12 березня 2026 рокуЛьвівСправа № 460/18318/22 пров. № А/857/2056/26
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
Головуючого судді Мандзія О.П.,
суддів Гудима Л.Я., Качмара В.Я.,
за участю секретаря судового засідання Березюк Д.О.,
від позивача Ясковець О.А.,
від відповідача Танасійчук О.М.,
від третьої особи Шевчук В.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі №460/18318/22 за адміністративним позовом Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації до Південний офіс Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «Янкор» про визнання протиправним та скасування висновку, -
суддя в 1-й інстанції Борискін С.А.,
дата ухвалення рішення 03.11.2025,
місце ухвалення рішення м. Рівне,
дата складання повного тексту судового рішення 10.11.2025,
Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі - апелянт, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Архітектурне бюро «ЯНКОР» (далі - третя особа, ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР») про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі Південного офісу Держаудитслужби від 01.06.2022, що проведена департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, предмет закупівлі: відкриті торги з публікацією англійською мовою «Будівництво універсального спортивного залу спортивного комплексу комунального закладу «Обласна спеціалізована дитячо-юнацька школа олімпійського резерву» Рівненської обласної ради на території Шпанівської сільської ради (в районі вул. Макарова м. Рівне)», ідентифікатор закупівлі UA-2022-01-06-000965-b.
В обґрунтування позову зазначено, що 06.01.2022 оприлюднено в електронній системі закупівель оголошення про проведення процедури закупівлі: відкриті торги з публікацією англійською мовою «Будівництво універсального спортивного залу спортивного комплексу комунального закладу «Обласна спеціалізована дитячо-юнацька школа олімпійського резерву» Рівненської обласної ради на території Шпанівської сільської ради (в районі вул. Макарова м. Рівне) Construction of a universal sports hall of the sports complex of the municipal institution «Regional Specialized Children's and Youth School of the Olympic Reserve» of the Rivne Regional Council on the territory of Shpaniv Village Council (near Makarova Street, Rivne)», очікуваною вартістю 414 091 918 грн 00 коп., ідентифікатор закупівлі UA-2022-01-06-000965-b. Переможцем проведеної закупівлі стало ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» як учасник, який надав найбільш економічно вигідну цінову у розмірі 413 000 000 грн 00 коп. Однак, 17.05.2022 Південним офісом Держаудитслужби прийнято Наказ №152 про початок моніторингу процедур закупівель, відповідно до якого Відділу контролю у сфері закупівель доручено забезпечити проведення моніторинг процедури закупівлі UA-2022-01-06-000965-b. 01.06.2022 відповідачем складено спірний Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-06-000965-b, яким позивача зобов'язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Вважаючи вказаний висновок відповідача незаконним, позивач просив його скасувати у судовому порядку.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26.11.2025 у цій справі позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано висновок про результати моніторингу закупівлі Південного офісу Держаудитслужби від 01.06.2022, що проведена департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, предмет закупівлі: відкриті торги з публікацією англійською мовою «Будівництво універсального спортивного залу спортивного комплексу комунального закладу «Обласна спеціалізована дитячо-юнацька школа олімпійського резерву» Рівненської обласної ради на території Шпанівської сільської ради (в районі вул. Макарова м. Рівне)», ідентифікатор закупівлі UA-2022-01-06-000965-b; стягнуто на користь Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації суму судового збору у розмірі 2 481 грн 00 коп за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень Південного офісу Держаудитслужби.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач оскаржив таке в апеляційному порядку, оскільки вважає, що його прийнято з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, не відповідає обставинам справи та прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що підставою для прийняття рішення про початок моніторингу відповідної закупівлі слугували виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. За результатами моніторингу складено висновок про результати моніторингу від 01.06.2022.
Щодо порушення вимоги підпункту 2.13 п. 2 Додатку 3 до Тендерної документації зазначено, що учасниками ТОВ «Компанія Барбакан» та ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» у скаді своїх тендерних пропозицій не надано «Фінансовий звіт суб'єкта малого підприємництва» за останній звітній період з відміткою органу статистики (2021 рік).
Також апелянт звернув увагу на те, що у складі тендерної пропозиції учасником ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» надано аналогічний договір підряду від 04.06.2018 №31 не у повному обсязі, відсутні додаткова угода від 31.12.2020 №16 та додаткова угода від 29.06.2021 №17, які є його невід'ємними частинами та які оприлюднені в електронній системі закупівель за процедурою закупівлі, проведеною замовником, оголошення за №ID:UA-2018-03-13-001175, чим не додержано вимогу п. 1.1 додатку 3 до тендерної документації.
Крім того, учасником ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» у складі тендерної пропозиції надано недостовірну інформацію в частині зазначення у відгуку від 21.10.2020 №1632/01-81/20 інформації що роботи підрядником виконані у повному обсязі.
На порушення вимог абзацу 2 та пункту 1 частини 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» у зв'язку із невідповідністю його таким кваліфікаційним критеріям, як наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю, наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного за предметом закупівлі договору. Зазначене впливає на перебіг процедури закупівлі та на її результат, тому спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, є конкретизованим, пропорційним та співмірним з вагою виявленого порушення, а висновок про результати моніторингу процедури закупівлі є чітким та визначеним. За таких обставин оскаржуваний висновок за результатами моніторингу закупівлі прийнятий в межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України, а підстав для задоволення позову у суду першої інстанції не було.
Апелянт просив скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03.11.2025 у цій справі та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
Позивач, Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, подав відзив на апеляційну скаргу. Зазначив, що учасником, ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» до складу тендерної пропозиції долучено Фінансову звітність малого підприємства сформовану за 2020 рік разом з квитанціями про надсилання документа уповноваженому органу, а також Фінансову звітність малого підприємства за 9 місяців 2021 року з відповідними квитанціями. Учасником, ТОВ «Компанія Барбакан» до складу тендерної документації долучено також звітності за 2020 рік та за 9 місяців 2021 року. Неподання зазначеними учасниками звітів за останній квартал 2021 року, а також річних звітів за 2021 рік обумовлено тим, що відповідно до пункту 5 Порядку подання фінансової звітності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2000 №419 (далі Порядок №419), вказані учасники подають річну фінансову звітність не пізніше 28 лютого року, що настає за звітним роком. Зазначена обставина не заперечується відповідачем з огляду на зміст спірного Висновку, у якому наявне посилання на вимоги Порядку №419. Водночас, процедура Закупівлі UA-2022-01-06-000965-b оголошена на початку 2022 року (06.01.2022). Тендерні пропозиції описаних учасників завантажені до електронної системи закупівель 10.02.2022 та 11.02.2022. Тобто, враховуючи строки, визначені Порядком №419, учасники, станом на дату надання тендерних пропозицій до Закупівлі UA-2022-01-06-000965-b, не були зобов'язані складати та подавати до уповноваженого органу річну фінансову звітність за 2021 рік.
Департамент, станом на момент перегляду тендерних пропозицій на відповідність тендерній документації (далі також ТД), чітко усвідомлював, що для учасників не настав термін подання до контролюючих органів фінансової звітності за 2021 рік, а тому вважаючи це об'єктивною обставиною неподання документів - допустив таких учасників до аукціону
Крім того, на вимогу тендерної документації ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» долучило до складу тендерної пропозиції договір підряду №31 від 04.06.2018 (далі - аналогічний договір), що укладений між зазначеним учасником та департаментом, пункт 1.1. розділу 1 якого передбачав виконання комплексу робіт по об'єкту «Будівництво універсального спортивного залу спортивного комплексу комунального закладу «Обласна спеціалізована дитячо-юнацька школа олімпійського резерву» Рівненської обласної ради на території Шпанівської сільської ради (в районі вул. Макарова, м. Рівне) з відповідними додатковими угодами, а саме з №1 до №15. Департамент не заперечує, що учасником ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» не долучено додаткові угоди №16 від 31.12.2020 та №17 від 29.06.2021, однак, при цьому, не вважає, що у зв'язку з даною обставиною порушено вимоги абзацу другого пункту першого частини першої статті 31 Закону. Позивач у справі є стороною аналогічного договору. Тобто, департаменту відомий як і зміст правочину, так і кількість укладених до такого правочину додаткових угод. Більше того, закупівля робіт, які є предметом аналогічного договору, здійснювалася на підставі та в межах Закону, з проведенням відповідної процедури у електронній системі, а тому як і аналогічний договір, так і всі додаткові угоди до нього оприлюднені в електронній системі закупівель, доступ до якої є вільним та безкоштовним.
