25 березня 2026 року м. ТернопільСправа № 921/9/26
Господарський суд Тернопільської області у складі судді Руденка О.В. розглянув матеріали справи
за позовом Виконувача обов'язків керівника Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі
позивача 1 Державної екологічної інспекції у Тернопільській області
позивача 2 Тернопільської обласної ради
до відповідача Теребовлянської міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1
про визнання незаконним та скасування рішення №2837 від 30.11.2021 з урахуванням змін, внесених рішенням №3311 від 23.12.2021; визнання незаконною та скасування державної реєстрації земельної ділянки кадастровий номер 6125083200:01:001:0293 у Державному земельному кадастрі з одночасним припиненням усіх речових прав, їх обтяжень, зареєстрованих щодо цієї земельної ділянки.
за участі:
прокурора: Куліковська Л.Б., довіреність;
позивача1: Жмуд Н.В., довіреність;
відповідача: Ярмусь В.Д., ордер.
До Господарського суду Тернопільської області через систему "Електронний суд" поступила позовна заява Виконувача обов'язків керівника Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області, Тернопільської обласної ради до Теребовлянської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення та визнання незаконною та скасування державної реєстрації земельної ділянки.
Ухвалою від 05.01.2026 судом відкрито провадження по справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 04.02.2026.
Через систему "Електронний суд" 16.02.2026 від Теребовлянської міської ради надійшла заява №б/н (вх.№1199) від 14.02.2026 про залишення позовної заяви без розгляду.
Ухвалою від 25.02.2026 для вирішення по суті клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду судом було відкладено підготовче засідання для отримання письмових пояснень від позивачів щодо наявності чи відсутності правових підстав для представництва їхніх інтересів у даній справі прокурором.
Через систему "Електронний суд" 23.03.2026 від Державної екологічної інспекції в Тернопільській області надійшли додаткові пояснення №8-11-756 від 20.03.2026 щодо представництва прокуратури у даній справі.
У призначене підготовче засідання 25.03.2026 прокурор в усному порядку заперечила проти зави відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, надала додаткові пояснення.
Представник відповідача у судове засідання також прибув, подану ним заяву підтримав в повному обсязі, надав додаткові пояснення.
За наслідками розгляду у підготовчому засіданні судом відмовлено у задоволенні заяви відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, про що постановлено протокольну ухвалу. Мотиви для цього у суду були наступні.
У відповідності до ст. 131-1 Конституції України на органи прокуратури України покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Так, за ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
В силу абз. 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень.
Згідно із ч. 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 05.03.2020 у справі №9901/511/19, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 06.07.2021 у справі №911/2169/20, від 21.06.2023 у справі №905/1907/21).
У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абз. 3 і 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі №698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі №911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі №910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі №483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі №633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі №905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі №912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі №607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі №607/15052/16-ц (пункт 8.18).
Положення ч.ч. 3-4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред'явленням позову спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Тобто, визначений ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" обов'язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов'язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб'єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово зазначала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб'єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі №483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі №633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі №607/15052/16-ц, пункт 8.12).
У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі №633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина 7 статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі №607/15052/16-ц (пункт 8.20).
Отже, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
Суд зауважує, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (статті 13, 14 Конституції України).
Відповідно до статті 5 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" території та об'єкти природно-заповідного фонду підлягають особливій державній охороні.
Згідно зі ст. 62 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами.
Відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Основними завданнями Держекоінспекції є, зокрема здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони земель, надр; охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Згідно із п. 7 Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Розділом II Положення про Державну екологічну інспекцію у Тернопільській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01.03.2023 № 44 передбачено, що Державна екологічна інспекція у Тернопільській області здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про охорону земель, надр, зокрема щодо: виконання екологічних вимог під час надання у власність і користування, зокрема в оренду, земельних ділянок; додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні.
Державна екологічна інспекція у Тернопільській області звертається до суду із позовом щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища (п.6); вносить у встановленому порядку територіальним органам центральних органів виконавчої влади, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування вимоги щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції (п.7).
За таких обставин, Державна екологічна інспекція у Тернопільській області є органом, уповноваженими державою здійснювати повноваження щодо захисту порушених інтересів держави у зазначеній сфері правовідносин.
Також суд приймає до уваги, що в силу ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Відповідно до п. 2 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Згідно з п. 6 ч. 3 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання: прийняття рішень щодо організації територій і об'єктів природнозаповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.
В силу вимог ст. 54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" зміна меж, категорії та скасування статусу територій та об'єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51-53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на підставі відповідного експертного висновку. Частиною 3 ст. 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природнозаповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Частиною 4 ст. 71 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Враховуючи викладене, у Тернопільської обласної ради наявні підстави та повноваження щодо здійснення представництва інтересів територіальної громади у спірних правовідносинах.
В свою чергу, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
З метою встановлення підстав для представництва Теребовлянською окружною прокуратурою 13.10.2025 направлено лист № 54-2861ВИХ-25 до Державної екологічної інспекції у Тернопільській області у якому повідомлено про вставлені факти порушення законодавства про природно-заповідний фонд.
