Справа № 640/18790/22 Головуючий у І інстанції - Буряк І.В.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
18 березня 2026 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.
суддів: Бужак Н.П., Мєзєнцева Є.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Державної аудиторської служби України, треті особи: Донецька регіональна філія Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру», Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоленд 2000» про визнання протиправним та скасування висновку, -
Акціонерне товариство «Укртрансгаз» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України, треті особи: Донецька регіональна філія Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру», Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоленд 2000», в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі від 14.10.2022 № UA-2021-07-23-004279-с.
Обґрунтовуючи позовні вимоги Позивач вказав, що він з дотримання вимог ст.ст. 16, 26, 29 Закону України «Про публічні закупівлі» розмістив повідомлення до учасника тендеру із вимогою надати документи, які передбачені тендерною документацією та, які підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям.
Учасник на виконання таких вимог подав витребувані документи, а тому посилання Відповідача на неможливість завантаження нових документів, які не подавалися разом із тендерною пропозицією, суперечить вимогам ст. 26 Закону України «Про публічні закупівлі».
Щодо вимог Відповідача про усунення виявлених порушень, то ані ГК України, ані ЦК України не містять такої підстави для розірвання договору, як висновок Держаудитслужби.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 червня 2022 року відкрито провадження в адміністративній справі та визначено здійснювати розгляд справи у порядку загального позовного провадження.
Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
Законом України «Про внесення зміни до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» щодо забезпечення розгляду адміністративних справ» від 16 липня 2024 року № 3863-IX, пункт 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2825-IX викладено в такій редакції, зокрема:
- «Інші адміністративні справи, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва, у тому числі ті, що передані до Київського окружного адміністративного суду до набрання чинності Законом України «Про внесення зміни до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» щодо забезпечення розгляду адміністративних справ», але не розподілені між суддями (крім справ, підсудність яких визначена частиною першою статті 27, частиною третьою статті 276, статтями 289-1, 289-4 Кодексу адміністративного судочинства України), передаються на розгляд та вирішення іншим окружним адміністративним судам України шляхом їх автоматизованого розподілу між цими судами з урахуванням навантаження, за принципом випадковості та відповідно до хронологічного надходження справ у порядку, визначеному Державною судовою адміністрацією України. Справи, підсудність яких визначена частиною першою статті 27, частиною третьою статті 276, статтями 289-1, 289-4 Кодексу адміністративного судочинства України, до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом» (абзац четвертий пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення»);
- «Судом апеляційної інстанції щодо всіх справ, підсудних окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, та переданих на розгляд та вирішення іншим окружним адміністративним судам України відповідно до цього Закону, є Шостий апеляційний адміністративний суд» (абзац шостий пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення»).
На виконання вимог Закону № 2825-IX, Донецькому окружному адміністративному суду розподілено не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва справи, зокрема і справу № 640/18790/22.
26 лютого 2025 року на адресу Донецького окружного адміністративного суду надійшли матеріали адміністративної справи № 640/18790/22.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року прийнято адміністративну справу № 640/18790/22 до провадження та визначено здійснювати розгляд справи у порядку спрощеного позовного провадження.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2025 року позовну заяву задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано висновок Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі від 14.10.2022 UA-2021-07-23-004279-с.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Державна аудиторська служба України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
В апеляційній скарзі Державна аудиторська служба України посилався на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Апеляційна скарга мотивована також тим, що Позивач порушив ч. 16 ст.29 Закону України «Про публічні закупівлі, оскільки за змістом цієї статті учасник може усувати вимоги у вже поданих документах, а не надавати нові.
Таким чином Позивач мав відхилити тендерну пропозицію Донецької регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру».
Також Відповідач вважав, що вимоги зобов'язальної частини висновку відповідають вимогам Закону.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Відзивів Третіх осіб на апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України до суду апеляційної інстанції не надходило, що не перешкоджає розгляду справи.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами даної адміністративної справи, що 10.09.2020 на веб-порталі Акціонерним товариством «Укртрансгаз» як Замовником робіт, оприлюднено інформацію про проведення процедури закупівлі торгів: «Комплексні інженерні послуги» (Розробка документації із землеустрою, внесення відомостей про земельні ділянки (змін до них) до Державного земельного кадастру та реєстрація права користування земельними ділянками в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно)», ідентифікатор закупівлі UA-2021-07-23-004279-с.