Отже оскільки у даному конкретному випадку, документальне підтвердження інформації про виконання аналогічних робіт є публічною інформацією, оприлюдненою у формі відкритих даних, то відсутність у складі тендерної пропозиції ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» вищезазначених додаткових угод до аналогічного договору у жодному випадку не спричинило настання наслідків невідповідності вказаного учасника кваліфікаційному критерію, визначеному у пункті 1.1. Додатку №3 тендерної документації
Позивач вважає, що Департамент як замовник будівництва самостійно визначає порядок та спосіб реалізації свого права на проведення робіт. При цьому, діючи виключно у встановлений законодавством спосіб, з урахуванням норм Закону України «Про публічні закупівлі», а також виходячи з тих проектних рішень, що пройшли державну експертизу та повинні бути реалізовані у ході будівництва спортивного комплексу.
Позивач просив апеляційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції у цій справі - без змін.
Третя особа також скористалася правом подання відзиву на апеляційну скаргу. З наданням спростування на кожен пункт висновку про закупівлю від 01.06.2022, ствердила про те, що судом першої інстанції надано вірну оцінку доводам позивача, прийнято законне та обґрунтоване рішення про задоволення позовних вимог повністю.
Просила залишити апеляційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03.11.2025 у справі №460/18318 - без змін.
В судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримав повністю, просив рішення суду першої інстанції від 03.11.2025 у цій справі скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Представник позивача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги заперечив, просив відмовити у її задоволенні, а оскаржене рішення залишити без змін. Додатково повідомив, що об'єкт яким був предметом закупівлі збудований фактично на 80 відстотків. Надав на вимогу суду письмові докази подання 14.04.2022 фінансової звітності за 2021 рік.
Представник третьої особи підтримав позицію позивача, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді - доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів дійшла переконання, що така не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Держаудитслужба, приймаючи оскаржуваний висновок, діяла необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, непропорційно, зокрема без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи, і цілями, на досягнення яких спрямоване таке рішення, що не відповідає принципу обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень
Протиправний висновок відповідача порушує права та інтереси позивача щодо безперешкодного здійснення в межах своєї компетенції публічної закупівлі із будівництва універсального спортивного залу спортивного комплексу комунального закладу «Обласна спеціалізована дитячо-юнацька школа олімпійського резерву» Рівненської обласної ради на території Шпанівської сільської ради (в районі вул. Макарова м. Рівне).
Розглядаючи справу, апеляційний суд враховує таке.
Встановлено та підтверджується письмовими доказами, долученими до матеріалів справи, що Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - департамент/замовник/позивач) 06.01.2022 оприлюднено в електронній системі закупівель оголошення про проведення процедури закупівлі: відкриті торги з публікацією англійською мовою «Будівництво універсального спортивного залу спортивного комплексу комунального закладу «Обласна спеціалізована дитячо-юнацька школа олімпійського резерву» Рівненської обласної ради на території Шпанівської сільської ради (в районі вул. Макарова м. Рівне) Construction of a universal sports hall of the sports complex of the municipal institution «Regional Specialized Children's and Youth School of the Olympic Reserve» of the Rivne Regional Council on the territory of Shpaniv Village Council (near Makarova Street, Rivne)», очікуваною вартістю 414 091 918 грн 00 коп., ідентифікатор закупівлі UA-2022-01-06-000965-b (далі - Закупівля).
Згідно з Протоколом розгляду тендерних пропозицій UA-2022-01-06-000965-b за результатами розгляду тендерних пропозицій допущено до аукціону два учасника, а саме ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» та ТОВ «Компанія Барбакан».
Відповідно до змісту Реєстру пропозицій ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» надало остаточну пропозицію у розмірі 413 000 000 грн 00 коп., а ТОВ «Компанія Барбакан» 414 010 000 грн 00 коп.
Отже, оскільки ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» надало найбільш економічно вигідну цінову пропозицію під час закупівлі робіт та враховуючи те, що тендерна пропозиція відповідала вимогам тендерної документації, з зазначеним учасником, 09.03.2022, Департаментом укладено договір підряду за №13.
17.05.2022 Південним офісом Держаудитслужби (далі - відповідач, орган державного фінансового контролю, Держаудитслужба) прийнято Наказ №152 про початок моніторингу процедур закупівель, відповідно до якого Відділу контролю у сфері закупівель доручено забезпечити проведення моніторинг процедури закупівлі UA-2022-01-06-000965-b.
Посадові особи органу державного фінансового контролю через електронну систему закупівель звертались до позивача про надання пояснень щодо прийнятих рішень, на які було оприлюднено відповіді.
Позивач 30.05.2022 надав інформацію, якою роз'яснив, що у тендерній документації конкретно не визначено, за який звітний період учасники зобов'язані подати звітність, департаментом прийнято до уваги фінансову звітність за 2020 рік та проміжну звітність за 9 місяців 2021 року, що фактично і є останнім звітним періодом.
Також відповідачем зазначено, що відповідно до пункту 1.1 Додатку 3 до тендерної документації в якості документального підтвердження досвіду виконання аналогічного договору учасникам необхідно надати сканований оригінал або належним чином завірену копію договору на будівництво та/або капітальний ремонт та/або реконструкцію будівель та споруд з усіма додатками або іншими невід'ємними його частинами (специфікаціями, рахунками, додатковими угодами тощо).
На запит Південного офісу Держаудитслужби від 26.05.2022 щодо надання учасником ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» аналогічного договору підряду від 04.06.2018 №31 не у повному обсязі, а саме: відсутні додаткова угода від 31.12.2020 №16 та додаткова угода від 29.06.2021 №17, які оприлюднені в електронній системі закупівель за процедурою закупівлі, проведеною Замовником, оголошення за номером ID: UA-2018-03-13-001175-a, позивач 30.05.2022 надав інформацію, якою роз'яснив, що у складі тендерної пропозиції учасника ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» наявні інформація та документи щодо договору підряду від 04.06.2018 №31 станом на 21.10.2020 (дата відгуку), при цьому Додаткові угоди №16 та №17 до цього договору укладені пізніше, а саме 31.12.2020 та 29.06.2021 відповідно.
Однак відповідач, посилаючись на те, що пунктом 11.3 розділу 11 договору підряду від 04.06.2018 №31 передбачено, що усі виправлення за текстом даного договору мають юридичну силу лише при взаємному їх посвідченні представниками сторін у кожному окремому випадку вважає, що зміни, доповнення до Договору, а так само розірвання договору оформлюються в письмовій формі, як додаткові угоди та підписуються уповноваженими представниками обох сторін та є невід'ємними частинами до договору. Водночас кінцевий строк подання тендерних пропозицій є 11.02.2022 року. У складі тендерної пропозиції учасником ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» надано аналогічний договір підряду від 04.06.2018 №31 не у повному обсязі, а саме відсутні додаткова угода від 31.12.2020 №16 та додаткова угода від 29.06.2021 №17, які є його невід'ємними частинами та які оприлюднені в електронній системі закупівель за процедурою закупівлі, проведеною Замовником, оголошення за номером ID: UA-2018-03-13-001175-a, чим не дотримано вимогу пункту 1.1 Додатку 3 до тендерної документації.
Також відповідно до пункту 1.1 Додатку 3 до ТД в якості документального підтвердження досвіду виконання аналогічного договору вимагалось надання в тому числі не менш 1 (оригіналу або завіреної учасником копії) листа-відгуку до наданого договору за підписом контрагента за договором. Відгук має містити: інформацію про номер та дату договору до якого надається відгук, якість виконаних робіт, своєчасність виконання робіт, наявність чи відсутність зауважень Замовника, факт повного виконання робіт.
На запит Південного офісу Держаудитслужби від 26.05.2022 щодо зазначення у тендерній пропозиції учасником ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» недостовірної інформації, а саме надано відгук від 21.10.2020 №1632/01-81/20 з інформацією, що роботи підрядником виконані у повному обсязі та прийняті Замовником.
