25 березня 2026 року
м. Київ
справа № 990/81/26
адміністративне провадження № П/990/81/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів: Загороднюка А. Г., Кашпур О. В., Смоковича М. І., Соколова В. М.,
перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльності, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, компенсації за час затримки виплати грошового доходу та моральної шкоди,
установив:
ОСОБА_1 направив 14.03.2026 поштою до Верховного Суду як суду першої інстанції адміністративний позов до Президента України, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає в невиплаті середнього заробітку за час вимушеного прогулу;
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30.03.2015 по 16.06.2020 у розмірі 2 624 802,29 грн;
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 компенсацію за час затримки виплати грошового доходу у розмірі 1 659 321,26 грн;
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду, завдану протиправними діями та бездіяльністю Президента України, внаслідок яких порушено права: принижено честь, гідність та ділову репутацію, у розмірі 2 000 000 грн.
Позовні вимоги в частині вимог щодо середнього заробітку та компенсаційних виплат обґрунтовано тим, що позивач обіймав посаду голови районної державної адміністрації, з якої його було звільнено розпорядженням Президента України, яке позивач оскаржив у судовому порядку. За наслідками розгляду справи суд змінив формулювання причин звільнення, водночас відмовив у задоволенні вимог про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у зв'язку з тим, що сам факт і дата звільнення не змінилися.
Позивач зазначив, що, незважаючи на те, що зміна формулювання причин звільнення не тягне за собою поновлення на посаді, неправильне формулювання причини звільнення перешкоджало його працевлаштуванню. У зв'язку з цим позивач вважає, що має право на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу на підставі іншої норми - частини третьої статті 235 Кодексу законів про працю України, тому звернувся до суду з цим позовом.
Позовні вимоги щодо стягнення моральної шкоди обґрунтовані тим, що протиправне звільнення з неправомірних підстав принизило честь, гідність та ділову репутацію позивача.
Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема: чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Ознайомившись із поданою позовною заявою, колегія суддів дійшла таких висновків.
Глава 2 розділу І «Загальні положення» КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, відповідно до яких цей Кодекс розрізняє предметну, інстанційну та територіальну юрисдикції (підсудності).
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з частиною першою статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою-четвертою цієї статті.
Відповідно до частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
При цьому правила виключної підсудності визначенні статтею 27 КАС України, згідно з частиною третьою якої підсудність окремих категорій адміністративних справ визначається цим Кодексом.
Частиною четвертою статті 22 КАС України передбачений вичерпний перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а саме: справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України, частиною першою якої передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Частиною другою статті 266 КАС України встановлено, що адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3, 5 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів.
Отже, нормами КАС України встановлений вичерпний перелік адміністративних справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а також визначено суб'єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у таких справах.
Аналіз положень частини четвертої статті 22 та статті 266 КАС України дає підстави для висновку, що виключна юрисдикція Верховного Суду як суду першої інстанції є спеціальною та обмеженою, і поширюється виключно на визначені законом категорії адміністративних справ.
При цьому законодавець визначив не лише вичерпний перелік суб'єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у таких справах, але й характер (предмет) можливих позовних вимог, які може пред'явити до них позивач, подаючи позовну заяву саме до Верховного Суду.
Таким чином, публічно-правові спори, які підвідомчі Верховному Суду, окреслені як колом суб'єктів владних повноважень, які у спірних правовідносинах здійснюють владні управлінські функції, так і змістом цих правовідносин, що охоплює компетенцію суб'єкта владних повноважень, а також фактичний її вияв щодо особи, яка звертається з позовом.
На переконання колегії суддів, аналіз наведених норм права у їх взаємозв'язку із метою запровадженої законодавцем виключної підсудності окремих категорій спорів Верховному Суду як суду першої інстанції дає підстави для висновку, що до юрисдикції Верховного Суду належать не всі спори, у яких відповідачем є Президент України, а лише ті, які пов'язані із здійсненням ним владних управлінських функцій у межах конституційно визначених повноважень, зокрема щодо видання актів (указів, розпоряджень), вчинення дій або допущення бездіяльності у відповідних правовідносинах.
Інші категорії адміністративних справ, у тому числі з вимогами до інших суб'єктів владних повноважень або вимогами, які не передбачені у частині четвертій статті 22 та частині першій статті 266 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції не підсудні.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Так, відповідно до статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Отже, зі змісту статті 118 Конституції України вбачається, що повноваження Президента України у спірних правовідносинах обмежуються виключно призначенням на посаду та звільненням з посади голів місцевих державних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України.
Водночас зазначені повноваження не охоплюють вирішення похідних кадрових та організаційно-розпорядчих питань, пов'язаних із проходженням служби, зокрема зарахування до штату, нарахування та виплату заробітної плати, у тому числі середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а також здійснення інших компенсаційних виплат.
Аналогічний характер мають повноваження Президента України і в інших сферах, де він виступає суб'єктом призначення (зокрема щодо призначення членів Вищої ради правосуддя, суддів Конституційного Суду України тощо), однак і в цих випадках Президент України не вступає безпосередньо у службові (трудові) правовідносини з відповідними особами.