21 вересня 2022 року Відповідачем на підставі наказу Держаудитслужби від 21.09.2022 № 214 «Про початок моніторингу закупівель» розпочато моніторинг вказаної процедури закупівлі.
За результатами моніторингу процедури закупівлі UA-2021-07-23-004279-с Відповідачем складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 14.10.2022 № 1169, яким встановлено таке.
Відповідачем було розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2021-07-23-004279-с у зв'язку з виявленими органом державного фінансового контролю ознаками порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Відповідачем 14.10.2022 затверджено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-07-23-004279-с, згідно якого за результатами моніторингу встановлено порушення частини шістнадцятої статті 29 та пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».
У вказаному висновку зазначено, що під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Товариства на 2021 рік, оголошення про проведення відкритих торгів з публікацією англійською мовою, тендерну документацію затверджену рішенням уповноваженої особи протокол від 22.07.2021 № 21/ПР/139, тендерні пропозиції ТОВ «ГЕОЛЕНД 2000», Донецької регіональної філії державного підприємства «ЦЕНТР ДЕРЖАВНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРУ» (далі - ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК»), протокол розгляду тендерних пропозицій від 26.10.2021, протокол розкриття тендерних пропозицій від 26.10.2021, повідомлення про намір укласти договір від 27.10.2021, договір на закупівлю товарів від 07.04.2022 № 2204000011, додаткову угоду від 30.09.2022 № 1, рішення Колегії АМКУ від 08.10.2021 № 22960-р/пк-пз, відповіді Замовника на запит органу державного фінансового контролю від 10.10.2022.
Відповідно до підпункту 2.2.1 пункту 2.2 розділу І додатка ІІ до тендерної документації Замовник установив вимогу щодо надання учасником в складі тендерної пропозиції сканованої копії довідки за формою, наведеною у таблиці 1, яка повинна містити інформацію про наявність в Учасника закупівлі працівників відповідної кваліфікації, що перебувають з ним у трудових відносинах (за основним місцем роботи), які мають необхідні знання та досвід з урахуванням предмета закупівлі, в тому числі щодо наявності:
1) сертифікованих інженерів-землевпорядників - не менше 2-х осіб;
2) сертифікованого інженера-геодезиста - не менше 1-ї особи;
3) фахівців, які мають вищу освіту у сфері геодезії та/або землеустрою, - не менше 3-х осіб;
4) юриста - не менше 1-ї особи.
Також, підпунктом 2.2.2 пункту 2.2 цього ж розділу Замовник установив вимогу щодо надання учасником у складі тендерної пропозиції, зокрема, сканованих копій трудових книжок (сертифікованих інженерів землевпорядників та сертифікованого інженера-геодезиста), зазначених у довідці (згідно з підпунктом 2.2.1).
Учасник ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» у складі тендерної пропозиції не надав зазначених документів, а саме: сканованих копій трудових книжок (сертифікованих інженерів-землевпорядників Долгіх (Лобінцева) Надії Вікторівни, ОСОБА_1 та сертифікованого інженера геодезиста ОСОБА_2 ), які зазначені у довідці (згідно з підпунктом 2.2.1), чим не дотримався вимоги п.п. 2.2.2 п. 2.2 розділу І додатка ІІ до тендерної документації.
Крім того, у підпункті 2.3.2 пункту 2.2 розділу І додатка ІІ до тендерної документації Замовник установив вимогу щодо надання учасником в складі тендерної пропозиції сканована/-і копія/-ї документа/-ів щодо належності учаснику обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, зазначеного/их у таблиці 2, а саме:
- видаткових накладних та/або накладних на отримання обладнання, зазначеного у пунктах 1, 2;
- свідоцтв про реєстрацію транспортних засобів, зазначених у пункті 4;
- договору, ліцензії або іншого офіційного документа, виданого власником об'єкта авторського права для технологій, зазначених у пункті 3.
Учасник ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» у складі тендерної пропозиції не надав скановані копії видаткових накладних та/або накладних на отримання обладнання (приймач GNSS Trimble R6 базовий приймач GPS GX 1230 GG. № 471121 Зав. № 4837158167 (власне), тахеометр електронний Focus 4 5" Зав. № 330722 (власне), скановану копію договору, виданого власником об'єкта авторського права для технологій, зазначених у довідці, наданої згідно п.п. 2.3.1, чим не дотримався вимог п.п. 2.3.2 п. 2.3 розділу І додатку ІІ до тендерної документації.