Замовник 30.05.2022 надав інформацію, якою роз'яснив відповідно до пункту 2.1 цього договору ціна предмету договору складає 157 000 000,00 грн. з ПДВ. Відповідно до пункту 3.2 цього договору зазначено, що розрахунки за чинним договором здійснюються Замовником шляхом перерахування коштів на розрахунковий рахунок підрядника: - аванс на виконання робіт в розмірі до 30% від вартості річного обсягу робіт за чинним Договором. Підрядник використовує аванс для придбання товарно-матеріальних цінностей згідно пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.04.2017 №117 «Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти». По закінченню тримісячного строку невикористані суми авансу повертаються Замовнику (у разі, коли строк повернення авансу припадає на кінець грудня поточного року, то невикористані протягом 3 місяців суми авансу повертаються Замовнику у триденний термін, але не пізніше 25 грудня поточного року). Ненадання авансу не може бути підставою для невиконання договірних умов; в подальшому розрахунки здійснюються за фактично виконані роботи на підставі актів форми №КБ-2в та форми №КБ-3 згідно об'ємів виконаних робіт, але не більше як 95% загальної вартості за договірною ціною. Остаточний розрахунок проводиться після здачі об'єкта в експлуатацію. Учасник у складі тендерної пропозиції надав скан-копії актів форми №КБ-2в та форми №КБ-3 на загальну суму 149 150 000,00 грн. з ПДВ., що становить 95 % загальної вартості за договірною ціною.
При цьому, відповідно до наявного у складі тендерної пропозиції учасника відгуку Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації №1632/01-81/20 від 21.10.2020 зазначено, що роботи виконані у повному обсязі та прийняті замовником, при цьому розрахунки проведені із підрядником в межах 95% від загальної вартості за договірною ціною. Відтак у складі тендерної пропозиції учасника відсутні акти форми №КБ-2в та форми №КБ-3 згідно об'ємів виконаних робіт у розмірі 5% загальної вартості за договірною ціною, у зв'язку з тим, що роботи на об'єкті будівництва тривають, про що свідчить закупівля робіт Замовником за цією процедурою відкритих торгів UA-2022-01-06-000965-b. Отже, об'єкт будівництва не зданий в експлуатацію.
Однак, у відгуку від 21.10.2020 №1632/01-81/20 зазначено інформацію, що роботи підрядником виконані у повному обсязі та прийняті Замовником. При цьому зазначено, що загальна вартість робіт за договором складає 157 000 000,00 грн з ПДВ, а розрахунки з підрядником проведено у обсязі 149 150 000,00 грн з ПДВ та остаточний розрахунок буде проведено після здачі об'єкта в експлуатацію. Водночас учасник на вимогу ТД документально підтвердив виконання вказаного договору на 149 150 000,00 грн з ПДВ наданням довідок про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3) та актів про приймання виконаних будівельних робіт (КБ-2в). Отже, при загальній вартості робіт за наданим аналогічним договором у сумі 157 000 000,00 грн з ПДВ документально підтверджено учасником та зазначено Замовником у відгуку виконання робіт на суму 149 150 000,00 грн з ПДВ, що не є фактом повного виконання робіт за договором. Таку ж інформацію підтвердив Замовник в своїх поясненнях від 30.05.2022 зазначаючи, що у складі тендерної пропозиції учасника відсутні акти форми №КБ-2в та форми №КБ-3 згідно об'ємів виконаних робіт у розмірі 5% загальної вартості за договірною ціною, у зв'язку з тим, що роботи на об'єкті будівництва тривають, про що свідчить закупівля робіт Замовником за цією процедурою відкритих торгів UA-2022-01-06-000965-b.
Відповідачем звернуто увагу, що відповідно до інформації, розміщеної на вебпорталі Уповноваженого органу, замовником була проведена процедура закупівлі за цим самим предметом, що здійснюється дана закупівля, оголошення за номером ID: UA-2018-03-13-001175-a, де оприлюднено додаткову угоду від 29.06.2021 №17 до наданого аналогічного договору підряду від 04.06.2018 №31 щодо часткового виконання взятих зобов'язань та щодо припинення дії договору, а також оприлюднено звіт про виконання договору про закупівлю 30.06.2021 у зв'язку із його розірванням за згодою сторін.
Проте учасником ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» у складі тендерної пропозиції надано недостовірну інформацію (є обов'язковою відповідно до пункту 1.1 Додатку 3 до тендерної документації) в частині зазначення у відгуку від 21.10.2020 №1632/01-81/20 інформації, що роботи підрядником виконані у повному обсязі.
01.06.2022 у електронній системі закупівель відповідачем оприлюднено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-01-06-000965-b (далі - Висновок), відповідно до якого органом державного фінансового контролю, за результатами проведеного моніторингу установлено, що відповідно до підпункту 2.13 пункту 2 Додатку 3 до тендерної документації учасник повинен надати копію «Баланс» та «Звіт про фінансові результати (для юридичних осіб) або «Фінансовий звіт суб'єкта малого підприємництва» (для суб'єктів підприємницькою діяльності - фізичних осіб та юридичних осіб - суб'єктів малого підприємництва) за останній звітний період з відміткою органу статистики або скановану квитанцію про отримання.
Також у Висновку установлено порушення вимог абз. 2 п.1 ч.1 ст.31 Закону України «Про публічні закупівлі», а також розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» - установлено порушення вимог абз. 2 та 4 п.1 ч.1 ст.31 Закону України «Про публічні закупівлі».
З огляду на встановленні порушення Південний офісу Держаудитслужби зобов'язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Відповідно до частини 15 статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі» у разі отримання достовірної інформації про невідповідність переможця процедури закупівлі вимогам кваліфікаційних критеріїв, підставам, установленим частиною першою статті 17 Закону, або факту зазначення у тендерній пропозиції будь-якої недостовірної інформації, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, замовник відхиляє тендерну пропозицію такого учасника.
Однак, на порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» Замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Компанія Барбакан» у зв'язку із невідповідністю його такому кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону, як наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю, та допустив його до аукціону; а також на порушення вимог абзацу 2 та 4 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» Замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Архітектурне бюро «Янкор» у зв'язку із невідповідністю його таким кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону, як наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю, наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного за предметом закупівлі договору та у зв'язку із зазначенням ним у тендерній пропозиції недостовірної інформації, а також допустив його до аукціону.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, які є значущим через необ'єктивне та упереджене визначення переможця процедури закупівлі, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Південний офіс Держаудитслужби зобов'язав здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Не погоджуючись з таким висновком відповідача позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, апеляційний суд зазначає таке.
Рішення суду першої інстанції зводиться до таких чотирьох тез:
(1) станом на дату подання тендерних пропозицій строк подання фінансової звітності за 2021 рік до компетентних органів ще не настав, а тому ненадання такої звітності у складі тендерної пропозиції не могло розцінюватися як порушення, що тягне негативні наслідки для учасника; при цьому суд також урахував, що переможцем процедури закупівлі визначено учасника, тендерна пропозиція якого була найбільш економічно вигідною, а відсутність у складі тендерної пропозиції фінансової звітності за 2021 рік не впливала на належне виконання договірних зобов'язань;
(2) недолучення до складу тендерної пропозиції додаткових угод №16 та №17 до договору №31 від 04.06.2018 не свідчить про невідповідність учасника кваліфікаційному критерію, оскільки зазначені додаткові угоди разом із самим договором були оприлюднені в електронній системі закупівель та перебували у публічному доступі, а відтак могли бути перевірені замовником;
(3) висновки органу державного фінансового контролю щодо неналежного підтвердження досвіду виконання аналогічного договору, у тому числі в частині листа-відгуку, ґрунтуються виключно на формальному співставленні загальної ціни договору у сумі 157 млн грн та фактично оплачених коштів у сумі 149,150 млн грн, без урахування коригування проектно-кошторисної документації, зміни умов будівництва та укладення у подальшому нових договорів; дослідивши наявні у справі документи, суд дійшов висновку, що припинення договору №31 було зумовлено виконанням усього обсягу робіт, визначеного проектно-кошторисною документацією на момент його укладення, у зв'язку з чим не погодився з доводами відповідача про неналежне підтвердження виконання аналогічного договору;
(4) припинення, зміна або розірвання господарських зобов'язань мають відбуватися у порядку та способами, визначеними законом, тоді як у спірному випадку орган державного фінансового контролю не обґрунтував наявності правових підстав для покладення на замовника обов'язку припинити зобов'язання за укладеним договором у спосіб, визначений у висновку про результати моніторингу закупівлі.
