясувати всі обставини справи та оцінити наявні докази, зокрема облікову документацію 2023 року, яка підтверджує історичну цінність вілли. Скасування розпорядження № 374 не доводить протиправності наказу Міністерства, не змінює статусу об'єкта як культурної спадщини та не виключає його автоматично з переліку пам'яток.
Наказ Міністерства №14 є індивідуальним актом, дія якого вичерпується його виконанням.
23. У відзиві позивач зазначає про правомірність рішень судів попередніх інстанцій. Скаржник посилається на необхідність формулювання висновку Верховного Суду щодо Законів № 1423-ІХ від 28.04.2021 та № 2254 від 12.05.2022, проте ці нормативно-правові акти прийняті після видання оскаржуваного наказу Міністерства (18.01.2021). Згідно зі ст. 58 Конституції України та практикою Верховного Суду, закон не має зворотної дії в часі, якщо він встановлює нові обов'язки або звужує права, тому ці норми не могли бути застосовані судами при оцінці правомірності наказу.
Скаржник не зазначив, які саме положення згаданих законів та Порядку № 318 були неправильно застосовані судами та в чому саме полягає потреба у формуванні правового висновку.
Будинок було внесено до Реєстру виключно на підставі розпорядження № 374 від 15.04.1994. Оскільки це розпорядження було визнано протиправним та скасовано в судовому порядку (справа № 380/11536/22), воно не породжує жодних правових наслідків з моменту його прийняття.
Доводи Міністерства про те, що пам'ятку можна вилучити лише за ст. 15 Закону (руйнування, втрата предмета охорони), є хибними. Позивач наголошує, що процедура вилучення застосовується лише до об'єктів, занесених до Реєстру на законних підставах. Якщо акт індивідуальної дії (наказ) прийнято на підставі незаконного розпорядження, він підлягає скасуванню судом відповідно до ст. 5 КАС України, а не через адміністративну процедуру вилучення об'єкта культурної спадщини з Реєстру. Держава не може отримувати вигоду від своїх власних протиправних дій.
24. Львівська обласна прокуратура у касаційній скарзі просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11.03.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2025, а натомість ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
25. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень скаржник покликається на п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, мотивуючи її неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, а саме: ст. 15, п.п. 1 - 3, 7, 12 розд. ІІ, п.п. 1, 3 і 9 розд. ІІІ, п. 1 розд. VI, п. 3 розд. «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини», п. 3 розд. ІХ Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158, пп. 18, 19 ст. 4, ст. 264 КАС України, без урахування висновків щодо їх правозастосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 12.05.2025 у справі № 380/2801/24 (про те, що об'єкти культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», заносяться до Державного реєстру нерухових пам'яток України за спрощеною процедурою без облікової документації та не передбачають необхідності доведення підстав прийняття рішень про взяття їх на державний облік), від 24.10.2023 у справі № 826/15864/17 (про те, що накази Міністерства культури України про занесення об'єктів культурної спадщини до Реєстру є індивідуальними актами та вичерпують свою дію шляхом їх реального виконання, після внесення об'єкта до Реєстру, а тому не можуть бути скасовані судом).
26. 16.02.2026 до Верховного Суду надійшов відзив від позивача, в якому він посилається на правильність висновків судів попередніх інстанцій, оскільки скасування Розпорядження №374 в частині затвердження п. 24 додатку, яким включено до переліку пам'яток архітектури місцевого значення «Віллу» за адресою: м. Львів, вул. Д. Бортнянського, 55 означає, що спірний об'єкт не включено до переліків пам'яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам'яток історії та культури".
Тому відсутні визначені в п. 3 розд. «Прикінцеві положення» вказаного Закону України «Про охорону культурної спадщини» підстави для визнання спірного об'єкту пам'яткою. Відповідач не мав підстав заносити до Державного реєстру нерухомих пам'яток України спірний об'єкт за спеціальною процедурою, особливості якої визначені розділом IХ Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013, а повинні були застосувати загальну процедуру визначену п.п. 1 - 3, 7, 12 розд. ІІ, п.п. 1, 3 і 9 розд. ІІІ, п. 1 розд. VI зазначеного Порядку.
Також зазначає, що на відміну від справи №380/2801/24, де оцінювалися критерії правомірності первинного рішення про включення до переліку пам'яток архітектури місцевого значення об'єкта нерухомості та адміністративного акта Міністерства культури та інформаційної політики України, у цій справі розглядається виключно питання законності адміністративного акта Міністерства культури та інформаційної політики України, питання ж правомірності первинного рішення про включення до переліку пам'яток архітектури місцевого значення об'єкта нерухомості не вирішувалось, оскільки відповідний первинний акт був визнаний протиправним та скасований постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 у справі № 380/11536/22.