За таких обставин Президент України не є суб'єктом, на якого покладено обов'язки щодо організаційно-розпорядчих питань проходження служби, зокрема щодо виплати заробітної плати чи інших належних працівникові виплат, а відтак не здійснює відповідних публічно-владних управлінських функцій у спірних правовідносинах.
Колегія суддів звертає увагу, що спір щодо реалізації Президентом України повноважень із призначення та звільнення з посади вже був предметом судового розгляду.
Так, у провадженні Верховного Суду перебувала справа № 800/133/15, предметом якої було оскарження розпорядження Президента України від 24.03.2015 № 277/2015-рп, прийнятого саме в межах його конституційних повноважень.
За результатами її розгляду Велика Палата Верховного Суду постановою від 20.05.2020 надала оцінку правомірності дій Президента України при реалізації відповідних владних управлінських функцій.
Отже, судовий контроль за діяльністю Президента України у цій частині вже був здійснений у встановленому законом порядку та стосувався саме тих повноважень, які визначені Конституцією України.
Натомість заявлені у цій справі вимоги щодо стягнення середнього заробітку та компенсаційних виплат не пов'язані з перевіркою законності актів, дій чи бездіяльності Президента України у межах реалізації ним таких повноважень, а стосуються питань матеріального забезпечення позивача, які мають іншу правову природу та не входять до сфери конституційно визначеної компетенції Президента України.
Водночас, згідно з частиною першою статті 4 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації є юридичними особами, а відповідно до частини першої статті 8 цього Закону їх очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.
Отже, правовідносини, пов'язані з проходженням публічної служби позивачем, зокрема щодо нарахування та виплати заробітної плати, виникають між позивачем і відповідною місцевою державною адміністрацією як юридичною особою публічного права, яка виступає роботодавцем.
З огляду на викладене, заявлені у цій справі вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсаційних виплат не пов'язані зі здійсненням Президентом України конституційно визначених владних управлінських функцій у розумінні статті 266 КАС України, а відтак такі вимоги не охоплюються предметом адміністративного судочинства у справах, підсудних Верховному Суду як суду першої інстанції, та підлягають розгляду за загальними правилами предметної та територіальної підсудності.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що вимоги про відшкодування моральної шкоди також заявлені з порушенням правил підсудності та юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до частини п'ятої статті 21 КАС України про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Наведене положення закону не означає, що вимога про відшкодування шкоди може бути заявлена разом із будь-яким публічно-правовим спором.
Така вимога має бути заявлена саме в межах того публічно-правового спору, внаслідок якого, за твердженням позивача, і була заподіяна шкода.
Іншими словами, якщо моральна шкода була спричинена, як і в цьому випадку, протиправним звільненням, то вона має бути заявлена саме в межах спору щодо такого звільнення.
Натомість у цій справі позовні вимоги стосуються, зокрема, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, тобто мають іншу правову природу.
Отже, вимога про відшкодування моральної шкоди могла б бути заявлена у межах цього спору лише у разі, якщо б її наявність обґрунтовувалася саме невиплатою середнього заробітку, тобто якщо б моральна шкода була спричинена саме такими діями (бездіяльністю).
Водночас позивач обґрунтовує вимогу про відшкодування моральної шкоди іншими обставинами (протиправним звільненням), які не пов'язані безпосередньо із предметом цього спору (стягнення середнього заробітку).
Згідно з пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об'єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
Дотримуючись наведених вимог процесуального закону, колегія суддів виходить з того, що позивачем об'єднано в одній позовній заяві вимоги, які належать до різної виключної підсудності (юридсикції).
Зокрема, вимога про визнання протиправної бездіяльності Президента України належить до виключної юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції, тоді як вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсаційних виплат підлягають розгляду за загальними правилами адміністративного судочинства окружним адміністративним судом. Зі свого боку, вимоги щодо відшкодування моральної шкоди у зв'язку з протиправним звільненням, за умови заявлення таких вимог окремо від безпосереднього публічно-правового спору, підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.
Водночас відповідно до частини п'ятої статті 172 КАС України не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
При цьому, немає законних підстав для роз'єднання позовних вимог в окремі провадження таким чином, щоб після розділення Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги щодо стягнення середнього заробітку, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні.
Аналогічну позицію щодо застосування пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України у контексті можливості роз'єднання позовних вимог Велика Палата Верховного Суду викладала неодноразово, зокрема, у постановах від 02.03.2023 у справі № 215/3640/22, від 11.07.2024 у справі № 990/198/24, від 05.12.2024 у справі № 990/308/24, від 10.04.2025 у справі № 990/43/25.
З огляду на викладене, позовна заява підлягає поверненню позивачеві на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України.
Згідно з частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ураховуючи викладене, керуючись статтями 22, 169, 171, 172, 266, 294 КАС України,
постановив:
Позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльності, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, компенсації за час затримки виплати грошового доходу та моральної шкоди повернути позивачеві.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя-доповідач І. В. Дашутін
Судді А. Г. Загороднюк
О. В. Кашпур
М. І. Смокович
В. М. Соколов