Також, пунктом 4 розділу І додатка ІІ до тендерної документації Замовник установив вимогу щодо надання учасником в складі тендерної пропозиції інформації у вигляді документа/-ів, що підтверджує/-ють повноваження посадової особи та представника учасника процедури закупівлі щодо підпису документів тендерної пропозиції, а саме: п. 4.1 Керівника учасника-юридичної особи. При цьому: a) повноваження керівника учасника-юридичної особи підтверджуються сканкопіями з оригіналу/-ів та/або копії/-ій таких документів:
- рішення про призначення керівника (у формі протоколу/рішення або виписки/витягу з протоколу або іншого розпорядчого документу органу підприємства/організації до компетенції якого, згідно статутних документів, відноситься прийняття такого рішення);
- наказ про призначення керівника;
- установчий/-і документ/-и (статут або установчий договір, або засновницький договір, або положення; сканкопія з оригіналу або копії документу), або довідка (в довільній формі; сканкопія з оригіналу або копії) або інший документ (сканкопія з оригіналу або копії) учасника процедури закупівлі з кодом адміністративних послуг, за яким можна отримати доступ до чинних установчих документів учасника, на вебпорталі Міністерства юстиції України (за електронною адресою https://usr.minjust.gov.ua/ua/freesearch).
Учасник ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» у складі тендерної пропозиції не надав: рішення про призначення керівника; наказ про призначення керівника; установчий/-і документ/-и або інший документ учасника з кодом адміністративних послуг, за яким можна отримати доступ до чинних установчих документів учасника, на вебпорталі Міністерства юстиції України, чим не дотримано вимоги пункту 4 розділу І додатка ІІ до тендерної документації.
Поряд із цим, Замовник через електронну систему закупівель оприлюднив учаснику ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» повідомлення з вимогою про усунення зазначених невідповідностей (далі - Повідомлення), виявлених в інформації та документах, наданих у складі тендерної пропозиції. Також Замовник у Повідомленні передбачив шлях для усунення зазначених невідповідностей через: надання інформації та/або документів, які повинен подати учасник для усунення виявлених невідповідностей.
Однак у порушення вимог частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі» Замовник оприлюднив учаснику ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» повідомлення з вимогою про надання документів (скановані копії трудових книжок (сертифікованих інженерів-землевпорядників та сертифікованого інженера геодезиста), скановані копії видаткових накладних та/або накладних на отримання обладнання, скановану копію договору, виданого власником об'єкта авторського права для технологій, рішення про призначення керівника; наказ про призначення керівника; установчий/-і документ/-и або інший документ учасника з кодом адміністративних послуг, за яким можна отримати доступ до чинних установчих документів учасника, на вебпорталі Міністерства юстиції України, згідно з вимогами тендерної документації) фактично відсутніх у складі тендерної пропозиції зазначеного Учасника.
Таким чином, на порушення вимог абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» Замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» як такого, що не відповідає вимогам тендерної документації та допустив його до аукціону.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель та виконання договору про закупівлю, Відповідач зобов'язав Позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язання за договором, у тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Вважаючи протиправним вищевказаний висновок Відповідача від 14.10.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-07-23-004279-с, Позивач звернувся до адміністративного суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що з огляду на приписи Закону України «Про публічні закупівлі», а також враховуючи виконання учасником - ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» вимог Замовника у визначений строк, у Позивача не було правових підстав відхиляти найбільш вигідну цінову пропозицію за результатами відкритих торгів, що вказує на необґрунтованість висновку Відповідача про порушення Позивачем частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».
Враховуючи, що суд дійшов висновку про відсутність порушення в діях Позивача та, як наслідок, необґрунтованість доводів Відповідача про порушення АТ «Укртрансгаз» вимог ч. 16 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про публічні закупівлі», тому відсутні підстави для застосування заходів щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, визначених у спірному Висновку.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина 1 статті 1 Закону № 2939-XII).
Згідно з частиною 2 статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Частинами 2, 3 статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України
Згідно з частиною 1 статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення № 43).
Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з п. 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано положеннями статті 8 Закону № 2939-XII, абзацом 2 частини 1 якої передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Згідно з ч. 6 ст. 8 Закону № 2939-XII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
За правилами ч. 7 ст. 8 Закону № 2939-XII у висновку обов'язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.