Апелянт спростовує мотиви рішення суду першої інстанції наступним чином:
(1) тендерна документація прямо вимагала подання фінансової звітності за останній звітний період, а тому її ненадання у складі тендерної пропозиції свідчило про невідповідність учасника вимогам тендерної документації незалежно від того, чи настав на той момент граничний строк подання такої звітності до компетентних органів;
(2) найбільш економічно вигідний характер тендерної пропозиції переможця не має правового значення для оцінки її відповідності вимогам тендерної документації, оскільки замовник зобов'язаний відхилити тендерну пропозицію, яка не відповідає встановленим вимогам;
(3) тендерна документація вимагала подання аналогічного договору разом з усіма його невід'ємними частинами, у тому числі додатковими угодами, а тому недолучення додаткових угод №16 та №17 до договору №31 від 04.06.2018 свідчило про неналежне документальне підтвердження відповідності учасника кваліфікаційному критерію;
(4) наявність додаткових угод у публічному доступі в електронній системі закупівель не звільняла учасника від обов'язку подати їх саме у складі тендерної пропозиції, оскільки вимога тендерної документації підлягала самостійному та повному виконанню;
(5) надані учасником документи на підтвердження досвіду виконання аналогічного договору містили суперечливі відомості щодо факту та обсягу його виконання, а лист-відгук про повне виконання договору не узгоджувався ані з актами виконаних робіт, ані з інформацією, оприлюдненою в електронній системі закупівель;
(6) встановлені під час моніторингу обставини, на думку апелянта, свідчили про наявність у замовника обов'язку відхилити тендерні пропозиції учасників, які не відповідали вимогам тендерної документації та законодавства у сфері публічних закупівель;
(7) у разі відхилення таких тендерних пропозицій процедура закупівлі підлягала б відміні, а тому договір, укладений за її результатами, не міг вважатися наслідком правомірно проведеної процедури закупівлі;
(8) орган державного фінансового контролю, на думку апелянта, діяв у межах наданих йому законом повноважень, коли зобов'язав замовника вжити заходів щодо припинення зобов'язань за договором як способу усунення виявлених порушень;
(9) висновок про результати моніторингу, за позицією апелянта, є достатньо визначеним за змістом, а зазначений у ньому спосіб усунення порушень відповідає вимогам законодавства та правовим позиціям Верховного Суду;
(10) предметом моніторингу є дотримання замовником вимог законодавства у сфері публічних закупівель, а тому відсутність установлених порушень бюджетної дисципліни чи належне виконання договору не спростовують правомірності оскаржуваного висновку.
Отже, під час апеляційного перегляду справи ключовими є такі питання:
1) чи дозволяли умови тендерної документації однозначно встановити перелік документів, які учасник повинен був подати на підтвердження своєї відповідності встановленим вимогам;
2) чи підтверджувала тендерна пропозиція переможця його відповідність вимогам тендерної документації та кваліфікаційним критеріям, зокрема в частині подання фінансової звітності, додаткових угод до аналогічного договору та листа-відгуку про його виконання;
3) чи є правомірним, виправданим та співмірним покладення на замовника обов'язку припинити зобов'язання за укладеним договором з огляду на встановлені під час моніторингу недоліки в документальному підтвердженні відповідності переможця вимогам тендерної документації.
Враховуючи, що, зокрема, ані правовий статус відповідача, як органу уповноваженого здійснювати моніторинг закупівлі, ані порядок та правильність прийняття рішення про початок процедури закупівлі, ані спроможність позивача виступати замовником у розумінні вимог статті 2 Закону №922-VIII, ані право відповідача приймати висновки, ані правова природа висновку, як індивідуального акту суб?єкта владних повноважень, що підлягає судовому оскарженню, не є спірними в цій справі, апеляційний суд, керуючись ч. 1 ст. 308 КАС, акцентуватиме увагу виключно на тих питань та висловлюватиме міркування в тій частині, в якій сторони виявили процесуальний намір, шляхом подання заяв по суті в суді першої інстанції, апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу, зважаючи на мотиви рішення суду, що є предметом апеляційного перегляду.
Колегія суддів відзначає наступне.
Закон України «Про публічні закупівлі», в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (в тексті також вживається «Закон №922-VIII»), визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Частиною першою статті 1 Закону №922-VIII, визначається, зокрема, таке:
Пунктом 6 визначено, що договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару;
пунктом 11 передбачено, що замовники - суб'єкти, визначені згідно із статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону;
пунктом 18 передбачено, що переможець процедури закупівлі - учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі;
пунктом 25 передбачено, що публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом;
пунктом 31 унормовано, що тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель;
пунктом 32 тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
Частиною першою статті 5 Закону №922-VIII, Закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об'єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
Частинами першою-третьою статті 16 Закону №922-VIII, передбачено, що замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.
Згідно із приписами частини першої-п?ятої статті 17 Закону №922-VIII замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов'язаний відхилити тендерну пропозицію учасника або відмовити в участі у переговорній процедурі закупівлі (крім випадків, зазначених у пунктах 2, 4, 5 частини другої статті 40 цього Закону) в разі, якщо: 1) замовник має незаперечні докази того, що учасник процедури закупівлі пропонує, дає або погоджується дати прямо чи опосередковано будь-якій службовій (посадовій) особі замовника, іншого державного органу винагороду в будь-якій формі (пропозиція щодо найму на роботу, цінна річ, послуга тощо) з метою вплинути на прийняття рішення щодо визначення переможця процедури закупівлі або застосування замовником певної процедури закупівлі; 2) відомості про юридичну особу, яка є учасником процедури закупівлі, внесено до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення; 3) службову (посадову) особу учасника процедури закупівлі, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, було притягнуто згідно із законом до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією; 4) суб'єкт господарювання (учасник) протягом останніх трьох років притягувався до відповідальності за порушення, передбачене пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів тендерів; 5) фізична особа, яка є учасником процедури закупівлі, була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов'язане з хабарництвом та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку; 6) службова (посадова) особа учасника процедури закупівлі, яка підписала тендерну пропозицію (або уповноважена на підписання договору в разі переговорної процедури закупівлі), була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов'язане з хабарництвом, шахрайством та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку; 7) тендерна пропозиція подана учасником конкурентної процедури закупівлі або участь у переговорній процедурі бере учасник, який є пов'язаною особою з іншими учасниками процедури закупівлі та/або з уповноваженою особою (особами), та/або з керівником замовника; 8) учасник процедури закупівлі визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та стосовно нього відкрита ліквідаційна процедура; 9) у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відсутня інформація, передбачена пунктом 9 частини другої статті 9 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" (крім нерезидентів); 10) юридична особа, яка є учасником процедури закупівлі (крім нерезидентів), не має антикорупційної програми чи уповноваженого з реалізації антикорупційної програми, якщо вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) або робіт дорівнює чи перевищує 20 мільйонів гривень (у тому числі за лотом); 11) учасник процедури закупівлі є особою, до якої застосовано санкцію у виді заборони на здійснення у неї публічних закупівель товарів, робіт і послуг згідно із Законом України "Про санкції"; 12) службова (посадова) особа учасника процедури закупівлі, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, було притягнуто згідно із законом до відповідальності за вчинення правопорушення, пов'язаного з використанням дитячої праці чи будь-якими формами торгівлі людьми;13) учасник процедури закупівлі має заборгованість із сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), крім випадку, якщо такий учасник здійснив заходи щодо розстрочення і відстрочення такої заборгованості у порядку та на умовах, визначених законодавством країни реєстрації такого учасника.
Замовник може прийняти рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та може відхилити тендерну пропозицію учасника в разі, якщо учасник процедури закупівлі не виконав свої зобов'язання за раніше укладеним договором про закупівлю з цим самим замовником, що призвело до його дострокового розірвання, і було застосовано санкції у вигляді штрафів та/або відшкодування збитків - протягом трьох років з дати дострокового розірвання такого договору.
