Справа № 420/2709/24
31 березня 2026 року м.Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Харченко Ю.В. розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі справу за позовною заявою Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, до Державного підприємства «СКБ «Молнія»» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
Заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просить суд визнати протиправною бездіяльність ДП «СКБ «Молнія»» яка полягає у не вчиненні дій, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту; зобов'язати ДП «СКБ «Молнія»» вжити заходів, необхідних для приведення захисних споруд (протирадіаційних укриттів) №56061 та №56063, що розташовані за адресою м. Одеса, вул. Прохорівська, 45 у стан, придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення).
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29.01.2024 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження у справі № 420/2709/24 за позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, до Державного підприємства «СКБ «Молнія»» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвалою суду від 18.03.2025 р. зупинено провадження у справі №420/2709/24 за позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, до Державного підприємства «СКБ «Молнія»» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, - до набрання чинності рішенням Верховного Суду у справі № 260/4199/22.
Ухвалою від 25.12.2025 року провадження у справі поновлено відповідно до положень ст.237 КАС України.
Так, обґрунтовуючи позовні вимоги, заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси зазначив, що ДП «СКБ «Молнія»» не вжито заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту №56061 та №56063, що розташовані за адресою м. Одеса, вул. Прохорівська, 45 у стан, придатний до використання у за цільовим призначенням (готовності до укриття населення). Головне управління ДСНС та Одеська обласна військова адміністрація, маючи повноваження щодо звернення до суду з позовом, не вчинили дій по реалізації цих повноважень, що стало підставою для подання позову прокурором в інтересах держави в особі вказаних органів. Оскільки порушення підтверджені і не спростовуються відповідачем, просить задовольнити позовні вимоги.
Як встановлено судом, прокурором подано даний позов у зв'язку із неналежним виконанням ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеською ОВА своїх повноважень, в тому числі щодо подання позову з вимогами про зобов'язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.
Дослідивши матеріали справи суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, виходячи з наступного.
Згідно з частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною третьою статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Також, системний аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Пунктом 4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Отже, з наведеного вбачається, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при реалізації своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).
Натомість, суд зауважує, що приписами чинного законодавства, а саме Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень ГУ ДСНС України в Одеській області на звернення до суду, зокрема, із заявленими прокурором позовними вимогами у якості позивача.
Стосовно підстав для звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі Одеської обласної військової адміністрації, суд зазначає наступне.
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій» на виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку утворено Одеську обласну військову адміністрацію.
Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.
Відповідно до п.8 ч.3 статті 15 вказаного Закону, районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.
Стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного» стану має вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, та повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов'язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.
З огляду на викладене, враховуючи приписи частини 5 ст.46 КАС України, суд дійшов висновку, що Одеська ОВА також не має повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами в якості позивача, оскільки таке право їй законом не надане.
Таким чином, враховуючи вище викладене, прокурором у позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся з цим позовом, не мають, при цьому, відповідних законодавчо передбачених повноважень на звернення до суду.
Аналогічні правові висновки містяться у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 24.02.2025 р. у справі № 420/28679/23, від 05.09.2023 року у справі №260/4044/22, від 29.08.2023 року у справі №160/9125/22, від 11.08.2023 року у справі №560/10015/22, від 03.08.2023 року у справі №260/4120/22,
Отже, суб'єкти, щодо яких прокурором стверджується неналежне здійснення захисту інтересів держави (Головне управління ДСНС в Одеській області та Одеська ОВА), не мають повноважень заявляти позов, який подано прокурором, а відтак такий позов не може бути заявлено і безпосередньо прокурором.
Наведене свідчить про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки у вказаних прокурором органів відсутні можливості нездійснення чи неналежне здійснення захисту таких інтересів у спосіб, визначений прокурором (подання позовної заяви із заявленими позовними вимогами).
Стаття 240 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема її пункт 1 частини першої, не передбачають можливість залишення позовної заяви без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави, наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.
При цьому звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17, від 24.02.2025 р. № 420/28679/23.
У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Такий підхід до застосування норм процесуального права у подібних випадках окреслено у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23.
При цьому, поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі № 300/1263/22.
Таким чином, враховуючи, що у ГУ ДСНС у Одеській області та Одеської ОВА відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, відповідно таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто цей спір у наявному суб'єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.
Відтак, зважаючи на вище окреслене, суд дійшов висновку щодо наявності підстав для закриття провадження по справі №420/2709/24 за позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, до Державного підприємства «СКБ «Молнія»» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
Керуючись ст.ст. 46, 53, 238, 240, 248, 256, 293 КАС України, суд, -
Закрити провадження по справі №420/2709/24 за адміністративним позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, до Державного підприємства «СКБ «Молнія»» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвала набирає законної сили у порядку ст.256 КАС України.
Ухвала може бути оскаржена в порядку та строки встановлені ст.293-297 КАС України.
Суддя Ю.В. Харченко
Закрити провадження по справі №420/2709/24 за адміністративним позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, до Державного підприємства «СКБ «Молнія»» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.