Отже, у справі, що розглядається, суд вирішував питання про те, чи скасування в судовому порядку первинного рішення про включення до переліку пам'яток архітектури місцевого значення об'єкта нерухомості, яким є розпорядження Представника Президента України №374 від 15.04.1994 «Про взяття під охорону держави споруд Львівської області, що мають визначну наукову, історичну, художню і містобудівельну цінність» в частині, що стосується спірного об'єкта, є підставою для задоволення позовних вимог. На відміну від справи № 380/2801/24, суд не вирішував питання про правомірність первинного рішення.
У справі № 380/2801/24 предметом спору було правомірність рішення про затвердження переліку пам'яток архітектури місцевого значення в частині включення об'єкта до цього Переліку та скасування наказу про занесення об'єктів культурної спадщини до реєстру, а у розглядуваному публічно-правовому спорі предметом був наказ Міністерства культури України, яким було занесено спірний об'єкт до Державного реєстру нерухомих пам'яток України без дотримання процедури, в тому числі попереднього його включення до Переліку.
27. Ухвалами від 02.01.2026 та від 02.02.2026 Верховний Суд відкрив провадження у справі для перевірки заявлених скаржниками аргументів. Згодом ухвалою Верховного Суду провадження були об'єднані в одне.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
29. Предметом спору у цій справі є наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 18.01.2021 №14 в частині внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону №1805-III, з урахуванням скасування Розпорядження №374, яке слугувало підставою для занесення спірного об'єкту до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та можливість застосування до спірних правовідносин положень ст. 15 Закону №1805, на яку послався відповідач, відмовляючи у задоволенні заяви ОСОБА_1
(а) щодо провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури
30. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Відповідно до ст.1 Закону № 1805-III пам'ятка культурної спадщини - це об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
32. Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-III до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій належить подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та про внесення змін до нього.
33. Частиною 1 ст. 14 Закону №1805-III встановлено, що занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки. Пам'ятки місцевого значення заносяться до Реєстру рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини протягом одного місяця з дня одержання подання.
34. Порядок обліку містить два різні механізми занесення об'єктів до Державного реєстру:
Загальний порядок (розділ IV Порядку №158) передбачає, що для занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру ініціатором подаються Міністерству подання встановленої форми та облікова документація. Мінкультури перевіряє комплектність документів, після чого вони підлягають обов'язковому розгляду Експертною комісією, яка надає висновок щодо відповідності (невідповідності) об'єкта критеріям пам'ятки та заявленій категорії. Лише за наявності позитивного висновку Експертної комісії приймається рішення про занесення об'єкта до Реєстру.
Спеціальний порядок (розділ IX Порядку №158) застосовується виключно щодо об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом № 1805-III. Згідно з пунктом 3 розділу IX Порядку обліку у разі відсутності облікової документації на такий об'єкт його включення до Реєстру здійснюється без облікової документації. При цьому пунктом 2 розділу IX встановлено вичерпний перелік об'єктів, які не підлягають занесенню до Реєстру (пам'ятки, присвячені особам, причетним до організації Голодомору, політичних репресій, подіям, пов'язаним з діяльністю комуністичної партії, тощо).
35. Таким чином, застосування спрощеного порядку занесення об'єкта до Реєстру (без облікової документації та без розгляду Експертною комісією) можливе виключно за наявності двох умов: 1) об'єкт має бути взятий на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до 08.06.2000; 2) відсутні підстави для незанесення, передбачені п. 2 розділу IX Порядку № 158.
36. На час прийняття Розпорядження №374 був чинний Закон Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» №3600-IX від 13.07.1978 (далі - Закон № 3600), згідно зі ст. 1 якого пам'ятками історії та культури є споруди, пам'ятні місця і предмети, зв'язані з історичними подіями в житті народу, розвитком суспільства і держави, твори матеріальної і духовної творчості, які становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність.
37. Відповідно до ст.16 Закону №3600 пам'ятки історії та культури, незалежно від того, в чиїй власності вони перебувають, підлягають державному облікові. Відповідно до Закону СРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» державний облік пам'яток історії та культури здійснюється в порядку, який визначається Радою Міністрів СРСР.