Учасник процедури закупівлі, що перебуває в обставинах, зазначених у частині другій цієї статті, може надати підтвердження вжиття заходів для доведення своєї надійності, незважаючи на наявність відповідної підстави для відмови в участі у процедурі закупівлі. Для цього учасник (суб'єкт господарювання) повинен довести, що він сплатив або зобов'язався сплатити відповідні зобов'язання та відшкодування завданих збитків.
Якщо замовник вважає таке підтвердження достатнім, учаснику не може бути відмовлено в участі в процедурі закупівлі.
Учасник процедури закупівлі в електронній системі закупівель під час подання тендерної пропозиції підтверджує відсутність підстав, передбачених пунктами 5, 6, 12 і 13 частини першої та частиною другою цієї статті. Спосіб документального підтвердження згідно із законодавством щодо відсутності підстав, передбачених пунктами 5, 6, 12 і 13 частини першої та частиною другою цієї статті, визначається замовником для надання таких документів лише переможцем процедури закупівлі через електронну систему закупівель.
Замовник не вимагає від учасників документів, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 1 і 7 частини першої цієї статті.
Замовник не вимагає документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель.
Частина друга статті 22 Закону №922-VIII встановлює вимоги до тендерної документації, яка, зокрема, повинна містити відомості про один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.
Для об'єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону.
Частинами третьою-четвертою статті 22 Закону №922-VIII, визначено, що Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком України станом на дату проведення електронного аукціону.
Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а також вимог щодо документального підтвердження інформації про відповідність вимогам тендерної документації, якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.
Частиною п?ятнадцятою статті 29 Закону №922-VIII, визначено, що за результатами розгляду та оцінки тендерної пропозиції/пропозиції замовник визначає переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та приймає рішення про намір укласти договір про закупівлю згідно з цим Законом.
Замовник має право звернутися за підтвердженням інформації, наданої учасником, до органів державної влади, підприємств, установ, організацій відповідно до їх компетенції.
У разі отримання достовірної інформації про невідповідність переможця процедури закупівлі вимогам кваліфікаційних критеріїв, підставам, установленим частиною першою статті 17 цього Закону, або факту зазначення у тендерній пропозиції будь-якої недостовірної інформації, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, замовник відхиляє тендерну пропозицію такого учасника.
У разі якщо учасник стає переможцем декількох або всіх лотів, замовник може укласти один договір про закупівлю з переможцем, об'єднавши лоти.
Частиною першою статті 31 Закону №922-VIII передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо:
1) учасник процедури закупівлі: не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону; не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства; зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п'ятнадцятою статті 29 цього Закону; не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей; не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону; визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону;
2) тендерна пропозиція учасника: не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації; викладена іншою мовою (мовами), аніж мова (мови), що вимагається тендерною документацією; є такою, строк дії якої закінчився;
3) переможець процедури закупівлі: відмовився від підписання договору про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації або укладення договору про закупівлю; не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону; не надав копію ліцензії або документа дозвільного характеру (у разі їх наявності) відповідно до частини другої статті 41 цього Закону; не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником.
Частиною першою статті 41 Закону №922-VIII, передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Цивільно-правовий порядок укладення договорів, визначається нормами статей 638-654 ЦК України.
У межах цієї справи варто звернути увагу на відмінності відносин сторін під час оформлення договірних відносин у межах приватно-правового правопорядку із договірними відносинах, які формуються в рамках Закону №922-VIII.
Статтею 638 ЦК України передбачено, що договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору. Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди. Договір укладається шляхом пропозиції однієї сторони укласти договір (оферти) і прийняття пропозиції (акцепту) другою стороною.
Частиною першою статті 640 ЦК України договір є укладеним з моменту одержання особою, яка направила пропозицію укласти договір, відповіді про прийняття цієї пропозиції.
Стаття 641 ЦК України передбачає, що пропозицію укласти договір (оферту) може зробити кожна із сторін майбутнього договору. Пропозиція укласти договір має містити істотні умови договору і виражати намір особи, яка її зробила, вважати себе зобов'язаною у разі її прийняття. Пропозицією укласти договір є, зокрема, документи (інформація), розміщені у відкритому доступі в мережі Інтернет, які містять істотні умови договору і пропозицію укласти договір на зазначених умовах з кожним, хто звернеться, незалежно від наявності в таких документах (інформації) електронного підпису. Реклама або інші пропозиції, адресовані невизначеному колу осіб, є запрошенням робити пропозиції укласти договір, якщо інше не вказано у рекламі або інших пропозиціях. Пропозиція укласти договір може бути відкликана до моменту або в момент її одержання адресатом. Пропозиція укласти договір, одержана адресатом, не може бути відкликана протягом строку для відповіді, якщо інше не вказане у пропозиції або не випливає з її суті чи обставин, за яких вона була зроблена.
Стаття 642 ЦК України визначає, що відповідь особи, якій адресована пропозиція укласти договір, про її прийняття (акцепт) повинна бути повною і безумовною. Якщо особа, яка одержала пропозицію укласти договір, у межах строку для відповіді вчинила дію відповідно до вказаних у пропозиції умов договору (відвантажила товари, надала послуги, виконала роботи, сплатила відповідну суму грошей тощо), яка засвідчує її бажання укласти договір, ця дія є прийняттям пропозиції, якщо інше не вказане в пропозиції укласти договір або не встановлено законом. Особа, яка прийняла пропозицію, може відкликати свою відповідь про її прийняття, повідомивши про це особу, яка зробила пропозицію укласти договір, до моменту або в момент одержання нею відповіді про прийняття пропозиції.
Наслідком домовленостей оферента та акцептанта є договір, який за загальним правилом є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору (частина перша статті 638 ЦК України).
Статтею 626 ЦК України передбачено, що договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.
Частиною першою статті 181 ГК України, який був чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин, визначено, що господарський договір укладається в порядку, встановленому Цивільним кодексом України, з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом.
Таким чином, особливістю правового регулювання відносин у сфері публічних закупівель є поєднання приватноправової форми договору про закупівлю з публічно-правовим порядком визначення контрагента та умов участі у відповідній процедурі. Закон №922-VIII спрямований на забезпечення ефективного і прозорого використання бюджетних коштів, розвиток добросовісної конкуренції, запобігання корупційним проявам та унеможливлення укладення договорів за результатами процедур закупівель з порушенням установлених законом вимог.
Укладення договору про закупівлю не виключає застосування загальних положень цивільного законодавства про правочини та договори, однак здійснюється з урахуванням спеціального регулювання, передбаченого Законом №922-VIII. Тому свобода договору у цій сфері не має абсолютного характеру, а реалізується в межах та у спосіб, визначені спеціальним законом. Такий висновок не суперечить статті 627 ЦК України, оскільки сторони договору про закупівлю, як і в інших правовідносинах, зобов'язані діяти з дотриманням загальних вимог, установлених статтею 203 ЦК України, однак на стадії проведення процедури закупівлі їх поведінка додатково визначається імперативними приписами законодавства про публічні закупівлі.
При цьому реалізація контрольної функції держави у сфері публічних закупівель не може розглядатися ізольовано від принципів, визначених статтею 5 Закону №922-VIII. Відповідно, оцінка законності рішень, дій чи бездіяльності замовника, учасника та органу державного фінансового контролю має здійснюватися не лише з позицій формального виявлення дефекту в документах процедури закупівлі, а й з урахуванням змісту відповідних дій, їх впливу на результати закупівлі, а також принципу пропорційності.
За змістом частин першої-третьої статті 16 Закону №922-VIII замовник установлює один або декілька кваліфікаційних критеріїв із числа визначених законом та вимагає від учасників подання документально підтвердженої інформації про відповідність таким критеріям. Водночас пункт 2 частини другої статті 22 цього Закону зобов'язує замовника зазначити у тендерній документації не лише самі кваліфікаційні критерії, а й інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством.
Аналогічний за змістом підхід закріплювала і Примірна тендерна документація, затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13 червня 2016 року №680, чинна на момент виникнення спірних правовідносин. Так, пункт 5 розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» передбачав, що замовник установлює один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 Закону, зазначає вимоги, установлені статтею 17 Закону, а також інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим вимогам згідно із законодавством.
