31 березня 2026 року
м. Київ
справа № 320/3188/24
адміністративне провадження № К/990/46499/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №320/3188/24
за позовом Національного банку України (далі - також Нацбанк) до Ірпінської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Нацбанку
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.02.2024, постановлену суддею Жуковою Є.О.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2025, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.
I. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2024 року Нацбанк звернувся до суду з позовом, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення Ірпінської міської ради від 23.11.2023 №2895-36-VIII «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення в АДРЕСА_1 ».
В обґрунтування позову Нацбанк зазначив, що йому на праві власності належить нерухоме майно - піонерський табір «Сокіл» загальною площею 1979,2 кв. м, яке розташоване на АДРЕСА_1 . Позивач наголошує, що в силу приписів частини третьої статті 120 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку перейшло до держави з моменту набуття ним права власності на зазначене нерухоме майно, у зв'язку з чим Ірпінська міська рада не була наділена повноваженнями приймати рішення щодо поділу земельної ділянки державної форми власності.
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14.02.2024, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2025, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі, з підстави визначеної пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. 12.11.2025 Нацбанк через підсистему «Електронний суд» надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.02.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2025, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Верховний Суд ухвалою від 26.11.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Нацбанк є власником нерухомого майна - піонерського табору «Сокіл» загальною площею 1979,20 кв. м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1.
Зазначене нерухоме майно розміщене на земельній ділянці площею 4,9706 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0018), яка згідно з витягом із Державного земельного кадастру від 27.04.2023 перебуває у комунальній власності Ірпінської міської ради і має цільове призначення - для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення.
27.01.2022 Нацбанк звернувся до Ірпінської міської ради з клопотанням про надання в користування зазначеної земельної ділянки.
Листом від 19.04.2023 №01-27/1254 Ірпінська міська рада повідомила позивачеві, що у зв'язку зі збройною агресією росії проти України його клопотання розглянуто не було і запропонувала повторно направити клопотання про надання в користування земельної ділянки.
05.03.2023 Нацбанк повторно звернувся до відповідача з аналогічним клопотанням.
Рішенням Ірпінської міської ради від 23.11.2023 № 2895-36-VIII затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 4,9706 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0018) на п'ять окремих земельних ділянок із присвоєнням їм відповідних кадастрових номерів, а також віднесено утворені земельні ділянки до земель запасу Ірпінської міської територіальної громади (категорія - землі рекреаційного призначення). Того ж дня рішенням Ірпінської міської ради № 2961-36-VIII відмовлено Нацбанку у наданні земельної ділянки площею 4,9706 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0018) в постійне користування у зв'язку з відсутністю відомостей про неї в Державному земельному кадастрі.
06.12.2023 на підставі рішення Ірпінської міської ради від 23.11.2023 № 2895-36-VIII державним реєстратором здійснено державну реєстрацію новоутворених земельних ділянок.
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо поділу земельної ділянки, на якій розташоване належне йому нерухоме майно, Нацбанк звернувся до адміністративного суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки за своєю суттю, характером правовідносин, суб'єктним складом сторін, підставами та предметом позову є приватно-правовим, оскільки спрямований на захист майнових прав позивача, а тому підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що цей спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у цій справі перевірці підлягають виключно владні управлінські дії органу місцевого самоврядування, який є суб'єктом владних повноважень в розумінні положень КАС України.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
9. За змістом статті 125 Основного Закону судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
11. У рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
12. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. За правилами пунктів 1-2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
15. Суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади або орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
16. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
17. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
18. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
19. У цій справі спірні правовідносини стосуються оскарження Нацбанком рішення Ірпінської міської ради від 23.11.2023 № 2895-36-VIII «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення в м. Ірпінь, вул. Давидчука, 63».
20. За змістом частин першої та другої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок.
21. За змістом пункту 2 частини п'ятої статті 186 Земельного кодексу України технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок затверджується власником (розпорядником) земельних ділянок, а щодо земельних ділянок державної або комунальної власності - Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, уповноваженими розпоряджатися земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
22. Відповідно до частини першої та п'ятої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
23. Отже, сільські, селищні та міські ради є органами, уповноваженими затверджувати технічну документацію із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок із земель комунальної власності відповідних територіальних громад, тоді як обласні державні адміністрації є органами, уповноваженими затверджувати таку технічну документацію щодо земельних ділянок державної власності, розташованих на території відповідної області.
24. У своїй позовній заяві Нацбанк, зокрема, вказує на те, що відповідач прийняв спірне у цій справі рішення поза межами повноважень, наданих йому Конституцією та законами України, мотивуючи такі доводи тим, що Ірпінська міська рада прийняла рішення про поділ земельної ділянки, яка в силу приписів частини третьої статті 120 Земельного кодексу України, фактично відноситься до земель державної власності, у зв'язку з тим, що на ній розташоване нерухоме майно, що належить державі.
25. Отже, у межах цього спору підлягає з'ясуванню питання щодо належності земельної ділянки, щодо якої приймалось рішення Ірпінської міської ради від 23.11.2023 №2895-36-VIII, до земель державної чи комунальної власності, що має визначальне значення для встановлення наявності або відсутності у відповідача повноважень на прийняття зазначеного рішення органу місцевого самоврядування про поділ земельної ділянки.
26. В контексті наведеного, колегія суддів враховує правову позицію Конституційного Суду України, викладену в його рішенні від 01.04.2010 №10-рп/2010, щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України, відповідно до якої:
положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;
положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
27. Колегія суддів також звертає увагу, що ключовою особливістю господарських правовідносин є їх ініціативний та ризиковий характер, оскільки суб'єкти господарювання здійснюють відповідну діяльність за власною ініціативою та на власний ризик, самостійно визначаючи напрями та способи реалізації своїх майнових інтересів.
28. Зважаючи на наведене, колегія суддів констатує, що в цій справі спірні правовідносини мають ознаки публічно-правових, оскільки дії органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень, зокрема, щодо вчинення дій (прийняття рішень), пов'язаних з розпорядженням земельними ділянками комунальної форми власності, регламентовані імперативними нормами Земельного кодексу України, що виключає вільний розсуд та зобов'язує відповідача, який здійснює функції публічної адміністрації, діяти виключно в межах наданих законом повноважень.
29. Враховуючи приписи статті 125 Конституції України та статті 19 КАС України, колегія суддів зазначає, що спір у цій справі, у зв'язку з оскарженням рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, прийнятого відповідачем при здійсненні владних управлінських функцій у сфері розпорядження земельними ресурсами, є публічно-правовим спором і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
30. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
31. Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
32. За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції, неправильно застосувавши норми Земельного кодексу України, в порушення вимог статті 19 КАС України протиправно відмовив у відкритті провадження в цій справі, а суд апеляційної інстанції таку помилку суду першої інстанції не виправив.
33. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
34. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
35. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
36. Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.02.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2025 - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 356 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Національного банку України задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.02.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2025 у справі № 320/3188/24 скасувати.
Справу №320/3188/24 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
судді А.Ю. Бучик
Н.В. Коваленко