У відповідь Державна екологічна інспекції у Тернопільській області листом №8-05-2996 від 14.10.2024 повідомила що порушення вимог природоохоронного законодавства території об'єкта природно - заповідного фонду, загальнозоологічного заказника місцевого значення "Кобиловолоково - Благівщинський" не документувалося, відтак вжиття заходів реагування не здійснювалися. Додатково, у наданих суду письмових поясненнях Держекоінспекція посилається на відсутність у неї коштів на сплату судового збору для звернення до суду з позовом від власного імені.
Також, з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави Теребовлянською окружною прокуратурою направлялися листи до обласної ради 17.10.2025 за № 54-2942 вих-25 та 29.10.2025 за №54-3113 вих-25 в яких містяться повідомлення про наявні порушення інтересів держави та запити про надання інформації щодо звернення до суду самостійно органом місцевого самоврядування.
У відповідь Тернопільська обласна рада листами від 22.10.2025 за №09-967 та від 31.10.2025 за №09-1013 повідомила, що не володіє інформацією щодо порушень в галузі організації, охорони та використання державного загальнозоологічного заказника "Кобиловолоко-Благівщинський". У зв'язку з відсутністю матеріалів (доказів) і коштів на сплату судового збору Тернопільська обласна рада не має можливості пред'явити позов про визнання рішень Теребовлянської міської ради щодо передачі у приватну власність земельної ділянки загальнозоологічного заказника для ведення особистого селянського господарства незаконними, скасування державної реєстрації земельної ділянки внаслідок визнання незаконною такої державної реєстрації з одночасним припиненням усіх речових прав, їх обтяжень, зареєстрованих щодо такої земельної ділянки.
З наведеного слідує, що позивачі з урахуванням обізнаності про порушення інтересів держави, на які вказує прокурор, не відреагували на порушення, заходів захисту вказаних інтересів, зокрема у судовому порядку, не вжили. Невжиття таких заходів за умови обізнаності про наявність відповідного порушення, стало підставою для звернення прокурора в інтересах держави в особі позивача до суду з цим позовом.
Вище вказаним в сукупності спростовуються доводи відповідача про те, що прокурор не виконав вимоги щодо надання обґрунтування підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Держекоінспекції та Облради у суді.
Адже, за правовою позицією Верховного Суду у справі №360/4969/21, яка ґрунтується на висновках Верховного Суду у справах №№903/129/18, 912/2385/18, 910/11956/20, 920/821/18, 920/266/19, 805/430/18-а, 922/3025/20, факт неподання уповноваженим органом, що мав змогу захистити інтереси держави, позову, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про неналежне виконання ним своїх повноважень, у зв'язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з позовом.
До того ж слід врахувати правову позицію, що викладена у постанові Верховного Суду від 06 липня 2021 року по справі № 922/3025/20. Зокрема, Верховний Суд звертає увагу, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з відповідним позовом через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду Державною екологічною інспекцією з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, свідчить про те, що Держекоінспекція неналежно виконує свої повноваження щодо заподіяного державі матеріального збитку, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Підсумовуючи наведене суд зазначає, що звертаючись з позовом до суду прокурор обґрунтував в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Тобто вимога процесуального закону ним дотримана в повному обсязі.
В свою чергу, у разі якщо за наслідками розгляду цього спору порушення інтересів держави судом встановлено не буде, наведене слугуватиме підставою для відмови у позові, а не залишення позову без розгляду, як хибно зазначає відповідач.
Позивач 2 та третя особа прибуття уповноважених представників у засідання не забезпечили, причин неявки суду не повідомили, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлялася належним чином.
Водночас, судові повістки, адресовані третій особі повернулись на адресу суду з відміткою "адресат відсутній".
З огляду на неявку представника позивача 2 та третьої особи у судове засідання, а також для надання сторонам можливості в повному обсязі реалізувати їхні процесуальні права, у порядку ст. 202 ГПК України, судом відкладено підготовче засідання на 25.03.2026 на 10 год. 00 хв.
На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 120, 121, 202, 216, 232 ГПК України, господарський суд,
1. Повідомити позивача 2 та третю особу про відкладення підготовчого засідання по даній справі на 22 квітня 2026 о 11 год. 30 хв. Судове засідання відбудеться в приміщенні Господарського суду Тернопільської області за адресою: 46000, м. Тернопіль, вул. Кн. Острозького, 14 А, зал судових засідань № 4, 5 поверх.
2. Копію ухвалу направити позивачу 2 відповідно до положень ч. 5 ст. 6 ГПК України, а рекомендованою кореспонденцією з повідомленням про вручення поштового відправлення: ОСОБА_1 , АДРЕСА_1 .
Учасники справи можуть отримати інформацію по справі на офіційному вебпорталі судової влади України в мережі Інтернет за вебадресою: https://te.court.gov.ua/sud5022.
Суддя О.В. Руденко