Отже, приписи статті 16 та пункту 2 частини другої статті 22 Закону №922-VIII мають імперативно-диспозитивний характер. Їх імперативність полягає в обов'язку замовника визначити у тендерній документації один або декілька кваліфікаційних критеріїв та спосіб їх документального підтвердження. Їх диспозитивність полягає в тому, що саме замовник, діючи в межах закону, конкретизує зміст відповідної вимоги, зокрема визначає, які саме документи повинен подати учасник, за який період, у якій формі та для підтвердження яких саме обставин.
Відповідно до пункту 32 частини першої статті 1 Закону №922-VIII тендерна пропозиція є пропозицією щодо предмета закупівлі, яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації. У поєднанні зі статтею 202 ЦК України це дає підстави розглядати тендерну пропозицію як одностороннє волевиявлення учасника, спрямоване на участь у процедурі закупівлі, підтвердження готовності укласти договір на умовах, визначених замовником, та потенційне набуття статусу переможця. При цьому зміст такого волевиявлення визначається не вільним розсудом учасника, а вимогами тендерної документації, сформульованими замовником.
Отже, учасник процедури закупівлі не формує умови участі в процедурі на паритетних засадах із замовником, а діє в межах наперед установленої ним конструкції вимог до форми, змісту та складу тендерної пропозиції. Саме тому ризик нечіткого, неповного або двозначного формулювання відповідної вимоги тендерної документації не може покладатися на учасника.
Верховний Суд у своїй практиці виходить із того, що у разі неможливості усунути неясність умови після застосування загальних підходів до тлумачення підлягає застосуванню принцип «contra proferentem», тобто тлумачення умови проти того, хто її сформулював. Суть цього підходу полягає в тому, що ризик неясності договірного чи іншого індивідуального формулювання несе сторона, яка його запропонувала. Хоча цей підхід сформульовано Верховним Судом у контексті тлумачення умов правочинів, він є релевантним і для оцінки змісту тендерної документації, оскільки саме замовник одноосібно формулює обов'язкові для учасника вимоги щодо змісту та складу тендерної пропозиції.
Отже, у разі якщо відповідна умова тендерної документації допускає об'єктивно можливе множинне тлумачення, така неясність не може тлумачитися у найбільш несприятливий для учасника спосіб. У такому випадку правове значення має не лише саме по собі встановлення факту неподання певного документа, а насамперед з'ясування того, чи дозволяв зміст тендерної документації однозначно встановити, який саме документ підлягав поданню, чи свідчило його неподання про відсутність у учасника відповідної кваліфікації або про зазначення ним суттєво недостовірної інформації, а також чи є співмірним пов'язування з таким недоліком найбільш суворих правових наслідків.
З приводу відсутності в тендерних пропозиціях учасників фінансового звіту за 2021 рік.
Із установлених у справі обставин видно, що відповідно до підпункту 2.13 пункту 2 Додатку 3 до тендерної документації учасник повинен був надати копії форм «Баланс» та «Звіт про фінансові результати» або «Фінансовий звіт суб'єкта малого підприємництва» за останній звітний період з відміткою органу статистики або сканованою квитанцією про отримання.
Наведене формулювання не містить належної чіткості та визначеності в частині того, який саме звітний період замовник мав на увазі як обов'язковий для підтвердження відповідності учасника кваліфікаційному критерію, передбаченому пунктом 4 частини другої статті 16 Закону №922-VIII. Тендерна документація не містила прямої вказівки на необхідність подання саме річної фінансової звітності за 2021 рік, не розмежовувала річну та проміжну звітність і не конкретизувала, чи йдеться про останній завершений річний період, останню наявну подану звітність або останню проміжну звітність, яка фактично існувала у учасника на дату подання тендерної пропозиції.
Правова позиція апелянта зводиться до того, що з огляду на пункт 5 Порядку подання фінансової звітності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2000 №419, окремі учасники мали можливість подати річну фінансову звітність за 2021 рік до уповноважених органів ще до 11.02.2022, тобто до кінцевого строку подання тендерних пропозицій. Однак сама по собі наявність у окремого учасника фактичної можливості достроково подати таку звітність не означає, що тендерна документація однозначно і безальтернативно вимагала подання саме цього документа.
Іншими словами, апелянт фактично намагається підмінити зміст прямо сформульованої вимоги тендерної документації власним подальшим тлумаченням цієї вимоги. Однак замовник, формулюючи вимоги тендерної документації, не визначив 2021 рік як єдиний та безумовний звітний період, за який учасники повинні були подати фінансову звітність. За таких обставин відсутні підстави стверджувати, що неподання саме річної фінансової звітності за 2021 рік свідчило про очевидну та безспірну невідповідність тендерної пропозиції вимогам тендерної документації.
Отже, нечіткість і множинність можливого тлумачення вимоги тендерної документації не можуть покладатися на учасника як на підставу для негативних правових наслідків. Ризик такого формулювання несе замовник як особа, яка визначила зміст, форму та спосіб документального підтвердження відповідності кваліфікаційному критерію. Учасник, який подав документи відповідно до об'єктивно можливого розуміння змісту цієї вимоги, не може зазнавати несприятливих наслідків лише через те, що замовник не сформулював її належним чином.
В даному випадку апеляційний суд констатує, що відповідачем не встановлено факту подання ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» та ТОВ «Компанія Барбакан» річної фінансової звітності за 2021 рік до присічного строку подачі тендерних пропозиції (11.02.2022).
Відповідно в учасників вищенаведеної тендерної закупівлі не виникло обов'язку подавати фінансову звітність за 2021 рік, яке фізично ще не була сформована.
У цьому контексті підлягає врахуванню і правовий підхід, викладений у постанові Верховного Суду від 20.06.2025 у справі №480/1380/21, якою касаційну скаргу замовника було задоволено, постанову суду апеляційної інстанції скасовано, а рішення суду першої інстанції про задоволення позову залишено в силі. У цій справі Верховний Суд виходив із того, що суб'єкт владних повноважень не вправі довільно розширювати зміст установлених законом та тендерною документацією вимог до учасника, а оцінка відповідності тендерної пропозиції має здійснюватися з урахуванням реального змісту поданих документів, а не шляхом їх надмірно формалістичного сприйняття.
Верховний Суд окремо звернув увагу на власний попередній висновок у справі №160/16713/20 про те, що перелік кваліфікаційних критеріїв, визначених статтею 16 Закону №922-VIII, є вичерпним, а тому орган контролю не може самостійно розширювати його зміст чи фактично підміняти собою замовника у визначенні того, які саме вимоги мали бути встановлені та як саме вони повинні були бути виконані.
Наведений підхід має значення і в цій справі, оскільки апелянт фактично надає формулюванню тендерної документації про подання фінансової звітності «за останній звітний період» зміст, якого воно прямо не містить, а саме - ототожнює таку вимогу виключно з обов'язком подати саме річну фінансову звітність за 2021 рік. Однак сама тендерна документація не містила настільки чіткої та однозначної вказівки. За таких обставин орган державного фінансового контролю не вправі ретроспективно підміняти зміст сформульованої замовником вимоги власним тлумаченням і вже на цій підставі робити висновок про безумовну невідповідність тендерної пропозиції учасника. Ризик неясності або двозначності формулювання несе сторона, яка його запропонувала.
Щодо відсутності у складі тендерної пропозиції ТОВ «Архітектурне бюро «ЯНКОР» додаткових угод, укладених до договору з аналогічним предметом закупівлі.
У доводах апеляційної скарги обґрунтовано звертається увага на те, що встановлений Законом №922-VIII обов'язок замовника не вимагати документального підтвердження публічної інформації не може тлумачитися розширено як такий, що автоматично поширюється на весь масив документів, які подаються учасником на підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям за статтею 16 цього Закону. Верховний Суд у своїх узагальненнях практики у сфері публічних закупівель послідовно розмежовує документи на підтвердження відсутності підстав, визначених статтею 17 Закону №922-VIII, і документи, що підтверджують відповідність кваліфікаційним критеріям за статтею 16 цього Закону. Апелянт звертає увагу на те, що саме по собі перебування додаткових угод №16, 17 у публічному доступі в електронній системі закупівель не усуває того, що тендерна документація формально вимагала подання аналогічного договору разом з його невід'ємними частинами у складі тендерної пропозиції.
Отже, довід апелянта про незастосовність правила щодо невимагання документального підтвердження публічної інформації до документів, поданих на підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям за статтею 16 Закону №922-VIII, загалом узгоджується з підходом, який простежується у практиці Верховного Суду.