Відповідно до абз. 2 ч. 8 ст. 8 Закону № 2939-XII протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад визначено Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VІІІ (далі - Закон № 922-VІІІ), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Згідно з пунктом 14 частини 1 статті 1 Закону № 922-VІІІ моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Абзацами 1, 2 частини 1 статті 8 Закону № 922-VІІІ передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 8 Закону № 922-VІІІ рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Частиною третьою статті 8 Закону № 922-VІІІ визначено, що повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
Отже, органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями здійснювати аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. При цьому законодавець визначив підстави, за яких керівником органу державного фінансового контролю або його заступником приймається рішення про початок моніторингу закупівлі, серед яких, і виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Згідно з частиною шостою статті 8 Закону № 922-VІІІ за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Відповідно до частини сьомої статті 8 Закону № 922-VІІІ у висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.
Згідно з частиною 10 статті 8 Закону № 922-VIII у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (частина 19 статті 8 Закону № 922-VІІІ).
Як вбачається з оскаржуваного Висновку, Позивачем порушено вимоги ч. 16 ст. 29 та абз. 2 п. 2 ч. 1 ст. 31 Закону № 922-VІІІ
Так, на переконання Відповідача, Замовник (Позивач) безпідставно не відхилив тендерну пропозицію ДОНЕЦЬКОЇ РФ ДП «ЦДЗК» як таку, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону № 922-VIII.
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 922-VIII тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.
Тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
Пунктом 2 частини 2 статті 22 Закону № 922-VIII передбачено, що тендерна документація повинна містити один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону та інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям.
Згідно з абзацом 1 частини 3 статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством, та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Відповідно до частини 1 статті 16 Закону № 922-VIII замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Згідно з частиною 2 статті 16 Закону № 922-VIII замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю (частина 2 статті 16 Закону № 922-VIII).
Відповідно до абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.
Пунктом 5 розділу ІІІ Тендерної документації визначено, що учасники повинні відповідати кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, визначеним статтею 16 Закону № 922-VIII.
Для підтвердження відповідності учасника кваліфікаційним критеріям останній повинен надати документи, визначені у Додатку ІІ до тендерної документації.
Разом з тим, учасник ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» у складі тендерної пропозиції не надав повний перелік необхідних документів а саме:
- сканованих копій трудових книжок (сертифікованих інженерів-землевпорядників Долгіх (Лобінцева) Надії Вікторівни, ОСОБА_1 та сертифікованого інженера геодезиста ОСОБА_2 ), які зазначені у довідці (згідно з підпунктом 2.2.1), чим не дотримався вимоги п.п.2.2.2.п. 2.2. розділу І додатка ІІ до тендерної документації;
- сканована/-і копія/-ї документа/-ів щодо належності учаснику обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, зазначеного/их у таблиці 2, а саме: видаткових накладних та/або накладних на отримання обладнання, зазначеного у пунктах 1, 2; свідоцтв про реєстрацію транспортних засобів, зазначених у пункті 4; договору, ліцензії або іншого офіційного документа, виданого власником об'єкта авторського права для технологій, зазначених у пункті 3. (п.п 2.3.2 п. 2.2 розділу І додатка ІІ до тендерної документації) Замовник установив вимогу щодо надання учасником в складі тендерної пропозиції
- документа/-ів, що підтверджує/-ють повноваження посадової особи та представника учасника процедури закупівлі щодо підпису документів тендерної пропозиції, а саме: п. 4.1. Керівника учасника-юридичної особи. При цьому: a) повноваження керівника учасника-юридичної особи підтверджуються сканкопіями з оригіналу/-ів та/або копії/-ій таких документів: рішення про призначення керівника (у формі протоколу/рішення або виписки/витягу з протоколу або іншого розпорядчого документу органу підприємства/організації до компетенції якого, згідно статутних документів, відноситься прийняття такого рішення); наказ про призначення керівника;
- установчий/-і документ/-и (статут або установчий договір, або засновницький договір, або положення; сканкопія з оригіналу або копії документу), або довідка (в довільній формі; сканкопія з оригіналу або копії) або інший документ (сканкопія з оригіналу або копії) учасника процедури закупівлі з кодом адміністративних послуг, за яким можна отримати доступ до чинних установчих документів учасника, на вебпорталі Міністерства юстиції України (за електронною адресою https://usr.minjust.gov.ua/ua/freesearch) (п. 4 розділу І додатка ІІ до тендерної документації )
У зв'язку із вказаним, Позивачем через електронну систему закупівель оприлюднено учаснику ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» повідомлення з вимогою про усунення зазначених невідповідностей, виявлених в інформації та документах, наданих у складі тендерної пропозиції. Також Замовник у Повідомленні передбачив шлях для усунення зазначених невідповідностей через: надання інформації та/або документів, які повинен подати учасник для усунення виявлених невідповідностей.
