Справа № 420/22668/25
23 березня 2026 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі судді Іванова Е.А. розглянувши в письмовому провадженні в приміщенні суду в м. Одесі питання про залишення позову без розгляду за адміністративним позовом Херсонської обласної прокуратури до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов Херсонської обласної прокуратури до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, в якому позивач просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області щодо невжиття заходів із скасування в Державному земельному кадастрі державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 6520384500:03:001:0710;
- зобов'язати Головне Управління Держгеокадастру у Херсонській області скасувати в Державному земельному кадастрі державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 6520384500:03:001:0710.
Ухвалою суду від 14.07.2025 року у справі відкрито спрощене позовне провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами в порядку ч.5 ст.262 КАС України.
Ухвалою суду від 06.11.2025 року провадження у справі зупинено.
Ухвалою суду від 23.03.2026 року провадження у справі поновлено.
Так, судом встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 23.07.2020 № 153-УБД «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» надано ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів на території Микільської сільської ради Білозерського району Херсонської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0,1200 га, із цільовим призначенням - для ведення садівництва. В подальшому, 01.10.2020 ОСОБА_1 звернувся до ПП «Гео-Прайм» із заявою на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Після розроблення проекту землеустрою на підставі заяви ОСОБА_1 , зареєстрованої 10.11.2020, державним кадастровим реєстратором відділу у Білозерському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області 10.11.2020 в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером 6520384500:03:001:0710 площею 0,1200 га; цільове призначення - 01.05 Для індивідуального садівництва; категорія земель - землі сільськогосподарського призначення; вид використання земельної ділянки - для індивідуального садівництва. Підстава, на якій здійснено державну реєстрацію земельної ділянки - Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок від 01.10.2020, розроблений ПП «Гео-Прайм» ( ОСОБА_2 ). Опрацюванням відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно з'ясовано, що станом на 08.07.2025 майнові права на земельну ділянку з кадастровим номером 6520384500:03:001:0710 площею 0,1200 га не зареєстровані.
Вирішуючи питання щодо залишення позову без розгляду, суд зазначає наступне.
Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, покликаючись на частину 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відсутністю органу, наділеного повноваженнями звернення до суду про визнання недійсними наказів Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 4-5 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
У справі, що розглядається, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган державної влади чи інший орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади із земельних питань. Захист інтересів держави у цих правовідносинах спрямований за запобігання
На думку суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави статусом прокурора як позивача з огляду на наступне.
Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
У розвиток цього підходу суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.
Разом з тим, суд зазначає, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Таким органом була Державна інспекція сільського господарства України.
Проте постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (п.1). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (п. 2).
Згодом розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №910-р Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року «Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Отже, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Держсільгоспінспекція.
Відповідно до Положення про Державну служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):
а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;
- вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:
- приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.
Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).
У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.
Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживають відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з'ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.
Натомість у справі, що розглядається, прокурором не надано доказів щодо звернення до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 11.08.2020 року по справі №802/208/17-а.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.
На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 53, 169, 240 КАС України, суд,-
Адміністративний позов Херсонської обласної прокуратури до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили відповідно до ст. 256 КАС України.
Ухвала суду може бути оскаржена шляхом подачі апеляційної скарги до П'ятого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
Суддя Е.А. Іванов