Слід зауважити, що у своїх узагальненнях Верховний Суд розмежовує документи, що подаються на підтвердження відсутності підстав, визначених статтею 17 Закону №922-VIII (підстави для відмови в участі у процедурі закупівлі), і документи, якими підтверджується відповідність учасника кваліфікаційним критеріям за статтею 16 (кваліфікаційні критерії процедури закупівлі) цього Закону.
Постанова Верховного Суду від 22.02.2024 у справі №160/18544/22 підтверджує, що неподання у складі тендерної пропозиції документа, подання якого прямо вимагалось тендерною документацією, за загальними правилами є підставою для висновку про невідповідність учасника встановленим вимогам.
Разом з тим наведена справа не є тотожною цій, оскільки в ній Суд виходив із факту ненадання необхідного документа як такого, тоді як у спірних правовідносинах додаткові угоди №16, 17 хоча й не були долучені до складу тендерної пропозиції, однак були оприлюднені в електронній системі закупівель, а не були приховані та залишалися доступними для перевірки. За таких обставин формальний дефект у способі подання документа не може автоматично прирівнюватися до змістовного порушення, яке виправдовує найсуворіший захід реагування у виді припинення зобов'язань за вже укладеним договором.
Слід наголосити, що у цій справі істотним є те, що додаткові угоди №16, 17 не були приховані від замовника чи від контролюючого органу, а були оприлюднені в електронній системі закупівель і залишалися відкритими для перевірки. Отже, йдеться не про фальсифікацію досвіду виконання аналогічного договору, не про подання вигаданих відомостей і не про унеможливлення перевірки інформації, а про недолік у способі подання документів, зміст яких був публічним і перевірним. За таких обставин формальне недолучення відповідних угод до складу тендерної пропозиції саме по собі не може безумовно ототожнюватися з таким порушенням, яке за своїм змістом дорівнює приховуванню істотної інформації або спотворенню результатів процедури закупівлі.
Правова природа та межі контрольної функції органів державного фінансового контролю у сфері публічних закупівель визначаються не лише статтями 8, 9 Закону №922-VIII, а й Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43. Із цих актів слідує, що метою діяльності органів державного фінансового контролю є забезпечення законного, ефективного та цільового використання державних фінансових ресурсів, дотримання законодавства про закупівлі та запобігання порушенням у цій сфері. Законодавство не дає підстав розглядати контрольну функцію Держаудитслужби як таку, що має самодостатній каральний характер.
Такий підхід узгоджується і з метою Закону №922-VIII, який спрямований на забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища, запобігання корупції та розвиток добросовісної конкуренції. Отже, контроль у сфері закупівель повинен бути орієнтований на захист саме цих цінностей, а не на самоцільне фіксування будь-якого документального дефекту незалежно від його змісту, наслідків та впливу на результати процедури закупівлі.
Отже, здійснення контрольної функції не може зводитися до втручання в господарську діяльність заради самого втручання або до руйнування вже виниклих договірних відносин лише тому, що виявлено формальний недолік у документальному оформленні тендерної пропозиції. Така функція має превентивний і охоронний зміст: вона покликана запобігати порушенням, припиняти наслідки таких порушень тоді, коли вони справді підривають законність, прозорість, конкуренцію чи ефективність закупівлі, але не перетворюватися на механізм самоцільного санкціонування кожного відступу від форми без оцінки його реального змісту та наслідків.
Саме тому у цій справі визначальним є не лише констатування факту неподання окремих документів у складі тендерної пропозиції, а й з'ясування того, чи свідчило таке неподання про реальне приховування істотної інформації, чи впливало воно на можливість перевірки відповідності учасника кваліфікаційним критеріям, чи спотворювало результати закупівлі, а також чи є співмірним покладення на замовника обов'язку припинити зобов'язання за вже укладеним договором. За відсутності такого змістовного зв'язку між порушенням і способом реагування контрольна функція Держаудитслужби виходила б за межі своєї законної мети.
Тому, навіть якщо виходити з того, що вимога тендерної документації щодо подання додаткових угод до аналогічного договору формально не була виконана належним чином, у цій справі встановлене порушення не мало характеру приховування істотної інформації, не позбавляло замовника можливості перевірити досвід виконання аналогічного договору та не свідчило про недобросовісне підтвердження кваліфікаційного критерію.
Що стосується “дефектності» листа-відгука і доводів апелянта з цього приводу.
Апеляційний суд вважає помилковими доводи апеляційної скарги у цій частині, оскільки такі ґрунтуються на довільному розширенні предмета перевірки та підміні питання відповідності тендерної пропозиції вимогам тендерної документації оцінкою всього комплексу договірних, проєктних та розрахункових відносин сторін за об'єктом будівництва.
У межах спірних правовідносин підлягало з'ясуванню не те, яким чином у подальшому змінювалися, коригувалися або припинялися зобов'язання сторін за договором №31 від 04.06.2018, не те, як саме співвідносилися первісна ціна цього договору, акти виконаних робіт, фактичні розрахунки, подальші договори підряду та коригування проектно-кошторисної документації, і не те, які цивільно-правові чи бухгалтерські наслідки мали відповідні обставини. Предметом перевірки було значно вужче та юридично визначене питання: чи підтверджували документи, подані у складі тендерної пропозиції, досвід виконання аналогічного договору в тому значенні, у якому цього вимагала тендерна документація.
Натомість апелянт фактично пропонує суду вийти за межі спору та здійснити повну ревізію господарської діяльності сторін щодо реалізації відповідного об'єкта будівництва. По суті, апеляційна скарга підміняє перевірку дотримання законодавства у сфері публічних закупівель аналізом усієї договірної історії будівництва, включаючи подальші зміни проєкту, укладення нових договорів, обсяги фінансування, співвідношення між договірною ціною та фактичною оплатою, а також оцінку цивільно-правових наслідків припинення чи коригування окремих зобов'язань. Такий підхід не має належного правового зв'язку з предметом доказування у цій справі.
Апелянт не доводить, що аналогічний договір був відсутній, що роботи за ним фактично не виконувалися, що подані документи були підробленими або що учасник створив фіктивний досвід виконання аналогічного договору. Натомість доводи апеляційної скарги зводяться до спроби вивести із сукупності подальших господарських та бухгалтерських обставин висновок про те, що лист-відгук не був бездоганно точним у своєму формулюванні. Проте навіть наявність такої спірності сама по собі не тотожна поданню суттєво недостовірної інформації у розумінні Закону №922-VIII.
Інакше кажучи, апелянт підміняє питання про суттєвість можливого недоліку питанням про можливість побудувати альтернативну інтерпретацію всіх договірних відносин сторін за відповідним об'єктом. Однак така інтерпретація, навіть якщо вона є однією з можливих, не доводить автоматично ані відсутності у учасника необхідного досвіду, ані того, що замовник був введений в оману щодо самого факту виконання аналогічного договору.
За своєю суттю апеляційна скарга в цій частині не спростовує відповідність поданих документів тендерній документації у межах предмета закупівельної перевірки, а довільно розширює межі аналізу до всіх суміжних цивільно-правових, господарських і бухгалтерських аспектів виконання будівельного проєкту. Такий спосіб аргументації є юридично хибним, оскільки контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель не може підмінятися переоцінкою всіх господарських відносин сторін поза межами тих документів і тих вимог, які були релевантними для підтвердження кваліфікаційного критерію на момент подання тендерної пропозиції.
Отже, апелянт не довів, що встановлені ним неузгодженості у документах, поданих на підтвердження досвіду виконання аналогічного договору, свідчили саме про відсутність такого досвіду або про подання учасником завідомо неправдивих відомостей. Натомість апеляційна скарга побудована на спробі підмінити перевірку тендерної пропозиції ревізією всієї господарської історії реалізації об'єкта будівництва, що виходить за межі як предмета моніторингу, так і предмета цього спору.
Щодо зобов?язальної частини Висновку та посилань апелянта на практику Верховного Суду стосовно допустимості усунення порушень шляхом припинення зобов'язань за договором.
Апеляційний суд зауважує, що покладення на замовника обов'язку припинити зобов'язання за вже укладеним договором не відповідає характеру встановленого недоліку, принципу пропорційності, закріпленому в статті 5 Закону №922-VIII, а також меті контрольної функції органів державного фінансового контролю, яка полягає у забезпеченні законності та ефективності публічних закупівель, а не в самоцільному застосуванні найсуворішого заходу реагування до кожного формального дефекту незалежно від його змісту та наслідків.