38. 06.09.1979 Рада Міністрів Української РСР прийняла постанову №442 «Про доповнення списку пам'яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави», і саме на виконання її приписів було прийняте Розпорядження №374.
39. Отже, до набрання чинності Законом №1805 спірний об'єкт набув статусу пам'ятки відповідно до законодавства, що діяло раніше.
40. Водночас постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2023 по справі № 380/11536/22, яка набрала законної сили, зазначене розпорядження було визнане протиправним та скасоване.
41. Суд звертає увагу, що касаційне провадження за касаційною скаргою прокуратури було відкрито на підставі п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку), у зв'язку з неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, а саме: ст. 15, п.п. 1 - 3, 7, 12 розд. ІІ, п.п. 1, 3 і 9 розд. ІІІ, п. 1 розд. VI, п. 3 розд. «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини», п. 3 розд. ІХ Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158, пп. 18, 19 ст. 4, ст. 264 КАС України, без урахування висновків щодо їх правозастосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 12.05.2025 у справі № 380/2801/24 та від 24.10.2023 у справі № 826/15864/17.
42. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник посилався на висновки Верховного Суду у справах № 380/2801/24 та № 826/15864/17, зазначаючи, що об'єкти, взяті на облік до 2000 року, заносяться до Реєстру за спрощеною процедурою, а накази Мінкульту як індивідуальні акти вичерпують дію виконанням.
43. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що під судовими рішеннями у подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, за змістом яких тотожними, аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних відносин (постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2018 у справі № 373/1281/16-ц, від 16.05.2018 у справі № 760/21151/15-ц, від 29.05.2018 у справах № 305/1180/15-ц і № 369/238/15-ц (реєстровий номер 74842779), від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11, від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц тощо).
44. Порівнявши фактичні обставини справ, що наведені у постановах Верховного Суду, на які покликається скаржник, колегія суддів дійшла висновку, що вони сформовані за інших фактичних та правових підстав, а правовідносини у вказаних справах та у справі, що розглядається, не є подібними.
45. У справі № 380/2801/24 (постанова Верховного Суду від 12.05.2025) оскаржувалося рішення виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради народних депутатів від 19.09.1989 № 144 «Про затвердження переліку пам'яток архітектури місцевого значення» в частині включення у додаток до вказаного рішення об'єкта нерухомості - кінотеатру «Трембіта» та наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 15.03.2024 № 202 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України».
Предметом оцінки була правомірність рішення виконавчого комітету про взяття на облік об'єкта. Це рішення було визнано судом законним. Суд звернув увагу на те, що у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували факт незаконного внесення її до переліку об'єктів культурної спадщини за категорією пам'ятки місцевого значення.
46. Натомість у справі № 380/22183/23, що розглядається, встановлено, що розпорядження Представника Президента України № 374 від 15.04.1994, яке було єдиною юридичною підставою для видання оскаржуваного Наказу № 14, визнано протиправним та скасовано постановою суду, що набрала законної сили.
Скасування первинного акта у судовому порядку виключає можливість стверджувати, що об'єкт був взятий на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом № 1805, що докорінно відрізняє цю справу від справи № 380/2801/24.
47. У справі № 826/15864/17 розглядалася процедура стосовно щойно виявлених об'єктів за загальним порядком, а висновок про вичерпання дії індивідуального акта стосувався ситуації, де процедура була визнана правомірною.
48. Натомість у розглядуваній справі № 380/22183/23 суди вирішували питання правомірності Наказу № 14 саме в контексті відсутності правової підстави для його видання після скасування розпорядження № 374.
49. Оскільки фактичні обставини справи № 380/22183/23 (зокрема наявність чинного судового рішення про скасування первинного акта) суттєво відрізняються від обставин у справах, на які посилається скаржник, висновки Верховного Суду у справах № 380/2801/24 та № 826/15864/17 не є застосовними до цих правовідносин.
50. Згідно з п. 5 ч. 1 ст. 339 КАС України після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
51. Враховуючи викладене, касаційне провадження у справі № 380/22183/23 за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури підлягає закриттю на підставі п. 5 ч. 1 ст. 339 КАС України.