Відповідач в апеляційній скарзі вказав, що Позивач (Замовник) повинен був відхилити тендерну пропозицію, оскільки встановлена ним вимога містила інформацію про подання документів, які не було подано учасником - ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» у склад своєї тендерної пропозиції.
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини 16 статті 29 Закону № 922-VIII, якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель. Замовник розміщує повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей в інформації та/або документах, що підтверджують відповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційним критеріям відповідно до статті 16 цього Закону та на підтвердження права підпису тендерної пропозиції та/або договору про закупівлю.
Таким чином, вимога Позивача усунути невідповідності в частині надання учасником - ДОНЕЦЬКА РФ ДП «ЦДЗК» вищевказаних документів, стосується саме кваліфікаційних критеріїв, передбачених статтею 16 Закону № 922-VIII.
При цьому, положення частини 16 статті 29 Закону № 922-VIII застосовані як у випадку надання уточнюючих, так і нових (додаткових) документів, а тому доводи Відповідача про те, що Позивач (Замовник) не мав права вимагати інші документи в учасника є необґрунтованими, оскільки вимога стосувалася надання тих документів, які б підтверджували інформацію щодо відповідності учасника кваліфікаційним критеріям.
Крім того, відповідно до частини 9 статті 26 Закону № 922-VIII учасник процедури закупівлі виправляє невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій, шляхом завантаження через електронну систему закупівель уточнених або нових документів в електронній системі закупівель протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей. Замовник розглядає подані тендерні пропозиції з урахуванням виправлення або невиправлення учасниками виявлених невідповідностей.
Отже, надання протягом 24 годин на усунення невідповідностей в інформації та/або документах учасника, тендерна пропозиція якого визначена найбільш економічно вигідною, є обов'язковою вимогою для Замовника за умови, що тендерна пропозиція містить невідповідності, які стосуються саме кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 Закону № 922-VII.
Надання учаснику права на усунення невідповідностей протягом 24 годин дозволяє замовнику не відхиляти за невідповідності умовам тендерної документації ті тендерні пропозиції, які є найбільш економічно вигідними за результатами електронного аукціону, але містять незначні помилки (неточності), які не впливають на ціну тендерної пропозиції та характеристики предмета закупівлі, а отже у такий спосіб може бути збережена найкраща ціна тендерної пропозиції, яка є найбільш економічно вигідною.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 12 лютого 2025 року у справі № 640/13639/22.
Як вбачається з матеріалів даної адміністративної справи та встановлено судом першої інстанції, Позивач (Замовник) 27.10.2022 розмістив в електронній системі закупівель учаснику - ДОНЕЦЬКІЙ РФ ДП «ЦДЗК» повідомлення з вимогою усунути невідповідність в тендерній пропозиції протягом 24 годин з дати оприлюднення повідомлення зокрема шляхом дозавантаження визначених документів в електронну систему закупівель.
Вказані вимоги учасником - ДОНЕЦЬКІЙ РФ ДП «ЦДЗК» виконано у встановлений Замовником строк.
На підставі вищевикладеного, а також враховуючи виконання учасником - ДОНЕЦЬКІЙ РФ ДП «ЦДЗК» вимог Замовника у визначений строк, у Позивача не було правових підстав відхиляти найбільш вигідну цінову пропозицію за результатами відкритих торгів, що вказує на необґрунтованість висновку Відповідача про порушення АТ «Укртрансгаз» частини 16 статті 29 Закону № 922-VIII та пункту 1 статті 31 Закону № 922-VIII.
З урахуванням наведеного вище, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржуваний Позивачем висновок Відповідача є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, з чим погоджується і колегія суддів.
Отже, з огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, та зазначає, що доводи апеляційної скарги не знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.
Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи Державної аудиторської служби України, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий-суддя: В.П. Мельничук
Судді: Н.П. Бужак
Є.І. Мєзєнцев