Доводи суду першої інстанції в цій частині не можуть вважатися належно обґрунтованими тією мірою, в якій суд підмінив оцінку документального підтвердження досвіду виконання аналогічного договору аналізом подальших цивільно-правових та господарсько-правових відносин сторін щодо об'єкта будівництва.
Предметом спору було не те, чи могли сторони договору №31 змінювати або припиняти свої зобов'язання, а те, чи підтверджували документи, подані у складі тендерної пропозиції, досвід виконання аналогічного договору в тому обсязі та у тому вигляді, як цього вимагала тендерна документація.
Водночас сама по собі наявність спору щодо точності формулювання листа-відгуку ще не свідчить автоматично про подання учасником суттєво недостовірної інформації, яка спотворювала результати закупівлі. У цій справі не йдеться про вигаданий аналогічний договір, відсутність виконаних робіт як таких або підроблення листа-відгуку. Отже, встановлена апелянтом неузгодженість між листом-відгуком та іншими документами потребує оцінки насамперед з позицій її суттєвості для результату закупівлі та співмірності пов'язування з нею наслідку у виді припинення зобов'язань за вже укладеним договором. Такий підхід узгоджується з практикою Верховного Суду, який у спорах про відповідність учасника кваліфікаційному критерію досвіду виконання аналогічного договору виходить із необхідності оцінювати саме документи, передбачені тендерною документацією, та їх значення для перевірки встановлених вимог, а не підміняти цю оцінку довільною реконструкцією всіх господарських відносин сторін за відповідним об'єктом (постанова Верховного Суду від 24.01.2025 у справі №440/6028/22)
Справді, як уже зазначалось в цій справі, актуальна практика Верховного Суду виходить із того, що в окремих випадках орган державного фінансового контролю може визначити усунення порушення шляхом припинення зобов'язань за договором, укладеним за результатами процедури закупівлі. Такий підхід відображений, зокрема, у справах №160/4436/21, №340/3739/21, №260/3428/21, №160/18075/22, які наведені в офіційному дайджесті Верховного Суду з питань застосування законодавства у сфері публічних закупівель. У цих справах Верховний Суд виходив із того, що встановлені порушення стосувалися саме неправомірного невідхилення тендерної пропозиції, яка не відповідала вимогам закону та тендерної документації, а відтак договір за результатами такої процедури не мав бути укладений взагалі.
Разом з тим із тієї ж практики Верховного Суду не випливає, що сама лише формальна вказівка у висновку на припинення зобов'язань за договором автоматично робить такий спосіб реагування правомірним у кожній конкретній справі. Верховний Суд окремо наголошував, що контролюючий орган повинен обґрунтувати, чому саме розірвання або припинення договору є належним способом усунення порушення, та показати причинно-наслідковий зв'язок між установленим порушенням і необхідністю саме такого втручання у договірні відносини; відсутність такого обґрунтування свідчить про вразливість відповідного висновку.
Отже, посилання апелянта на нову практику Верховного Суду є коректним лише в тій частині, що такий спосіб усунення порушення в принципі допускається. Проте апелянт помилково ототожнює допустимість цього способу реагування в абстрактному вигляді з правомірністю його застосування саме у цій справі. Між тим спірний випадок не є релевантним тим справам, у яких Верховний Суд погоджувався з розірванням договору, як належним способом усунення порушення.
Насамперед, у цій справі не встановлено чіткої, безспірної та змістовно однозначної невідповідності тендерної пропозиції вимогам тендерної документації в частині фінансової звітності. Апелянт фактично надає формулюванню тендерної документації про подання фінансової звітності “за останній звітний період» зміст, якого воно прямо не містить, а саме - ототожнює таку вимогу виключно з обов'язком подати річну фінансову звітність саме за 2021 рік. Такий підхід не зводиться до констатації очевидного порушення, а є результатом ретроспективного тлумачення змісту вимоги тендерної документації. У цьому контексті релевантним є підхід Верховного Суду у справі №480/1380/21, де Суд наголосив, що суб'єкт владних повноважень не може довільно розширювати зміст установлених законом і тендерною документацією вимог до учасника.
Далі, щодо додаткових угод №16, 17 до аналогічного договору. У спірному випадку додаткові угоди №16, 17 хоча й не були долучені саме до складу тендерної пропозиції, однак були оприлюднені в електронній системі закупівель, тобто не були приховані, не були недоступні для перевірки і не унеможливлювали встановлення їх існування, змісту та правового значення. За таких обставин ідеться не про фіктивний досвід або блокування перевірки, а про дефект у способі подання вже відкритої та перевірної інформації.
Щодо листа-відгуку апелянт так само не доводить обставин того ж рівня, які були характерні для справ, де Верховний Суд погоджувався з розірванням договору. Апелянт не доводить, що аналогічний договір був вигаданим, що роботи за ним взагалі не виконувалися, що лист-відгук був підробленим або що учасник створив штучний досвід виконання аналогічного договору.
З огляду на актуальну практику Верховного Суду, найближчі релевантні справи стосуються переважно неподання обов'язкових документів або відсутності документально підтвердженого досвіду як такого, а не спору щодо точності формулювання листа-відгуку за наявності реального договору, реальних робіт і реального документального масиву.
Отже, ця справа (в межах якої виникли спірні правовідносини) значно відрізняється від тих справ Верховного Суду, на які покликається апелянт. У справах, де Суд погоджувався з розірванням договору, йшлося про порушення, які прямо і безпосередньо означали, що тендерна пропозиція мала бути відхилена, а договір не мав бути укладений взагалі. Натомість у цій справі:
по фінансовій звітності апелянт підміняє неясне формулювання тендерної документації власним тлумаченням;
по додаткових угодах ототожнює недолучення документа до тендерної пропозиції з приховуванням інформації, хоча така інформація була оприлюднена в ЕСЗ;
по листу-відгуку підміняє перевірку відповідності тендерної пропозиції аналізом усієї договірної та бухгалтерської історії реалізації об'єкта будівництва. У сукупності це не утворює того рівня чітких, безспірних і змістовно істотних порушень, який був притаманний справам Верховного Суду про правомірність припинення зобов'язань за договором як способу усунення порушення.
Саме тому посилання апелянта на відповідну практику Верховного Суду не спростовує головного: у цій справі орган державного фінансового контролю не довів наявності порушень такої інтенсивності, які б у змістовному, а не лише формальному сенсі робили неможливим укладення договору за результатами цієї процедури закупівлі. За відсутності такого доведення вимога про припинення зобов'язань за договором не може вважатися належно обґрунтованою, індивідуалізованою та пропорційною, навіть якщо абстрактно такий спосіб реагування допускається практикою Верховного Суду.
Висновки за результатами апеляційного провадження.
За результатами апеляційного розгляду справи, колегія суддів, у межах вище окресленого переліку ключових питань, дійшла узагальнюючого висновку, що у цій справі не встановлено підстав для задоволення вимог апеляційної скарги, оскільки апелянтом не доведено:
по-перше, що умови тендерної документації однозначно визначали саме той перелік документів і саме в тому змісті, невиконання якого він вважає порушенням з боку переможця;
по-друге, що тендерна пропозиція переможця виявила безспірну невідповідність кваліфікаційним критеріям, а не лише формально спірні або неоднозначно тлумачені недоліки документального підтвердження;
по-третє, що встановлені ним обставини були настільки істотними, щоб виправдати покладення на замовника обов'язку припинити зобов'язання за вже укладеним договором.
Саме тому спірний висновок органу державного фінансового контролю ґрунтується не на чітко доведених порушеннях, які унеможливлювали укладення договору, а на їх розширеному та формалізованому тлумаченні, що виключає правомірність і співмірність обраного способу реагування.
Згідно з ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб'єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов'язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
В розумінні ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових переконливих доводів, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов переконання, що суд першої інстанції, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
За правилами ст. 139 КАС України перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст. 2, 241-243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд апеляційної інстанції,
Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі №460/18318/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя О. П. Мандзій
судді Л. Я. Гудим
В. Я. Качмар
Повне судове рішення складено 19.03.26