(б) щодо провадження за касаційною скаргою Міністерства культури України
52. Підставами касаційного оскарження Міністерство рішень судів першої та апеляційної інстанцій визначило неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права враховуючи те, що:
- відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (п.3 ч. 4 ст. 328 КАС України), а саме відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у правовідносинах щодо застосування пункту 2 Прикінцевих положень Закону України від 28.04.2021 №1423-ІХ, та ч. 7 Закону України від 12.05.2022 № 2254 «Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності», Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318;
- судові рішення оскаржуються з підстав п.п. в) п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України, а саме: справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу
53. Частиною 1 ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
54. Відповідно до п. 2 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 № 1423-IX, на який, зокрема покликається позивач, межі та режими використання пам'яток культурної спадщини, зон охорони, історичних ареалів населених місць, буферних зон, у тому числі ті, що зазначені в історико-архітектурних опорних планах, визначені до набрання чинності цим Законом, зберігають чинність до визначення нових меж та режимів використання зон охорони, історичних ареалів населених місць, буферних зон відповідно до цього Закону. Межі та режими використання пам'яток культурної спадщини, не визначені до набрання чинності цим Законом, встановлюються відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини".
55. Відповідно до ч. 4 ст. 3 КАС України закон, який встановлює нові обов'язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
56. Суд зауважує, що, по-перше, вказаний Закон прийнятий після ухвалення оскарженого позивачем рішення, по-друге, зі змісту касаційної скарги не вбачається який конкретно висновок не сформований Верховним Судом, окрім згадки скаржника про відсутність такого висновку з переліком законодавчих норм.
57. Згідно з п. 7 Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів реформування сфери містобудівної діяльності» від 12.05.2022 №2254 у пункті 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" (Відомості Верховної Ради України, 2020 р., № 46, ст. 394 із змінами, внесеними Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX):
абзаци другий і четвертий викласти в такій редакції:
"містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність. До 1 січня 2025 року внесення змін до такої документації допускається без урахування вимог цього Закону щодо її складу та змісту. З 1 січня 2025 року внесення змін до такої документації допускається за умови приведення її у відповідність із вимогами цього Закону";
"до 1 січня 2025 року містобудівна документація на місцевому рівні, розроблення якої розпочато до дня набрання чинності цим Законом, може затверджуватися без урахування вимог цього Закону щодо складу та змісту містобудівної документації на місцевому рівні. У разі якщо така документація, затверджена у встановленому порядку, не містить відомостей, визначених статтею 45-1 Закону України "Про землеустрій", містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки щодо території, на яку розроблена така документація, можуть видаватися без дотримання вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо визначення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, лише на підставі даних Державного земельного кадастру";
доповнити абзацами шостим і сьомим такого змісту:
"до 1 січня 2025 року детальні плани територій щодо територій, розташованих за межами населених пунктів та стосовно яких не затверджені комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, можуть розроблятися та затверджуватися відповідно до схем планування території (частини території) району та/або області. Рішення про розроблення детального плану території приймається відповідною сільською, селищною, міською радою згідно із законом;
детальні плани території (зміни до них) щодо територій, розташованих за межами населених пунктів, розроблення яких розпочалося на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації до набрання чинності цим Законом, затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами".
58. Вказаний Закон вносить зміни у вже названий Закон № 1423-IX, також прийнятий після ухвалення оскаржуваного рішення, і скаржник далі по тексту касаційної скарги не наводить конкретних пунктів в контексті цієї справи, щодо яких необхідно сформувати відповідний висновок.
59. Також позивач жодним чином не аргументує який саме висновок в аспекті спірних правовідносин має бути сформований щодо Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318.
60. Оцінка правомірності оскаржуваного Наказу № 14 має здійснюватися виключно на підставі норм права, що діяли на момент його прийняття - 18.01.2021. Застосування до спірних правовідносин норм законодавства, прийнятих після винесення оскаржуваного акта, суперечило б принципу правової визначеності та створювало б ситуацію зворотної дії закону в часі.
61. Суди попередніх інстанцій не застосовували норми Закону № 1423-ІХ, Закону № 2254-IX та постанови Кабінету Міністрів України № 318 від 13.03.2002 для оцінки правомірності Наказу № 14. Посилання скаржника на необхідність висновку щодо їх застосування є безпідставним, оскільки в межах даної справи ці норми не підлягають застосуванню.
62. Відповідно до ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
63. Під час провадження за касаційною скаргою відповідача Суд дійшов висновку про відсутність аргументів скаржника, щодо яких, на його думку, повинен був бути сформований висновок Верховного Суду, а тому таке касаційне провадження підлягає закриттю.
Керуючись ст. 328, 339, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд -
Касаційні провадження за касаційними скаргами Міністерства культури України та Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року у справі № 380/22183/23 закрити.
Ухвала набирає сили з моменту постановлення і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Н.В. Коваленко
Суддя С.Г. Стеценко